减税退税降费下增进地方财税收入的思路建议——基于河南省沈丘县财税收支数据的实证分析

●崔晨涛 赵 曼

党的十八大以来，持续实施系列减税降费政策，是党中央、国务院把减税降费作为深化供给侧结构性改革的重要举措，更是着眼于减轻企业经营负担，为推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革创造了良好外部条件。近年来，面临百年未有之大变局、经济下行与新冠疫情的冲击等多种因素影响，我国先后实施了一系列普惠性减税降费与结构性减税降费并重的举措，旨在增强经济社会发展的韧性，同时兼顾积极税收政策的逆周期调整，以完善税收制度为主体，优化收入分配，推进“六稳”“六保”任务落实。财税部门充分发挥职能作用，严格落实新的组合式税费支持政策，围绕发展实体经济，稳就业、促发展，对减轻企业负担、激发微观经济活力、促进经济持续增长具有重要作用。减税、退税、降费政策实实在在让企业受益，尽管在落地的过程中存在一些问题，暂时影响了地方财税收入，但对加快构建新发展格局，促进市场消费潜力释放，畅通国民经济循环链条，稳市场主体保就业，支撑和拉动国民经济稳步增长具有重要的战略意义。

随着加快促进经济稳定的一揽子政策措施落地见效，沈丘县一般公共预算收入持续稳步恢复。

（一）分税种完成情况

2022年上半年，沈丘县共完成一般公共预算收入95851万元，其中税收收入72022万元，非税收入23979万元。从表1、图1中税务部门征收的13个税种看，增值税占收入比28.51%、耕地占用税占收入比25.39%，两税占收入的半壁江山，其他11个税种共占46.1%。

图1 2022年1-6月沈丘县税收收入完成占比

表1 2022年1-6月沈丘县分税种完成情况表 （单位：万元）

（二）分行业企业税收完成情况

沈丘县共有11个重点行业，2022年上半年共纳税20087.05万元，比上年同期下降12.36%。其中，税收完成增长的有5个行业，税收完成下降的有6个行业，详见表2。

表2 2022年1-6月沈丘县分行业企业税收完成情况表 （单位：万元）

2022年税费政策突出“组合式”与普惠性，有具体领域的支持措施，还有退税、减税、免税、缓税等不同支持方式。除推动实施大额退税外，还落实了提高研发费用加计扣除比例、小额纳税人逐步免征增值税等措施。留抵退税的实施环节多，涉及领域广，需要财政、税务等部门协调配合。

（一）支持制造业缓税执行情况

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，支持制造业中小微企业发展，促进工业经济平稳运行，沈丘县财税部门按照《国家税务总局 财政部关于延续实施制造业中小微企业延缓缴纳部分税费有关事项的公告》等相关文件规定，2022年上半年，全县累计办理缓税6891.83万元，其中中型企业缓税3503.01万元；
小微型企业缓税3388.82万元，共2553户次。

（二）落实增值税留抵退税情况

根据《国家税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度有关征管事项的公告》和《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》的规定，目前沈丘县所有小微企业和中型以上工业企业已全部退还留抵税款（分别于2022年4月30日、6月30日、9月30日、12月31日前，集中退还微型、小型、中型、大型企业留抵税额）。2022年上半年，税务部门累计办理增值税留抵退税业务共计30户，退税金额7596.57万元，具体行业见表3。

表3 2022年1-6月沈丘县税务部门累计办理增值税留抵退税业务情况

全县出口企业“免、抵、退”59户，其中生产企业52户、外资企业7户；
总额3429.7万元，其中退税2919.54万元，免抵510.16万元。同时，对出口企业进行分类管理，扩大了无纸化申报范围，进一步提高了退税效率，为支持经济发展、改善民生发挥了积极作用。

（三）执行“六税两费”减免情况

小微企业“六税两费”减免政策，依据《财政部税务总局关于进一步实施小微企业“六税两费”减免政策的公告》第一条，对符合“六税两费”减免政策的增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户减征。2022年上半年，税务部门共办理“六税两费”减免28205户次，减免金额821.5万元，增长了588.75万元，同比增长252.95%（2021年1—6月“六税两费”减免232.75万元）。其中小规模纳税人20541户次，减免税额共计285.58万元，惠及纳税人5756户；
小型微利企业及个体工商户享受“六税两费”减免7664户次，共计535.92万元，惠及纳税人2687户。

（四）落实企业所得税减免情况

根据《财政部 税务总局关于实施小微企业和个体工商户所得税优惠政策的公告》和《财政部 税务总局关于进一步实施小微企业所得税优惠政策的公告》规定，2022年第一季度共有1889户企业享受小微企业所得税优惠政策，共减免税额2870.67万元，比上年同期户数增长421户，金额增长790.68万元。

目前受制于我国留抵退税制度初步建立，政策落实方面还没有形成一套严密的风险控制方法，司法暂时没有对骗取留抵退税出台相关条文，不法分子有可能利用政策漏洞，虚开增值税进项税额骗取留抵退税，如果后期没有及时开展清算或实地核查，可能出现将免税项目或简易计税项目进项正常抵扣从而退还不得抵扣的进项情况。同时，在政策执行中还存在以下问题：

（一）企业办税人员素质参差不齐

纳税人对政策理解不透彻，部分纳税人不认真阅读政策内容，填报申请表时不仔细，导致申请表数据填写错误，尤其是资产总额和销售额的填写与总局划型时提数口径不一致。

（二）存在后期收税难现象

较为明显的是房地产企业，受疫情影响，销售持续低迷，后期确认收入没有进项可抵，需要缴税时没有钱；
另有部分企业长期未经营，几乎成为僵尸企业，但又符合留抵退税条件，落实执行申请退税，这部分企业长期无销售，即便退还留抵税额，最终也很难实现税收。在执行政策时还存在一些深层次难以解决的问题，如增值税税率下调后，销售方和采购方的合同金额同时下调，建筑、汽车销售等大部分实体经济行业，普遍反映收益较小，而贵金属、房建、公寓租赁、教育机构、百货等价格刚性板块在产业链中独占优势地位，是增值税税率下调的受益者。

（三）系统预测存在局限性

金税三期系统中“留抵退税纳税人清册”模块上线后，当月例征期结束后预计下月可退税资源，且该清册数据质量及退税任务的完成率纳入了税务系统绩效考核，但未考虑预测数据及纳税人意愿的可变动性，在一定程度上造成了税务工作的被动，可能出现纳税人不能及时获取退税款项的情形。

（四）政策落实中存在一定风险

受技能和技术客观限制，基层的税务部门在办理退税业务时可能无法有效识别疑点，存在执法风险。有些退税降费政策并不能完全切合中央的经济政策。中央的经济政策目标是激活实体经济，因此减税降费政策服务的重点也应该是实体经济，但是政策实际落实中存在偏差。比如房地产企业是一次税源，存在“预缴3%增值税，同时享受剩余退税”的异常现象。房地产企业在预售阶段存在大量的预收房款，但是对应的增值税全部集中在交房阶段，预售与交房之间存在较长时间差异，使得本应该由国库控制的税金在资本市场上无人监管，一旦房地产企业暴雷，就会引发资本市场动荡、烂尾、税收无法实现等多重风险，这反而违背了中央经济政策的目标。

缓税减税退税降费在一定程度上影响了地方财税收入，与上年同期相比增长率过低、税种收入分布不均衡等问题突出。

（一）一般公共预算收入结构不合理

2022年1—6月，沈丘县一般公共预算累计收入同比增长2.5%，其中税收同比增长6.9%，增收4633万元；
税收收入占一般公共预算收入的75.1%，同比增长3.1个百分点，税收比重有所上升。但是主体税种（包括增值税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税）同比下降37.87%，减收17141万元。个别小税种（个人所得税、资源税、房产税、耕地占用税、环境保护税）显著增长，拉升了一般公共预算收入。其中6月份，房产税环比增长844%，单月增收5914万元；
耕地占用税单月增收7331万元（前5个月收入为0），两税种增速过猛，未达到均衡入库，不仅影响财税收入质量，而且易引发税收征管风险。非税收入累计完成23979万元，同比下降8.1%。

（二）财政一般公共预算支出刚性增长压力大

2022年1—6月，一般公共预算累计支出同比增长3.3%，财政部门按照保运转、保民生、保重点的原则，进一步调整支出结构，集中财力保障民生及重点支出。教育、医疗、社保等费用刚性增长的同时，收入下降，成为影响地方经济可持续发展的重要因素。

表4 2022年1-6月沈丘县一般公共预算支出同比上年增减情况

（三）财政收支不均衡显现

退税减税降费最直接的影响就是地方财政收入增速放缓，可支配财力下降，造成财政收支矛盾突出。从增速看，沈丘县一般公共预算收入同比增长2.5%，而一般公共预算支出则同比增长3.3%，从支出增速看缺口为0.8%，影响了财政正常运转，还影响了地方政府宏观调控。当前，在增值税税率下调、企业税收优惠扩大、所得税减免力度加大后，地方税收收入增速进一步放缓。同时，环保、科教和民生保障等依赖财政支出的需求不断增加，收支矛盾突出，公共财政可持续性面临巨大压力与挑战。

（四）减税降费对地方财政可持续发展的影响

一是地方对中央财政的依赖度增加，从减税降费本身来看，减税很多是地方税收，地方政府压力更大。因此，财政可持续性问题不在中央财政，而主要在地方财政，在执行减税降费中，地方收入相对减少，加大了对中央财政转移支付的依赖，不利于国家治理体系的现代化。二是在税收收支两难的情况下，最现实的思路是增收节支。但是，近年来由于进一步深化财税体制改革，一些原有的增加收入的方式已经不可持续。而地方政府债券发行受国家严格控制，难以成为地方收入的主要来源。同时，由于地方国有企业的比重较少，国有资本的营业收入也比较小，通过国有企业的税收增长解决地方财政困难也是杯水车薪。

（五）减税降费政策为地方经济中长期发展带来积极影响

从辩证发展的角度来看，实施减税降费政策，尽管当前和未来一段时间内，一般公共预算收入会波动甚至减少，但是资金流向了急需补给的实体企业，一大波企业因此收益，有利于企业的成长与转型发展，保住企业就是保住了就业与消费，也就保住了税源。此外，减税降费有助于提高政府效率，促进治理能力和治理体系现代化，优化营商环境，扩大投资，从而促进经济高质量发展。

基层财税部门要落实细化政策，切实减轻企业负担，增加企业现金流，提高其风险防范能力。纾困政策特别是退税政策非常专业，要加强宣传引导，落实精细便捷服务，及时处理和解决实施过程中出现的新情况、新问题。

（一）执行减税退税降费政策要更加注重实效

1．合理利用大数据。将金税三期系统中“留抵退税纳税人清册”模块作为对纳税人开展政策辅导的数据依据，便于税务工作人员有针对性地开展政策辅导，保证辅导的精准性，确保可能符合条件的纳税人熟知政策内容，并在充分遵从纳税人退税意愿基础上，有效发放政策红利，避免出现负面舆情。

2．加强事后管理。留抵税额退还企业，可进一步加快企业资金周转效率，促进经济稳步发展与税收增长良性循环。建议针对长期未经营企业，获取留抵退税后，如在注销时仍未实现销售，除不适用简易注销外，在注销前开展评估工作，核查是否有隐瞒收入或应作进项税额转出情形。

3．优化退税流程。建议上级部门对可以享受缓征的纳税人减免部分的优惠政策给出统一的处理方式，避免出现缓征后无减免优惠的税款可退，或者减免优惠的税款退税后再进行一次缓征退税情况的出现。

4．优化退税程序。电子税务局方面，建议完善程序，确保纳税人申报后可以弹出“是否选择增值税期末留抵退税”提醒。内部流程方面，一是留抵退税增加税源管理分局初审功能的新流程上线后，退税金额在10万元以下的简易流程不能正常进行，建议后台继续优化；
二是退税流程中风险应对流程缺乏衔接，如果发起暂停流程，风险任务会自动推送至风险管理岗，从而增加流程之间的衔接。

5．加强宣传培训，注重风险防范。当前内部培训多倾向于文件内容的学习，建议增加实操培训、案例分析等，模拟增值税留抵退税办理过程中可能出现的情形及处理方式，进一步提高业务办理效率。外部培训方面，建议多采取线上线下相结合的方式开展培训，重点针对政策内容及退税业务办理流程，提供更有针对性、更贴心的个性化纳税辅导服务，扩大组合式税费支持政策覆盖面，确保纳税人应知尽知，应享尽享。同时，政策实施中注重防范风险及虚假退税。对部分违法企业通过虚报、隐退、虚假宣传、虚假申报等方式获得退税骗税的行为，必须依法严查打击，确保中央政策精准落地。

（二）加大宏观政策调节力度，促进地方财政收入稳步增长

退税减税降费政策“加速度”深化实施，必将释放更大红利。政策执行早见成效，企业早纾困发展，稳定宏观经济的大盘就会更加牢固。

1．加快培育县域经济财源。首先，拓展培育新增财源，结合省直管县财政体制改革的有利时机，深化行政审批制度改革，减少项目审批手续，创造营商投资环境，优化招商环境，积极引导企业投资和社会资本投资，着力培育发展战略性新兴产业和引领县域经济稳步发展的特色优势产业。其次，培育并壮大工业财源，在引导先进制造业开发区企业转型升级的同时，集中全力发展特色工业，培植一批新型骨干财源建设项目。扩大实体经济和电子商务税收的比例和增量，以获得更多的增量分成或返还，增加县级财政收入。挖掘上下配套产业发展潜能，在推进传统产业转型发展的基础上，巩固传统产业链优势，利用战略性新兴产业、特色优势产业等协同发展，引导县域各类产业经济参与“双循环”。另一方面，通过全面创新提质，着力稳住消费基本盘。稳步促进房地产业有序健康发展，加快发展长租房、公租房和公寓等多种形式住房，扩大不同人群居住消费。深入推进文旅消费试点示范，引导休闲假日消费。围绕河南“中原粮仓”优势，加快推进农业产业化经营，打造涉农产业品牌，引导农业产业化龙头企业加快科技创新发展，形成规模，使龙头企业成为地方财政收入的重要来源。

2．拓展税源。在数字经济发展的背景下，建立在工农业经济基础上的传统税源及收入制度，不能有效应对税收征纳过程中面临的新现象、新问题。要加大组织收入力度，坚持依法治税，实现应收尽收、均衡入库，这是确保财政收入稳定增长的基本要求。要不断提高税收征管能力，由向实体经济税源要收入，转变向数字经济税源要收入。除加强现有传统产业税源的征收外，还应扩展新产业、新业态、新模式税源的征收范围：如数字经济、电子商务、自媒体等互联网经济税源及平台经济税源，还要抓好招商引资项目税收、非税、正常收入和清理房地产业欠税及基金征管，实施全方位收入监管，努力实现地方财政收入稳步增长。

3．加强税收征管。做好财税增收“十大工程”及税收增收工作，在确保组合式税费政策落细落实的同时，抓好收入征管，协同税务部门加强对重点行业、重点企业、重点项目税收分析监控，持续挖掘税收增长潜力，堵塞收入漏洞，既做到应退尽退、应减尽减，又做到应收尽收、应收足收。以加强税收征管为核心任务，在全面了解主要税种和税源分布的基础上，聚焦重点行业和主要税源，严格落实调控措施，确保所有应收税款足额入库。一是坚持组织收入原则。严守组织收入纪律，确保不收过头税费，确保收入目标与经济税源和减税降费相协调，确保收入可持续增长。社保非税工作同税收工作一样，也要牢固树立红线意识，严禁违规开展大规模清缴欠费，严禁违规征收和减免。二是提升税收收入质量。要树牢经济税收观，围绕财政收支格局变化，加强重点税源、重点行业、重点企业分析研判，科学预测总体和分级次、分税种、分行业收入目标，加大向地方党委政府汇报力度，定好年度收入盘子，减轻全年收入压力。三是树牢“税费皆重”理念。坚持税收和非税齐抓共管的工作原则，强化工作协同、捋顺工作环节、配强队伍力量，做到税费工作同研究、同部署、同推进、同监督、同发展。四是紧抓以数治税。持续深化拓展税收共治格局，着力推进税务部门与相关部门及互联网数据的汇聚联通、有机贯通，开展跨部门、跨领域的跨场景应用。深度挖掘重点企业财务报表数据，助力企业补链强链延链。五是深入开展“万人助万企”活动，全面优化营商环境，落实各类惠企纾困政策，加大对受疫情影响较大行业和企业的支持，力保市场主体，为财税持续增收提供支撑。

4．进一步强化综合治理在减税降费过程中的作用。一是继续推动税收分配制度改革，更加精准科学地制定预算目标，加强住房、教育、医疗、就业等民生领域的改革，使减税降费政策更好地为实体经济服务。二是优化财政资金投入使用方式。规划发展产业投资基金，深化政府和社会资本合作，政府引导社会资本助力“三农”建设。三是全面落实预算绩效管理。对所有财政支出项目都要纳入绩效评价考核。四是完善和扩大地方税制体系。对房地产保有环节开征房产税，推动遗产税立法，扩大资源税征税范围，推动社会保障税费改革，进一步扩大税源。五是加强税收风险防范，提高基层税务工作水平。加大对骗取减税退税、偷税行为的打击力度，逐步提高税收征管质量，确保减税降费政策落到实处，从而保障高质量的财税收入稳步增长。

5．加大中央财政对地方的转移支付力度和财力保障管理。大规模留抵退税给地方财政带来了不小压力，中央财政应加大对地方的转移支付力度，推动财力向基层下沉，将“三保”支出作为预算支出重点，坚持“三保”支出在预算安排中的优先顺序，有利于保障退税顺利实施，切实兜牢“三保”底线。稳住经济，必须加大宏观政策调节力度。通过精准落实落细各项财税政策，切实给企业减负、增加现金流，增强实体经济发展动力和抗风险能力。在财力保障管理上，要坚持尽力而为、量力而行。

进一步落实退税减税降费会带来更大的财税减收，相应的地方财政压力会更大，中央财政需要增加对地方的转移支付，以缓解地方财力不足的问题。在实施减税降费工作中，地方政府要进一步加强税费管理，完善财税治理机制。加快推进预算管理一体化建设，多措并举实现财政收支平衡，加大财政资金的乘数效应，提高使用效率，为县域经济社会的平稳健康发展保驾护航。■

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