[地方政府行为目标对区域经济发展的竞争效应探析] 区域经济效应
时间：2019-06-01 03:23:48 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
【摘要】市场经济下，地方政府为了本地区的发展和民众的福利，不可避免地成为竞争主体。地方政府的行为目标不同，基于目标的行为选择不同，导致对区域经济发展产生的竞争效应也不相同。建议从规范地方政府职能、规范政府行为、建立科学的政绩考核制度、建立合作机制、形成新的合作规范制度等方面入手，以降低或是避免地方政府的过度竞争对区域经济发展带来的负效应。
【关键词】地方政府；区域经济；行为目标；竞争
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-025-02
地方政府竞争也被称为地方政府间的横向竞争，是地方政府在市场经济中基于目标的行为选择。地方政府之间为争夺有限资源，展开竞争，而区域利益，是竞争核心。在资源稀缺的大前提下，各个地区之间受地方利益的驱动，不同地方政府利益主体为了获取各自的地区利益，都必然会为争夺有限的区域发展资源而展开角逐，从而激化区域冲突，形成了相互冲突的竞争关系①。目前我国区域经济发展面临的一个突出问题，就是因为追求辖区利益最大化所造成的市场分割，各自为政的态势，影响区域经济的协调发展。因此，规范地方政府的竞争行为对推动区域经济的良性健康发展十分必要。
一、地方政府的行为目标
地方政府的行为目标不同，基于目标的行为选择也不同。政府的经济管理职能决定了政府行为取向中的经济性，其行为以最大化辖区利益为主要目标。从我国经济发展的历程来看，政府作为辖区利益的代表，在地方经济发展中起到的作用越来越重要，竞争性也越来越强。
地方政府总是在有限的条件下，从各种方案中选择“相对最佳”方案作为最终的决策。地方政府由地方政府官员集体或个人组成，其行为也可以说代表着地方政府的行为。地方政府的决策受到决策参与人所处的社会环境、知识水平、经验、日常惯例及相似情形下其他人的行为选择等因素的影响，并且因为无法轻易的获取决策所需要的全部信息，而无法作出最优决策。在复杂的认知过程影响下，因为时间的不同或者地方政府主体的不同，决策的结果也不相同。地方政府官员总是在这些条件的影响下，从各种方案中选择“相对最佳”方案。
选择“相对最佳”方案，是以地方政府的行为目标为起点的。我们可以把中国经济转型期的政府目标分为三个：即地方政府官员个人及集体的利益最大化（目标A）；辖区内居民利益的最大化（目标B）；国家利益的最大化（目标C）。这三个目标既可能相互冲突，也可以相互统一。在这三个目标中，获取利益的主体不同，地方政府官员在追求目标A的利益最大化的同时，很难不与目标B和C发生矛盾，难以均衡兼顾两者的利益。如果地方政府官员个人或集体在保证国家利益实现的同时，又能促进辖区居民利益的最大化，这样会是最理想的状态。三个目标相容性越强，催生出来的整体利益就越大。从理论上讲，在完善的制度条件下，要实现辖区内居民利益最大，就必然要求实现国家整体利益的最大化。然而，现行的制度下，某一个地区福利最大化，可能会要以其他地区或者全国福利减少作为代价的。
很明显，地方政府在追求集体利益与辖区居民利益最大化即目标A的过程中，与各个地方政府之间的冲突是难免的，甚至会导致各地为获取更多利益而产生激烈的竞争，这种由于向各地方分权强化地方利益进而促进地方政府竞争的模式为“维护市场的经济联邦制”②。这种注重地方利益和辖区居民利益的行为，就催生了我国地方政府之间的竞争。
二、地方政府的行为目标对区域经济发展的竞争效应分析
地方政府的行为目标不同，基于目标的行为选择不同，导致对区域经济发展产生的竞争效应也不相同。区域经济指在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的生产综合体，反映了不同地区内经济发展的客观规律以及内涵和外延的相互关系。它往往超越了某一地方政府的地域范围，而对地方政府的竞争行为提出更多的合作需求。地方政府行为选择的目标不同，产生的竞争效应也不相同，尤其是在区域经济发展中，其竞争行为及其效应更值得分析。
（一）地方政府竞争对区域经济发展的正效应
地方政府在追求自身利益最大化的同时，也实现辖区内居民利益的最大化和国家整体利益的最大化，以此为目的进行的竞争会对区域经济发展带来积极影响。
地方政府的竞争首先表现在基础设施环境的建设和产业配套环境的竞争。基础环境主要是指航空，高速公路等交通以及电力，天然能源，废物处理厂等资源平台和环境治理等。改善一个地区的基础设施条件，就有利于促进区域间基础设施条件的共同改善。在改善产业配套环境上，地方政府有针对性的为该地区已有的主导产业营造出良好的上下游产业配套体系，从而有利于集聚相关产业和要素，促进当地的经济发展。
地方政府的竞争更体现在制度创新方面。制度创新不是泛指制度的任何一种变化，而是指用一种效率更高的制度取代原来制度或者对一种更有效的制度的生产过程，是制度主体解决制度短缺，从而扩大制度供给以获得潜在的收益行为。③地方政府竞争也可以说是制度竞争，并且这种竞争还影响着基础设施环境竞争和产业配套环境的竞争。比如，地方政府在基础环境建设融资方面上竞争制度的创新，将会增加对基础设施建设的投资，而对人才培养与引进的制度创新，也会对产业发展的人才环境创造条件。
由于这两方面的努力，便有利于三个目标共同最大化的实现。同时，这样也会对相邻的地方政府增加压力，促进其他地区也在这两方面努力，相互学习各地区的制度创新，加强基础设施建设。这种竞争与学习的局面也有助于促进区域经济的全面发展，从而实现“帕累托改进”， 实现国家整体利益的最大化，这就是地方政府竞争对区域经济发展的正效应。
（二）地方政府竞争对区域经济发展的负效应
从公共产品的投资角度可以把地方政府分为进取型政府和保护型政府。进取型政府主要依靠制度的创新和地方的环境建设来吸引资源，从而扩大当地的收益；保护型政府主要依靠地方保护来促进地方收益。
地方政府创新制度时，也可能带来负面影响。作为一个独立的利益主体，在市场和资源有限的条件下，地方政府也可能会利用制度的自主权来安排一些有利于自身利益的制度，其他地区也会跟进和效仿，这样的制度竞争就会对区域经济发展带来消极的影响。由于环境的改善是一项长期而又艰巨的过程，各地方政府为了避免本地资源要素的流出，或者是吸引其他地方的资源要素更多的流入，会很容易做出地方保护、重复建设等分割市场的策略，从而忽视掉国家整体利益。这种做法虽然短期内会给本地带来良好的效果，但是违背了市场一体化，妨碍了区域经济的协调发展，损害了国家整体利益。
保护型政府的特征是缺乏一定的制度创新能力，为了保护当地的收益会采取一些地方保护主义措施，对当地企业的市场加以保护。这意味着当进取型政府具有较高的收益时，就会很少的采取保护性的战略，从而提高地方之间的整体经济效率，有利于实现政府利益集合最大化，促进区域经济的发展。当保护型的政府收益低下，为了企业的产品市场，往往会采取封锁市场、减免税收、降低地价等做法，造就成市场分割的局面，导致资源配置效率下降等负面效应，影响区域经济的协调发展。
三、规范地方政府竞争的建议
地方政府竞争是一种客观存在的现象，同样，竞争所带来消极的影响也是客观现实。只有完善制度的架构，协调好地方政府与辖区居民和国家之家的关系，才能建立良好的地方政府竞争秩序，进而促进区域经济的发展。
（一）规范区域经济发展中的地方政府职能
之所以在我国出现地方市场分割、不合理重复建设和地方保护主义等现象，表面上看是地方政府基于现有的政绩考核体系进行过度竞争的结果，但是根源在于我国关于地方政府职能的界定不规范。目前，各级地方政府大多拥有着和中央政府相同的社会职能与经济职能，甚至县级政府的职能多方面也与中央政府的职能有重叠，差别仅仅在于管理的层次和管理的范围。现行《宪法》中并没有明确的划分中央政府与地方政府的权利边界，而现行的《地方组织法》中关于职权的规定，很大一部分都是中央政府职权的翻版。所以，要消除因为地方政府之间的竞争而产生的市场分割、重复建设、地方保护主义，就必须科学合理的界定中央和各级各级政府职能，限定地方政府的经济职能及权限，约束和降低地方政府追求经济利益的冲动。
（二）建立科学的地方政府官员政绩考核制度
在经济转型背景下，一个地方的经济发展状况往往决定了该地区政府官员的政治利益和经济利益。尽管我国中央政府一再强调“科学的发展观和正确的绩效观”， 也早就颁发了干部考核评价的试行办法，但是对于地方政府来讲，追求数字的政绩往往来的更加实惠。这种以GDP增长作为政绩考核主要标准的制度安排，导地方政府官员往往为了辖区利益的最大化，却忽视国家的整体利益。因此，必须建立科学的地方政府官员政绩考核制度，把促进区域经济协调发展、环境保护等指标纳入到考评体系中。
（三）建立对地方政府决策行为约束机制
我国地方政府公共决策体制、程序不健全以及民意的表达机制不健全，是由不当竞争造成的市场分割、重复建设、地方保护主义等负面影响之所以能顺利产生的重要原因。因此，就需要建立起明确的制度，用明确的条文来规范和约束我国地方政府的公共决策行为，以保障地方政府公共决策的民主化、科学化；同时需要建立和完善地方民众对政府的约束和监督机制，以避免政策的片面化，制约地方政府过度竞争的行为。
（四）建立地方政府的合作机制
美国学者多麦尔在 《政府间关系》一文中认为：“横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”④ 竞争和协商 的，是处理地方政府间关系的两个维度。在区域经济一体化的背景下，各地方政府必须加强横向的合作，建立起良好的政府合作机制，以促进地方间的沟通和协调发展，走向双赢。新的政府合作机制应该以利益、协商为主要内容，既鼓励政府间竞争, 更注重政府间合作; 既注重单个政府目标的实现, 更注重区域内政府间的战略协同。为这种新机制的建立和运行，应该建立起组织加以保障。长三角的合作给各地方政府以启示。比如: 为协调长三角区域政府间关系, 1992 年成立了长三角经济协作办主任联席会议, 后升格为市长级协调组织, 并于 1997 年更名为“长江三角洲城市经济协调会”, 2001 年又成立了沪苏浙省( 市) 长座谈会制度。这些组织机构通过定期召开座谈会, 商谈经济合作事宜与区域发展规划等。此外，“论坛规则”也值得借鉴。伴随政府间关系协商机制的迅速发展, 与之相应的另一种规则即“论坛规则”应运而生。“论坛规则”是指源于合作意愿,政府间在各种会议、论坛上签定的协议、意向书等行政性契约文件。⑤比如, 2004 年“泛珠三角论坛”的举行、《泛珠三角区域合作框架协议》的签订，产生了一些协调区域政府间关系的规则。这些措施，促进了长三角地区区域经济的协调发展，避免了恶性竞争的不良后果。
（五）逐步形成新的竞争合作规范制度
区域经济一体化背景下，区域内政府必须加强合。区域内各地方政府之间的合作行为是在竞争的基础上完成的。合作行为的产生，也是一种竞合过程。地方政府竞争与合作的实现，必须要有制度性的规则来保证。这种制度性的规则，一方面应为规范的竞争行为提供足够的激励；另一方面对违反该规则的行为要予以充分的惩罚。所以，城市经济圈等各区域经济可以考虑出台区域管理条例，逐步确立区域规划的法律。有了法律的保障，就可以消除政策的障碍和行政的壁垒。这是从根本上规范地方政府竞争的措施。
注释：
①王泽强.区域冲突、区域合作与中部崛起[J].当代经济管理.2008.30:51.
②钱颖一.中国改革能走多远.经济月刊[J].2004(1).
③王玉明.论政府的制度创新职能——从心制度经济学的视角分析[J].中国行政管理.2001(5):59.
④[美]理查德·D·宾厄姆等.美国地方政府的管理:实践中的公共行政.九州译[M]. 北京大学出版社,1997:162.
⑤刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理[J].学海.2007(1):86.
