宜宾市城乡要素流动促进城乡融合发展研究
时间：2023-03-09 22:00:01 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
□何雪莲，苏 奎
（四川轻化工大学，四川 宜宾 644000）
改革开放以来，我国主要采取“以农哺工”的城乡二元分割模式，二元经济结构不可避免地造成了城乡差距拉大的分化现象，使城乡要素流动受到了许多阻碍，而要素流动的逐利性规律使农村要素资源大量流向城市，城市要素资源却很少向农村回流，导致农村缺少发展基础，城乡发展差距显著。随着社会生产力与生产关系的改变，现阶段我国的城乡关系从分离分裂的对立局面进入到融合发展的新时代，而城乡融合的核心在于生产要素间的合理自由流动。当前，我国城乡关系发展思路也由以往的“以城带乡”转变为“城乡互动”，因此需要加快城乡要素间的合理流动配置，提升资源配置效率，激发农村内在动力。
实施城乡融合发展是一项系统而庞大的工程，涉及政治经济、文化生活与生态环境等方面，宜宾市推进城乡融合发展是适应当前成渝地区经济发展新格局的必要需求。在传统的城乡要素流动中，农村要素长期流向城市，削弱了农村依靠要素资源禀赋的自我发展能力，形成了“农村要素外流—农村经济增速放缓—农村要素继续外流—城乡差距不断拉大”的恶性循环，这种局面严重影响了宜宾市农业农村现代化实现的需要。
1.1 城乡要素的流动提升资源配置效率
要素流动的逐利性规律以获得最高效益为目的，具体表现为要素从边际生产率低的地区向边际生产率高的地区流动，这种规律促使要素不断寻找更高的收益，使其在不同的地区和行业间流转。要素间的流动汇集打破了城乡间相互封闭的循环机制，使资源之间形成竞争，这种竞争为提高资源配置效率提供条件。城乡融合的发展离不开人力、资本、土地等资源的支撑。一是劳动力在农村与城市间的空间移动不仅是数量上的变化，农民被高收益吸引，从农村流动到城市，获得更高收入的同时其本身的劳动边际价值也相应增加，改变了城乡劳动力收入差距较大和生产效率差异明显的局面。二是城乡资本要素的流动能够有效弥补农村资金短缺的弱项，由于资金流向城市的进入成本增加，农村的投资收益也在不断提高，所以资金逐渐向农村回流，促进农村金融服务朝多样化和专业化发展[1]。
1.2 城乡要素的流动促进要素结构优化
农村与城市都有相对缺乏的资源。因此，城乡要素的流动也是对双方匮乏资源的补充，为城乡融合提供发展动力。在以往要素流动情况下，农村劳动力流入城市，弥补了城市二三产业迅速发展时的人力缺口，劳动力在城市要素中的比例迅速上升；
在土地要素方面，由于城市面积迅速扩大，原本的城镇土地已经无法满足城市新建的需要，大量农地转为城市用地，这是发展都市所必需的条件。与此同时，由于农村缺乏资金和先进的技术，城镇又具备了农村发展的条件。由此，在城乡要素的流动中，通过优势资源相互补充，从而使乡村和城镇在各领域相互融合[2]。
1.3 城乡要素的流动改善要素供给质量
劳动力作为与其他要素联系最密切的资源，在流动时对要素供给质量提升方面的表现最为突出。技术的进步与信息的优化能够在流动过程中完成，劳动力作为技术与信息等要素流动的载体，一方面，在流动时提升了劳动力自身的价值，为城乡融合发展提供人才基础；
另一方面，当农村劳动力返乡后，其自身积累了先进的信息、技术和思想观念，为农村带去了更科学的生产技术，推动农业农村向现代化发展，有效缩小城乡差距。技术与信息要素在流动过程中，同样也伴随着人力、资本和土地要素的流动，在填补农村对于先进信息技术需求的同时，也为农村发展提供了高素质人才和充实的资本基础，对农村地区基础设施建设提供强力支撑，促进城乡融合[3]。
2.1 推进户籍制度改革，统一城乡公共服务体系
一是破除身份壁垒。宜宾市不断深化户籍制度改革工作，切实降低农民落户城镇的各类限制条件，实现了“四个全面开放”，即在宜宾行政区域内有稳定住所、合法稳定的就业人员以及本人自愿转为城镇居民的人员，均可申请登记城镇居民户口。二是推动乡村人才振兴战略。宜宾市积极鼓励人才返乡下乡创业，通过提供贴息贷款、购房补贴等扶持政策，为农村创业人才提供政策保障。着力完善乡村教育工作，开展农民素质教育培训，培养高素质农民、农村电商人才、农村创业领头人等。推进实施乡村人才激励政策，对在农村工作的硕士、博士给予每年3 万～5 万元补贴。三是健全社会保障体系。2014 年宜宾市实现将“新农保”与“城居保”合并为“城乡居民基本养老保险”的改革。
2.2 优化农村金融体系，推进农村产权制度革新
一是创新农村地区金融服务方式。2011 年，宜宾市按照“一地一特色、一行一方案”的思路，延长金融服务链条，积极支持大学生村官创业贷款，各类金融创新产品价值约55 亿元，普及超过320 万农民，改善农民经济收益结构，促进农民增收致富。二是建设完善的农村产权交易市场。宜宾市根据《四川省人民政府办公厅关于全省农村产权流转交易市场体系建设的指导意见》的要求，以保障农民与村集体的权益为根本，开展农地经营权、集体林权、“四荒”地使用权等产权交易服务。
2.3 完善城乡土地管理，建立农用地保护机制
一是对土地流转机制进行改革。宜宾市建立了农村土地流转服务中心，及时向农民发布土地流转信息，宣传土地流转法律政策，让农村土地流转从混乱无序转为规范有序、行政助推转为市场化运作，保护农民流转土地的合法权益，推进宜宾市产业规模化、集约化发展。二是落实耕地保护制度。2021 年，为贯彻落实保护耕地的指示精神，宜宾市起草了《宜宾市2021 年度县（区）和市直有关部门耕地保护党政同责工作考评细则》，通过完善考评机制，合理控制用地规划，以严守耕地红线为原则，切实履行耕地保护责任。
3.1 城乡要素市场发育程度不高
为促进城乡融合发展，宜宾市出台了一系列政策与法规，但实现城乡要素的自由流动仍面临要素市场化程度和组织化水平低的困境。农村地区要素市场发育滞后，要素市场配置效率低，无法对农村资源进行高效配置。2021 年，宜宾市城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入分别为38 386 元与22 273 元，城市居民和农村居民人均消费开支分别为23 263 元与17 557 元，见图1。宜宾市城乡居民在收入水平、消费结构和消费环境方面都有所不同，城乡差异促使市场环境更加复杂多变。
图1 2017—2021 年宜宾市城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入
3.2 农村对于生产要素缺乏吸引力
一方面，农业农村相关产业投资风险较高，宜宾市地处丘陵地带，导致土地规模无法大面积集中，并且当前农用地管制严格，部分农村地区基础设施建设不完善，导致经营成本增加，增加了农业投资的不确定性；
另一方面，由于早期大量要素从农村外流，使农村失去支撑其发展的根基，农村自身发展动力不足，因此缺乏对要素资源的吸引力，农村发展缓慢[4]。
3.3 公共资源投入向城市倾斜
近年来，宜宾市城乡居民在医疗和养老保障以及义务教育方面实现了制度全覆盖，乡村的基础设施也得到巨大提升，但城市与乡村二者间的公共服务水平差异依然存在。在医疗卫生领域，高质量的医疗资源集中在大医院，而医疗条件优越的大医院基本集中在城市地区，乡镇缺少先进医疗人才队伍；
在教育领域，财政对农村教育支出不足，城市拥有更完备的教育设施和更高质量的师资队伍[5]。
4.1 建立城乡要素市场培育机制
在推进城乡融合发展进程中，培育城乡要素市场应以经济手段为主、法律手段为辅，让要素市场得到健全发展。一是保障要素主体地位。切实提升农民的整体素质和综合素养，完善劳动力要素流动的中介服务，创建良好的市场环境，出台劳动力要素市场培育帮扶政策，落实劳动力的就业政策体系。二是注意农村要素市场与城市要素市场的差异性。在构建城乡统一的要素市场体系时，要考虑到农村与城市不同的经济社会情况，农村要素市场发育滞后的现实情况需要通过落实合理的政策来改善，进一步深化要素市场化改革，正确把握城乡要素市场与政府之间的关系[6]。三是完善农业产业结构。产业是要素的重要载体，实现农业产业现代化是城乡融合发展的必经之路，以合理的产业结构为组织基础，配套先进的生产经营方式和科学技术为支撑，推进信息市场发育，全面提升要素市场配置效率[7]。
4.2 构建城乡要素利益联结长效机制
近年来，宜宾市不断推进城乡要素之间的流动，随着要素的涌入，农村利益关系与农村环境错综复杂，探索长效的利益联结机制成为城乡融合最迫切的问题，而创新利益联结机制最主要的是突出农民主体地位。一是共建。农民是农村的主人，是城乡融合的主体，在促进要素流动的同时，要充分激发农民的积极性，保证他们的知情权，让农民参与乡村治理，给予农民参与城乡融合发展的机会，时刻了解农村发展情况。二是共创。城乡融合不能抛开农民发展，农民对农业农村的了解具备天然优势，依靠传统“输血式”帮扶只是昙花一现，要想谋求农村长远的发展，应利用城市与农村间的乡土差异，提供具有乡村特色的产品与服务，吸引更多人群进入农村[8]。三是共享。在要素流动产生收益的过程中，应创新利益分配形式，探索股份制、合同制等组织形式，通过农业产业化实现利益共享，共同承担风险，让农民享受到城乡融合发展带来的成果[9]。
4.3 建立要素流动政策协调配套机制
城乡融合涉及内容广泛，城市与乡村、人口与社会、经济与生态等各环节相互影响与联动。因此，在促进城乡要素流动的政策配套上，不能只侧重某一方面，而是把要素流动的各环节当成有机整体，构建合理且完整的政策体系，打好政策协调配套的“组合拳”。在城乡融合过程中，“人力、土地、资金”是最重要、最基础的要素。因此，要保证财政政策向农村倾斜，吸引和引导社会资本投入农村地区，积极推进农村普惠金融综合服务建设，拓展农业发展银行的业务主体与业务范围，在农民贷款难等问题上给予支持。盘活农村闲置农用地，深入推进城乡土地要素市场化改革。在推动土地流转的同时，也要考虑从土地中解放出来的劳动力，这些劳动力需要就业政策和保障政策的协调。促进要素流向农村，需要就业保障政策、财政帮扶政策、土地政策等多维度协调，达到城乡融合发展的目标[10]。
4.4 构建农村发展内生动力激励机制
实现城乡融合发展，必须激发广大农民积极性，激活乡村内生动力。一是保障农民主体地位。一方面，农民是农村社会经济发展的基础，要增强农民对农村与农业的认同感和归属感，唤醒农民的“主人翁”意识，通过教育培训切实提升农民的综合素养，培育“新乡贤”，为乡村发展提供中坚力量；
另一方面，为返乡创业农民搭建发展平台，鼓励有意愿扎根农村的优秀青年投入到城乡融合建设中，通过创建良好乡村环境和出台帮扶政策，让广大人才看到农村发展的势头与潜力。二是提升乡村基层治理能力。开展基层党建工作，壮大村集体经济，提升基层工作能力，强化政府引导，创新村民自治方法，加强集体与个体间的联系，完善群众诉求渠道，营造和谐的氛围。
