乡村振兴与农村土地承包经营权流转——以山东省桓台县为例

范 真，李志刚

(泰山学院，山东 泰安 271021)

为加快农村的现代化建设，促进我国农村社会经济发展，党的十九大提出了“乡村振兴”战略，以实现乡村百姓“生活富裕”为根本性目标。农村土地承包经营权合理、有序、高效的流转是改善农业经营模式、提高农业生产效率，进而提升农业发展质量，实现乡村振兴的重要举措。

土地是农业发展的根基，是农民生活的保障。20世纪80年代，为了解放农村劳动生产力，提高农民的生产积极性，我国进行了农村经济体制改革。农村开始实行家庭联产承包责任制，将土地的经营权和所有权分离，扩大农民的土地经营权利，积极有效地促进了农村社会经济的发展。家庭联产承包责任制促进了农村土地经营权、家庭承包权和集体所有权的分离，为农村土地经营权的流转和集约利用提供了运行上的政策保障，是符合当时农村生产力发展状况的应然选择。但进入到新时代，随着市场化经济的繁荣和城镇化进程的推进，农业生产结构的调整和农村劳动力转移使土地经营碎片化，农村土地流转成为常态，土地经营流转进入到平台化和规范化程度。①易爱军，薛智铭，沈和易，等.乡村振兴战略背景下江苏农村土地集约利用问题研究［J].江苏海洋大学学报(人文社会科学版)，2021(5):122－129.然而以绝对人口数量分配土地的方式，严重限制了农村经济发展的规模。一家一户式的小规模分散的生产经营方式已不利于农业市场化、集约化、规模化的发展，不适应新时代社会经济进步的要求。为了高效配置农村土地，国家出台一系列政策，大力支持农村土地流转，既解放了农村劳动力，增加了农民收入，又紧跟时代步伐，推动农村产业升级，对于国家改造传统农业，实现农业现代化建设具有重大的意义。

山东省桓台县是农业发展大县，随着国家由家庭联产承包责任制向土地经营权利流转政策的转变，开始改变原有的农业经营方式，通过土地流转，将农耕土地由原来各户分散经营向集中连片式发展。农耕土地由分散耕种转向集中经营，是国家改造传统农业，实施乡村振兴战略，促进农业现代化建设的重要举措。山东省桓台县在这方面走出了一条成功路子。

桓台县位于山东省中部平原，是传统的农业耕种大县。全县土地总面积50596公顷，其中耕地面积为35101公顷(约53万亩)，占土地总面积的68.96%，农村土地流转面积104291亩，占耕地总面积的19.6%。在2013年人口统计中，全县共有158136户，户籍总人数为497605人，其中农业人口403714人，农民人均耕地1.05亩(各镇各村之间有所差异，但大多数在1.05亩左右上下浮动)，农民耕地分散为2—5个田块，农户占有土地较为零散。①桓台县人民政府，桓台县国土资源局.桓台县土地整治规划2011－2015［Z].2013.

(一)桓台县家庭联产承包责任制的实施

1978年，十一届三中全会后我国农村实行家庭联产承包责任制。1980年9月，中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的第75号文件，对包产到户的形式予以肯定，农民有了真正的自主权，到1981年，家庭联产承包责任制已经在中国农村地区普遍推广。

1981年桓台县开始农村经济体制改革，实行土地分户承包经营，推行家庭联产承包责任制。农村土地的经营权和所有权分离，改变了农村集体化生产的经营管理体制，提高了农民的劳动积极性，农村中长期蕴藏的力争上游的干劲被激发出来。在1953年到1978年人民公社期间，一个村庄全体村民分成10个左右的生产队，每队约100人左右，大家在公社里集体劳作，吃大锅饭，赚公分，过年时领上2斤白面，生活“绝对公平”。但是，这种集体化体制下农业生产产出低，农民生产积极性不高，甚至连基本的温饱问题都难以解决。实行家庭联产承包责任制后，农村政策的改变解放了劳动生产力，调动了广大农民的生产经营积极性。在全国农村经济体制改革以后，桓台县实行了土地分户经营，农村景象发生了极大改变。1983年10月，桓台县各个打谷场上一片金黄，据不完全统计，当年粮食平均亩产300公斤，相当于合作社时期的两倍。不仅解决了农民的温饱问题，更使农户手中有了余粮，基本摆脱了贫困状态。

在机械化水平较低的情况下，农村经济的发展主要依靠人力劳作，农业经营规模十分有限。将经营的单位划分到家庭，同这种手工劳动的生产力水平相适应，既调动了农民的劳动积极性，又促进了农业生产的发展和农村经济的繁荣。家庭联产承包责任制的实施，极大地解放了农村生产力，在改变农村经济格局的同时，奠定了经济发展和后续改革的基础。

(二)家庭联产承包责任制发展的局限

随着改革开放不断深入，农村经济繁荣发展，家庭联产承包责任制本身的局限性逐步显现出来。过去按人口划分农耕土地，以家庭为单位进行耕作，将大片土地分割成小片经营，无法形成机械化作业的规模效益，不利于农业科学技术的应用，阻碍了农业现代化的发展。除此之外，家庭联产承包责任制下的农耕方式，极大地束缚了农民择业的自由。总的来说，从历时性和共时性角度来看，家庭联产承包责任制在新时代的城镇化建设背景下，其局限性多以人地冲突为显性矛盾，主要有家庭土地占有量冲突、城乡利益冲突、土地继承冲突、土地认定冲突、土地承包调整冲突等，这些冲突伴随着城镇化发展日益明显，②陈菲菲，肖泽晟.我国农村土地权益分配上的利益冲突与平衡［J].江苏社会科学，2020(3):149－158.成为家庭联产承包责任制亟需解决的重要问题。

桓台县在实行家庭联产承包责任制的基础上，也存在一定的发展局限。桓台县在20世纪90年代中期，农户平均土地为6亩左右，这6亩土地还被划分在2～3个不同的区域，如此细小分散的农田结构，使得耕作经营十分不便，农民无法进行大规模的投入，农业技术进步的成果无法体现出来。由于每户的农田分散，又增加了管理成本，又不利于农业生产技术的改进，先进的农业机械也无法使用。在90年代的桓台县，每到秋收季节，会在农场上看到农民拿着镰刀收割的情景，他们顶着头顶上炙热的太阳，弯腰劳作，一对夫妻一天收割自己的四五亩地，劳动效率极其低下，而由科技革命带来的农业机械却无法在四五亩地上施展。除此之外，农民只有对土地的使用权而没有自由处置权，不能自由处置自己耕种的土地；
而落后的生产技术加重了农民劳动的负担，农民被紧紧地束缚在土地上，自主择业受到限制。20世纪80年代，桓台县乡镇企业开始发展起来，东岳、万鑫、儒铁集团吸引了大批农民，在这种情况下，有些农民选择去当地一些乡镇企业就业，农民离开了土地，农村中开始出现了土地抛荒的现象。随着改革开放的深入，农村经济结构多元化发展，农业生产机械化水平的提高，小规模分散的生产经营方式已经不适应社会的发展，难以跟上社会发展的步伐。在这种状态下，大家开始探索一条新路子，改变现有的状况已是势在必行。

(一)国家关于土地流转政策的实施

土地流转是指农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励土地承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业的规模经营。显然，土地经营权利的流转是在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事第二、第三产业；
另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现农业由传统向现代的转型。①樊 帆.论土地流转与现代农业的关系［J].湖北农业科学，2009(9):12－15.

国家对于农村土地流转经历了由明令禁止到逐步规范发展的过程。1982年中共中央一号文件《全国农村工作会议纪要》，在政策上直接否定了农村土地的流转。文件中明确指出农村农户所承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，如若违反此规定，中央则有权收回发放给农民的土地。除此之外，在1982年的《宪法》中也严格规定了任何组织和个人不得以任何方式侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。在国家严格控制农村土地流转的情况下，全国各地还是有部分地区私自进行土地流转，这种流转形式是自发进行的小规模的流转。

80年代末，国家认识到土地流转这一发展潮流不可逆转，随即开始解除限制政策，允许农村土地进行流转，并出台相应政策予以支持。1988年《土地管理法》也做了一定的修改，将原来土地使用权不得转让的规定予以废除，并且明确规定农村土地流转使用权可以在符合法律规定的前提下自行转让。

从本世纪初开始土地经营权流转政策逐步规范。国家出台一系列关于土地流转的政策和法律，明确指出农村土地承包期为30年，并且30年以后也没有必要再改变，在这一基础上对土地流转也作出明确规定，2002年8月全国人大常委会通过《农村土地承包法》，这是我国订立的第一部关于农村土地承包经营流转方面的法律。在该法总则的第十条中明确规定农村土地承包经营权可以进行流转，而之所以会出现这样的制度改变，很大部分是为了解决农民家庭经营格局与现代规模化经营之间的矛盾。②闫素娥.家庭联产承包责任制的运行及走向——基于历史唯物主义分析［J].河南社会科学，2012(9):105－106.从中华人民共和国成立后的土地政策变迁来看，土地在城镇化建设中承担了关键地位和角色，我国目前正处于新型城镇化时期，而农村土地流转的制度目标正是提升农业生产效率和农业现代化，“三权分置”等各项政策的出台也是为了在促进土地流转的情况下保护农民权益。①刘 迟.历史制度主义视角下农村土地流转的制度变迁及其社会影响研究［J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2020(2):54－61.

最近几年国家又连发文件，从政策上对土地流转给予大力支持。党的十七届三中全会提出，加强土地承包经营权流转的管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、合作等形式流转土地承包经营权，开展多种形式的适度规模经营。②吕晨光，杨继瑞，谢 菁.我国农村土地流转的动因分析及实践探索［J].经济体制改革，2013(6):73－77.农村土地流转政策的实施，促进了农业适度的规模经营，对于稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入具有重要作用。

(二)桓台县农村土地流转发展状况

桓台县土地流转状况和全国形势基本相同，也是由一开始的自发无偿流转到规范性流转。在国家大政方针的指导下，桓台县也加紧了土地流转的步伐。

20世纪80年代国家严格控制禁止农村土地流转，但在国家明令禁止的情况下，桓台县与大多数农村一样，开始自发进行土地流转。最初的农村土地流转仅仅是极个别农户间协商，私自进行转让。在这段时间，土地流转的农户也是屈指可数，桓台县全部流转的户数也不过六七十户而已，流转的面积更是少之又少。每户农民大致有五六亩土地，转给承包人也仅限于此，多者也不到十亩，无法连成一片进行规模经营。而且承包人大多是农户的近亲或者邻居，不算是真正意义上的土地承包者，土地流转出去也没有明确的合同契约。此时的土地转让承包充其量是对农耕土地进行保管，谈不上真正意义上的土地流转。尽管如此，这六七十户农民大胆的创新尝试，反映了全国农业发展的趋势和农村土地经营变革的需求，为以后国家土地流转的政策性改革奠定了基础。

20世纪90年代起，桓台县农村土地的流转形式没有突破，土地流转基本上还是自发性质，出租人转给承包人无偿使用或收取较少的地租费用。但是较之前几年有了明显的发展，这一时期，桓台县的各个乡镇均出现了承包四五十亩地的大农户，由原来各户分散不成片的土地向集中连片式发展。

从21世纪初开始，桓台县的土地流转进入一个发展的黄金时期。自从2005年国家取消农业税及惠农政策推广之后，桓台县土地流转有了质的跨越。2010年是桓台县土地流转的转折年，县政府依据法律自愿有偿的原则，全面推进土地流转的开展。2005年至2010年这段期间，桓台县土地流转面积约1.7万亩，而且承包人承包的土地也并不是集中连片，基本上是把村庄里无力耕作或不想耕作的农户的土地进行承包，这些农户的出租地分布不均，分散在村庄的东南西北各个方向，虽然这段时间土地流转的面积在量上有了极大跨越，但是就其规范性而言还是有很大差距。2010年桓台县政府出台了规范土地流转的政策，当年流转土地面积达到4.2万亩，承包人承包的耕地更加集中连片，逐渐向集约化方向发展。据统计，自2013年以来，桓台县土地流转面积84291亩，占耕地总面积的18.6%，比2010年土地流转面积翻了一番，土地流转也更加规范化。以桓台县古城村为例，全村1000户人家左右，迄今为止，全村不参与土地承包的农户仅仅只有二三十户。

在桓台县的土地流转过程中，从流转对象上来看，农户流转54931亩，占流转面积的65.2%，其中土地流转在300～500亩的农户居多，次之是500～1000亩之间；
从流转后的用途来看，种植粮食的面积达50870亩，占60.35%；
从流转期限来看，最长的达到2029年，最短的仅有一年，但大多数集中在三五年，在双方有意愿合作的条件下，继续续约；
③桓台县人民政府，桓台县委农工办调研组.对桓台县土地流转情况的调查与思考［Z].2013.从流转收益来看，随物价的上涨而变化，前几年每亩每年流转价格在300～500元，最近几年在六、七百元左右，农户也可以选择不要钱，而以小麦做兑换，一般每年每亩在600斤左右。而承包土地的种粮方每亩纯收益400元左右，另外还有国家给予的种粮补贴{种植30～100亩(不含100亩)，每亩补贴40元；
种植100～500亩(不含500亩)，每亩补贴60元}。自此，土地流转开始逐渐被农民所接受，由过去以农民个体间的自发流转为主转向规范有序的方向发展。

桓台县在根据国家土地流转政策的基础上，积极探索适合本地区发展的路子，近几年里，桓台县政府为提升土地流转状况出台了多项措施。首先是出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，在发挥村党支部的带头作用下探索“三权分置”的有效实现形式；
其次是桓台县镇农经管理机构强化土地流转合同规范化管理制度，优化土地流转服务模式。①李宏业，苏 芮，张 磊.强化“五提升”助力桓台合作社健康发展［J].中国农民合作社，2021(2):23－24.在行政引导下，桓台县部分地区的土地流转无论是规模成效，还是社会收益都有了巨大的突破。但也有部分地区在实行过程中存在阻力，例如，桓台县的马桥镇几乎70%的土地进行了土地流转，实现了规模化发展，但在唐山镇的部分村庄土地流转面积却少之又少，其中的原因还是农民不满足于承包人开出的条件。至此，全县尚未建立统一有序的土地流转模式，较之前试点进行土地流转的沿海地区还有很大的差距，这也要求桓台县借鉴其他地区发展模式，吸取各地区在土地流转过程中的处理方式，结合本县的实际情况，探索适合本地农村土地流转的发展道路。

(三)桓台县农村土地流转发展产生的效应

农村的土地流转有效推动了二、三产业的发展，促进了城镇化发展进程。当前桓台县农村劳动力过剩还是十分突出的问题，农民收入增加相对比较缓慢。如何更大程度上解决农村劳动力过剩问题，同时增加农民收入是一项十分紧迫的工作。土地流转恰好是解决这一问题的有效途径，通过土地使用权转让，可以使无力经营或不愿经营土地的农户从土地中解放出来，更好地从事二、三产业，逐步消除城乡二元结构的壁垒，加速城镇化发展的步伐。如桓台县古城村2010年的农村劳动力约2000人，耕地1800亩，到了2015年流转土地面积已经达到1500亩左右，全村三分之二以上的人离开土地进城务工，二、三产业的收入占总收入的64.24%，促进了城镇化的发展。

土地流转增加了农民收入，加快了现代农业产业结构转型。桓台县土地大面积流转后，对农民农村甚至整个桓台县带来了巨大变化。一是土地流转改变了过去农户各自生产分散不集中的耕作方式，转而向现代农业和规模农业发展。农业机械化的发展不仅减轻了农民在劳作上的负担，同时也实现了规模效益，增加了农民收入。且桓台县在解决土地流转矛盾的同时，也促进了当地县域种植业生产服务体系的建设，推动了桓台县种植业生产技术、农资监管和农业安全监管等工作的发展提升。②乔玉辉，吴文良，李花粉，等.华北高产粮区基于环境保护的农产品安全生产服务体系现状及改进建议——以山东桓台县为例［J].中国农业资源与区划，2017(1):1－6.

以桓台县古城村为例，古城村通过土地流转，土地经营权向种粮大户、蔬菜种植大户集聚，改变了以前单一农作物种植方式，极大地促进了农业种植结构的改善，初步建成了一批具有一定规模的农产品基地，有技术、有经验、有能力的农民通过土地流转，初步实现了规模经营，带动全镇形成了一批农产品产业基地。目前，古城村建成了200亩蔬菜大棚，对农业的发展产生了强大的辐射带动作用，加快了农村产业结构调整步伐。除此之外，农户将土地出租给承包人，每年可以得到500元至700元的租金收入，使承包人和农户之间互利双赢。在农村土地流转的基础上，极大地解放了生产力，调动了农民生产的积极性，共同推动农村经济的发展。

(一)有利于农村劳动力的有效流动

土地承包经营权的流转解放了农村劳动力，促进了农民的有效流动，使农民走上了致富之路。农村土地流转的实施使得大批劳动力有了更多的时间从事其他的劳动，让更多的人从事第二、第三产业，整体上提升了我国综合国力。农民通过土地的流转，还能够每年从承包方手中获得土地租金或产出效益。有研究表明，农村土地流转具有显著的收入效应，参与农地转出能够使农户的收入效应至少增加21.14%，参与农地转入能够使农户的收入效应至少增加10.79%，可见土地流转已经成为影响农村收入的重要因素。①刘新智，周韩梅，王小华.农地流转缩小农户收入差距了吗?——基于CFPS的微观证据［J].农林经济管理学报，2021(4):501－510.

随着城镇化的发展，农村中进行耕作的多数是年老体弱的老人，考虑到他们的身体素质和时间精力，土地流转后的规模化发展更能适合现代农业的发展。通过土地流转，承包人承包土地已经不仅仅用于耕种农作物，开始探索多种形式的致富发展道路，如桓台县全县耕地总面积约53万亩，农村土地流转面积104291亩，占耕地总面积的19.6%。其中，唐山镇种植反季节蔬菜基地500亩，优质果园300亩；
起凤镇建立鱼塘基地700亩，既改变了原来单一的耕作模式，又带动了当地农村人口就业，增加了农民收入，据不完全统计，每个蔬菜大棚年均收入2万元，而鱼塘种植产出值以及观光效应均极大促进农村经济的发展。当然在土地流转过程中也不排除东岳、万鑫这种实力较强的企业凭借雄厚的实力扩建厂房以及投资房地产业，在一定程度上削减了农用耕地，但是与此同时也促进了消费，加速了城镇化发展。

土地流转政策推行之后，大大提高了我国农业生产的效率，更大限度地保障我国粮食的安全。随即全国刮起了一阵专业大户、家庭农场的旋风，克服了农业用地分散，农民耕作不便的弊端，并且使大量的荒废地重新开发利用，实现并扩大了土地本身的价值。土地流转后，农民不再是农业生产的经营主体，而成为了产权主体，农民的身份地位有了一定变化，②张曙光.土地流转与农业现代化［J].管理世界，2010，(7).提高了农民在土地流转过程中的主动权。③肖东升.土地流转 现代农业的必由之路［J].祖国，2015(11):3.

(二)促进农业产业结构的调整

土地流转促进了农业产业结构的调整，推动了农村市场经济的繁荣。农村在土地变革过程中，生产经营更加规模化、机械化，这将引起农业生产经营效益的飞速发展，大面积作物的种植完全可以开拓出更广阔的市场，甚至可以直接与第二产业和第三产业相互合作，大批量的提供农产品，实现经济效益。经过产业化的种植，农村经营的经济价值被深入开发出来。④刘虎生.紧紧把握农村土地流转带来的农业企业化趋势［J].宝鸡社会科学，2008，(4).而在我国的小规模经营农户背景下，农村土地流转也有利于农村发展多元化经营模式、建设新型农业经营主体、促动农业领域规模化经营效率，⑤朱明月，李海央.土地流转影响农业规模经营效率的传导路径检验［J].农村经济，2021(5):64－72.加速完成农业产业结构调整。

土地流转还利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化改革。“十三五”规划建议提出，深化户籍制度改革，逐步取消户口限制，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业人口转移，举家进城落户。而在运作机制层面，农地“三权分置”等改革缩小了城乡要素市场的差异，农地流转也间接提升了农业资本的有机构成。⑥方 达，郭 研.农村土地流转、资本有机构成与城乡收入差距——基于马克思政治经济学的经验与实证证据［J].经济学家，2020(11):107－115.这些都既缩小了城乡收入差距，又成为农业产业结构调整的触发点，为一些想进城打工又想守护一亩三分地的农民提供了较好的生产资料转让条件，有利于广大农民在广阔天地中创造更大的价值，推动整个农村社会经济的发展。

(三)推动农村社会现代化进程

随着农村社会经济的发展，家庭联产承包责任制已经越来越不适应社会发展的潮流，既阻碍农耕土地规模化、集约化、现代化的进程，又束缚农民自主择业，阻碍城乡一体化发展。土地流转将集体分得的土地承包经营权转包、转让给种植大户，实现了农民对土地使用权的自主支配，在稳定了农民承包权的同时，搞活了土地的使用权，①王景新.中国农村土地制度的世纪变革［M].北京:中国经济出版社，2001:43.促进了生产力的大解放，原本分散、手工劳作的生产方式也向着简约化、专业化、大规模机械化前进。另一方面，大面积的土地流转使农村出现大量剩余劳动力，这些剩余劳动力在从事其他生产性劳动的同时获得了不同程度的工资性收入，提高了农民收入和劳动素质，而政府为了促进土地流转所进行的农业投资，也推动了农村社会现代化进程。②彭小霞.农村土地流转助推农民增收:机理、问题及实现路径［J].理论探索，2021(4):91－99.

根据我国人多地少的国情，我们必须利用有限的土地，使其发挥最大的效用。在保障粮食安全的前提下，推行高效、高产的农业发展模式，进一步发展绿色化、机械化农业，这也是现代农业发挥土地效用的最有效的办法。同时，在近几年城镇化高速发展下，大量农村劳动力外流，原来耕种的土地成了大片荒地，造成了巨大的资源浪费。而土地承包经营权流转则较好地解决了这一问题，实现了双赢目的，对于缩小城乡差距，消除城乡二元结构打下了良好基础。规模性土地耕作必将引起农产品加工的革命性变化，使得农业工业走向联合，从而加快工业化进程。

综上所述，通过考察以山东省桓台县为中心的农村土地流转状况，发现在乡村振兴视角下，桓台县在国家政策和城乡发展的大环境下，通过积极推动农地流转，促进了农村经济发展。首先是农村劳动力结构调整，农地资源的释放促进了农村劳动力的转移，使城乡劳动力流动更加有效。其次是农村产业结构的调整，在剩余劳动力得以释放下，劳动力向农村服务业等其他生产性行业转移，农村中的产业不再以农业为主，而是呈现出多元发展景象。再次是农村产业的多元化发展促使其增加了与现代工业的紧密程度，推动了农村产业及社会发展的现代化进程，从而缩减了城乡发展差距。

纵观中国五千年历史，我们仍然有理由坚信解决农村问题的核心是处理好土地的问题。农业是国家发展的基础，是我国千百年来发展的根脉，必须确保农业农村经济持续稳定的发展，这就迫切需要一个大的有利于发展的环境，其中土地制度居于首要位置。习近平总书记曾经指出:耕地是我国最为宝贵的资源，要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。③习近平.做好耕地占补平衡，推进农村土地流转［EB/OL].新华网，2015－05－26.新形势下必须坚持在土地承包关系的基础上，合理有序地进行土地流转。

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