再谈“民办公助”小农水工程项目施工不宜进行招标（陈亿忠）

时间：2021-01-17 08:03:57　来源：柠檬阅读网本文已影响人

笔者多年从事小农水项目的规划、设计和施工技术指导和管理，对中央有关“民办公助”小农水项目的相关政策规定有过较系统的学习、做过一些研究。笔者在对2006年财政部和水利部发布的《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法》(试行)进行系统的学习，结合实际，撰写的文章《“民办公助”小农水工程项目施工不宜进行招标》，从“民办公助”小农水工程项目的性质可不用招标；
项目的费用支出的规定中缺少资金支持，因而无法实施招标；
项目实施的时间和地点，小农水项目施工不宜实行招标等三个方面阐述了我的观点。

但是，有人认为这个观点有悖于国家招标法和地方对招标法的具体规定和和法律解释，是在踩建设工程招标法的红线、闯国家政策的红灯。

只要我们认真地学习《国务院农村税费改革工作小组关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》（以下简称“投工投劳政策意见”）、发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》（以下简称“新机制意见”）和财政部和水利部发布的《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法》(试行)（以个简称“资金管理办法”）等有关文件，就不难得到明确的答案的。

“投工投劳政策意见”明确规定：“农民投工投劳开展小型农田水利设施建设，要执行‘一事一议’筹资筹劳的有关规定，履行民主程序，议事要公开，严格管理筹集的资金和劳务。需要农民出资出劳的项目、数额及减免等事项，须经村民会议讨论通过，或经村民会议授权村民代表会议讨论通过。

对提交村民会议或村民代表会议审议的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见。提交村民代表会议审议和表决的事项，会前应由村民代表逐户征求所代表农户的意见并经农户签字认可。

农民出资出劳的项目、数额及减免等事项，须经村民会议到会人员的过半数通过或到会村民代表所代表的农户过半数同意。遵守村民委员会组织法的规定，村民会议出席人员必须超过村民总数的半数或由本村三分之二以上的农户代表参加。农民出资出劳以出劳为主。农民因外出务工经商等原因不能出劳的，可以自愿以资代劳。以资代劳工价标准，由省级农民负担监督管理部门报省级人民政府批准。

跨村工程也要参照执行‘一事一议’的做法，由乡镇政府负责组织协调，按分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金和劳务、分村落实建设任务的程序和办法实施。

无论是村内工程还是跨村工程，议成的项目都要符合当地水利部门的统一规划。政府补助和出资筹劳要严格管理，分村设账，财务公开，张榜公示，确保资金和劳务用于议定的项目，提高资金和劳务的使用效率。”

纵观“投工投劳政策意见”全文，没有一处提过小农水建设要招标，都是强调要发挥村民自主的积极性。而工程施工通过招标，实际上是强制实行政府行为的措施，与“投工投劳政策意见”的政策规定相悖，特别是打击了村委会的积极性，不相信当地干群，不能充分利用国家拉动内需和当前农民工返乡的新条件，充分尊重农民的意愿，调动农民参与建设和管理的积极性，因而违背了中央文件精神和中央财政设立小型农田水利工程设施建设补助专项资金的初衷。“民办公助”小农水项目建设的投劳投资方案和管理运行方式要经受益区农民民主议事、民主决策通过。落实各级政府组织开展农田水利基本建设的责任，利用农闲时间集中力量组织开展大会战活动，被实践证明是一种行之有效的措施。充分利用国家拉动内需和当前农民工返乡的新条件，大力推广各地开展冬春修竞赛的好经验、好做法，它能形成领导带头、基层组织、群众参与的良好局面，形成农田水利建设的新高潮，应发扬光大，积极推行。

“以受益农户为实施主体，实行‘民办公助’，可有效解决工程建设与管理主体缺位问题；
下放审批权限，有利于调动地方的积极性和创造性，提高工作效率，促进农业综合生产能力明显提高。”----主管全国小型农田水利工程建设的水利部农水司司长王晓东在2008年12月27日接受新华社记者访问时是如此肯定受益农户是“民办公助”小农水建设的实施主体，这就是说，“民办公助”建设是农民自己的事情，由农民自己去办。政府部门应还政于民，以利有效解决工程建设与管理主体缺位问题，政府不需要、也不用去包办代替。

“投工投劳政策意见”提出：“要按照统筹城乡发展的要求，进一步明确各级政府对小型农田水利设施建设的投入责任。预算内经常性固定资产投资和国债资金要增加安排小型农田水利基础设施建设项目。各级财政要在整合有关专项资金的基础上，从预算内新增财政收入中安排一部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，建立引导激励机制，对村组集体、农民个人以及农民专业合作组织组织农民自愿开展小型农田水利工程设施建设的项目，财政给予补助，实行民办公助。农民筹集的资金和劳务与政府补助要紧密结合使用。各地要采取各种措施，保障补助专项资金与农民筹集的资金和劳务能真正落实到项目，让农民直接受益，鼓励和支持农民自觉投工投劳。”而小农水建设施工实行招标，实际上是将农民的主动性、自觉性和自愿性抹杀掉了，而又由政府包办代替小农水建设工程，不利于建立引导激励机制，不利于鼓励和支持农民自觉投工投劳。试问：既然政府对小农水项目施工要实行招标，农民的投工投劳如何落实？“对村组集体、农民个人以及农民专业合作组织组织农民自愿开展小型农田水利工程设施建设的项目，财政给予补助，实行民办公助。”的政策规定又如何兑现？我们该如何发挥村组集体、农民个人以及农民专业合作组织组织农民自愿开展小型农田水利工程设施建设的积极性？我们又怎样充分利用国家拉动内需和当前农民工返乡的新条件，充分尊重农民的意愿，调动农民参与建设和管理的积极性？

笔者认为，既然中央政策规定：“对村组集体、农民个人以及农民专业合作组织组织农民自愿开展小型农田水利工程设施建设的项目，财政给予补助，实行民办公助。”只要建设项目是在县（市、区）小农水建设规划区，符合规划和建设质量，经过有关部门验收和签证，不管是村组集体、农民个人还是农民专业合作组织出资的，都应该按相关标准给予财政补助。这有助于发挥各方面的积极性，调动各方积极因素，尽快尽早尽好地建设农田水利工程。如果小农水建设项目囿于政府的招标规定，就不能实现以上效果。实践证明，不利于生产力的更大发挥、不利于生产关系的发展的政策规定是应该废止的。

于2002年1月1日起施行的水利部第14号规定《水利工程建设项目招标投标管理规定》第十二条规定“下列项目可不进行招标，但须经项目主管部门批准：……（三）项目中批准使用农民投工、投劳施工的部分；
”民办公助农田水利建设正是需要使用农民投工、投劳施工的项目，且作为该项目的建设主管部门和资金监管部门的水利部和财政部已下发了《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法》(试行)文件，水利部和财政部是小农水建设项目的主管部门和资金监管部门，其制定的“资金管理办法”，是代表国务院颁布的对小农水建设项目的具体的法规性文件，人们在进行相关项目活动时，必须以此为行动指南，其管理办法中只要求实行项目法人或业主负责制，没有提招标制、监理制等，正是考虑到了小农水建设项目需要使用农民工、是以工代赈工程项目的性质、特点和其特殊性。所以说，“民办公助”小农水项目施工不用招投标的，它不仅符合“资金管理办法”的精神，也是符合招标法的。

“资金管理办法”规定：“小型农田水利专项资金重点支持粮食主产区的小型水源、渠道、机电泵站等工程设施的修复、新建、续建与改造。对建设项目的材料费、设备费和施工机械作业费等给予补助。”而项目一旦实行招标，其计算的工程费用就不止是“建设项目的材料费、设备费和施工机械作业费等”，还包括人工费、临时设施费工、施工单位法定利润、税金等直接的工程费用，按规定计算，临时设施费工、施工单位法定利润、税金等约占工程总投资的12-15%；
除此之外，还包括设计费、监理费、质量检测费、验收费、招标费和项目单位管理费等间接费用，经匡算，间接费用约占总费用的8-10%。计入项目的人工费用约15%，项目一旦启动招标程序，工程费用就需要增加约35-40%。因此，项目法人单位是不愿进行招标的，除了项目人工费需要由项目法人单位以款抵工向农民收取外（这样做增加了工作难度），还有20-25%的资金缺口，除非政府买单，或者报大做小，缩小工程项目实际的工作量，否则农民是不会乐意出这笔款的。所以小农水建设项目实行招标，实际上也就回到了以往的“政府出钱、农民耕田”的老路上去。

“资金管理办法”规定：小农水建设项目应“充分尊重农民的意愿，调动农民参与建设和管理的积极性，项目建设的投工投劳方案要经受益区农民民主议事、民主决策通过。”通过以上分析，不难得出小农水建设项目的招标方案“要经受益区农民民主议事、民主决策通过”实际上是行不通的。如果工程一定要招标，只能由政府统包统揽，如何建立农田水利建设新机制、尊重农民的意愿，调动农民参与建设和管理的积极性，只能是空话套话了。因此，小农水建设项目实行招标，实际上是行不通的。

另外，从地方法律层面看，小农水建设项目也不宜进行招标。从广东省政府赋于村组集体的权力中也不难得出结论：村委会履行其管理小农水建设项目的权力、使用上述补助资金的义务是合情、合理和合法的。根据2006年7月14日广东省人民政府第十届95次常务会议通过、于2006年8月9日以广东省人民政府令第109号正式发布的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条农村集体经济组织应当履行以下职责之第二、第三款：

“(二)经营管理依法确定由本组织使用的国家所有的资源性资产及其他资产；

(三)管理乡(镇)以上人民政府拨给的补助资金以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金；
”

第十三条农村集体经济组织享有以下权利之第二、第三款：

“(二)由本组织经营管理的国家所有的资产的使用权、经营权和收益权；

(三)独立进行经济活动，管理内部事务；
”

“资金管理办法”第二条规定：“小型农田水利工程建设采用‘民办公助’方式，对农户、农民用水户协会、农民专业合作经济组织和村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目，财政给予补助。”

由此可知，中央财政民办公助小农水建设补助资金是“对农户、农民用水户协会、农民专业合作经济组织和村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目，财政给予补助。”其补助资金属于村组集体，村委会履行其管理和使用义务是合情、合理和合法的；
又因其有“独立进行经济活动，管理内部事务”的权利，任何人、任何组织不得干涉其履行职责，剥夺其行使权利。

笔者认为，吃透中央文件精神，采取积极工作态度，通过“一事一议”形式，发挥村用水组的主观能动性、民主管理、在工作中体现党对农业、农村、农民的政策，是搞好“民办公助”小农水建设的好途径，好经验。应用这些经验，一定能促进“民办公助”小农水工程建设更快、更好、更扎实。

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