[检察机关内设机构设置的改革与立法完善]检察机关公益诉讼立法

　　摘要：组织机构的改革是当下检察改革乃至司法改革发展的一个关键内容。作为一个系统概念，检察机关组织机构包含了组织体系、内设机构和检察官三个有机组成部分。其中，内设业务机构作为检察权分解的组织体现和检察官办案的行政组合形态，对检察职能实现和检察改革的成效发挥着重要的影响作用。其现实地位、功能和改革样态，对当今的司法改革有重要的说明意义。在对内设机构进行科学定位，建立科学的设置标准体系的前提下，规划、调整内设业务机构，进一步发展作为其二级机构的有机组成部分的检察官办案组合，是检察机关内设机构改革的基本着力点，也是有效地推动现阶段检察改革规范化发展的重要保证。
　　关键词： 组织机构; 内设业务机构;检察官;功能;设置标准; 方案
　　中图分类号：DF 83 文献标识码：A
　　在司法权的运作过程中，特别是在中国的司法背景下，组织机构具有管理学意义之外的诸多关联性属性和功能。作为检察改革的一项重要内容，组织机构，特别是内设机构改革问题在理论研究中处于相对边缘化的地位。在实践中往往表现为以实际需要为基本导向的操作性的、带有行政色彩的机构调整，少有学术研究和论证。从中可见我国司法体制改革过程中对组织机构改革的基本立场。与经济体制改革的发展过程相比较，结合中国检察改革的发展要求，这种状况值得关注和进一步思考。本文结合对检察机关内设机构设置问题的研究成果以及内设机构改革实践的梳理和分析，参考域外检察机关内设机构设置的一般规律，在相关调研的基础上，对我国检察机关内设机构设置问题提出了我们的研究意见。希望能够推动理论界、司法实务部门对机构改革问题的关注，并提供一个法学研究的新视角。
　　
　　一、机构改革在检察改革中的地位
　　
　　中国检察制度的发展有一个重要的特点，就是始终贯穿着改革的主旋律。改革对中国检察制度的建立和发展具有特别的意义，其原因主要有三个方面：一是从渊源上看，当代中国检察制度主要不是本土生成的，以移植为主要途径的制度创建形式客观上必然附带一个适应和定型化的过程；二是法治化进程中，检察制度的定位和功能实现需要经过一个理性认同的过程；三是近20多年来中国发生了深刻的社会制度变迁，在实现依法治国的进程中，检察制度需要顺应其发展要求，实现现代化的发展。这三个方面构成了中国检察改革基本的发展维度，也决定了素有“特洛伊木马”[1]
　　之称的现代检察制度在中国的发展更多了些摇摆和探索的历程，这也构成了我们研究机构改革问题的一个重要的思考背景。其中，组织机构的改革作为检察改革的有机组成部分，其重要地位可以从如下四个方面加以分析：
　　第一， 从检察改革的发展阶段看，组织机构改革是现阶段检察改革的重要方面。笔者认为，从改革对于制度建设的贡献看，我国检察改革可以概括为三个发展阶段：首先是有中国特色的社会主义检察制度的基本框架和主要内容的确立。这是新中国检察制度从创建伊始摸索前进，直到20世纪80年代检察改革深入发展的主要指向和成就。其次是近20年来的检察改革方向和成就，主要集中在检察职能和职权的完善方面。检察工作的改革结合《刑事诉讼法》等基本法律的修改，使得检察职能和职权朝着更符合社会发展需要，更体现程序法治要求的方向发展。而从现阶段来看，分析中央关于司法体制及工作机制改革的初步意见的要求和2006年9月最高人民检察院下发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》所规定的检察改革的任务和主要内容，第三个阶段的检察改革应当是功能性的强化检察职责。实现这个任务的主要的途径是推进司法体制改革和工作机制改革。[注：如《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》规定，未来检察改革的主要任务包括：改革和完善对诉讼活动的法律监督制度，切实维护司法公正，保障人权；完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使；创新检察工作机制，规范执法行为；完善检察机关组织体系，改革有关部门、企业管理检察院的体制；改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化检察队伍；改革和完善检察机关经费保障体制，切实解决基层人民检察院经费困难问题。（zEB/OL］ http://legal.省略/GB/42735/3580571.html/2005-7-30.）]而其中所谓司法体制和工作机制改革，我们认为主要是在现有的司法制度的框架下的工作体制和具体的职能实现程序的改革与完善。从检察改革的历程来看，现阶段实现这一任务所面临的一个深层次的问题，不是简单的法律修改和制度摇摆，而是组织机构，是人的问题。这一点，在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中有所呼应：强调了要健全和规范执法责任制与责任追究制度，重点明确执法领导责任制和执法人员责任制，明确岗位职责，合理确认执法责任；推行检察人员分类改革，对检察人员实行分类管理。我们认为，如何从组织功能的角度促进工作机制的改革与完善，进而强化检察职能，是未来检察改革的基本思路。
　　第二，机构改革已成为检察工作和检察改革发展的一个瓶颈。近年来，组织机构的设置和运行状况与检察理论研究的发展存在相当的差距。从检察权的准司法属性以及检察权独立行使等基本原则的贯彻和保障上看，检察机关的机构设置以及由此决定的检察权的运行和管理模式，都存在着很多值得研究的问题。检察改革中的诸如“主诉、主办检察官办案责任制”改革，因其实质直指组织机构和检察官管理体制的改革，而备受理论和实践部门的广泛关注和推行。如今，这些改革在相当程度上陷入停滞状态。如何围绕职权设置机构，科学合理地界定机构的职能定位，迫切需要进一步研究。
　　第三，经济体制改革的经验表明，组织机构改革是司法改革发展到一定阶段的关键问题。我国的政治体制和司法体制改革遵循的发展路径显然与经济体制改革是不同的，其渐进性更突出，更注重类似于诉讼程序、权能配置等技术性的问题的改革和完善，而对于司法体制、组织机构、人员管理机制等制度性的问题则较为慎重。这种选择与司法改革本身所具有的国家性、公共秩序性等特性有关，有利于维护基本的政治和社会秩序，减少改革成本。但从体制改革本身的规律性要求来看，检察改革要想取得切实的成效，必然要触动组织机构设置的改革与完善，必然要涉及人的因素。
　　第四，对实践中冤错案的反思，提示我们关注司法机关内部的权力配置机制。权力配置跟机构设置改革有着相当的联系。谁是司法权的行使主体？现行的司法体制是如何落实司法权的行使主体的？国家应当如何落实和承担司法责任？在整个的司法体制和诉讼实践中，司法人员应当如何承担责任、履行怎样的义务？要确保司法工作实现公众所期待的社会功能，迫切需要关注司法权的行使主体及其组合方式。这是司法工作的内在规律性要求所在。
　　
　　二、研究检察机关内设机构设置问题的两个理论前提
　　
　　（一）广义理解检察机关的组织机构――在系统中研究内设机构的功能
　　检察机关的组织机构，是检察权有效运行的组织载体，是检察制度的重要内容。
　　关于组织机构究竟所指为何，在概念上，有“组织结构”和“组织机构”之分。通常认为：“检察机关的组织结构所要解决的主要问题是检察机关在国家机构中如何建制以及检察机关的不同级别之间和一个检察机关内部如何组织起来，形成一个有机系统，保证检察权的有效运作。”亦即，检察机关的“组织结构”包括“组织体系”和“内部组织机构”[2]。而根据《人民检察院组织法》第3章“人民检察院的机构设置和人员的任免”中第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”通常“组织机构”又与“内设机构”混用，即取狭义的理解。
　　我们主张广义理解“组织机构”，并且主张从检察权行使的组织载体的角度看，人民检察院的组织机构，是由各级、各类人民检察院及其内设机构和检察官共同组成的，内部密切联系、外部相对独立的组织体系。
　　[注：此定义也偶见王莉整理：《人民检察院组织法修改专题研究材料之三――人民检察院的组织机构》，但是在具体分析时该材料仍然沿用两分法。]亦即，广义的组织机构包括三个部分：组织体系、内设机构和检察官。
　　将检察官的设置纳入组织机构的视野，超出了传统的概念。我们的观点有几个方面的考虑：一是根据《检察官法》的规定，检察官具有依法行使检察权的主体资格，检察官具有组织机构的意义和价值；二是从组织机构运行的机制和国外相关的立法例来看，强调检察官的主体性涉及到司法规律的遵从问题；三是从机构改革的实际状况来看，组织机构改革与检察官的地位和设置分不开；第四，从词义上进行求证，无论是组织，还是机构，都有是由内部单元和内部单位的构成的有机体的意思，其中有单元的指向。检察官的地位符合这一含义。[注：《现代汉语词典》解释“组织”一词为：机体中构成器官的单位，是由许多功能和形态相同的细胞按一定的方式结合而成的；或：按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。而“机构”是指机械的内部构造或机械内部的一个单元；或机关、团体等的内部组织。（中国社会科学院语言研究所词典编辑室编�现代汉语词典［M］商务印书馆,1981：1532，513－514.）]
　　检察改革中，应当统筹协调三者的关系。其中， 组织体系是检察权运行的制度依托和保障，它解决的是检察权在国家权力结构、国家体制中的地位问题，包括检察权与其他国家权力之间的关系，检察权在各个位阶上的关联关系，即领导体制问题等，进而决定中国检察权的权力禀赋。内设机构，是检察机关内部的职能分解、权力析分和管理形式问题。对于检察权的运行而言，内设机构提供一种工作机制上的影响和保障。而检察官，是检察权运行的基本组织形式和组织单元。就组织机构与检察权的关系而言，组织体系是保障，内设机构是关键，检察官是根本。也就是说，研究检察机关的内设机构设置的改革与完善问题，必须关注检察机关组织机构的这样一个系统。
　　（二）对内设机构进行功能定位――在检察职能分解与检察官的独立性之间
　　我们认为，内设机构是检察职能的分解形态和检察官行使职权过程中的行政组合。
　　很多国家虽然也在检察机关分设一些内设机构，但由于观念上和制度上将检察官视为一个独立的官厅，其检察机关内部机构设置相对简单，且很少发生变化。[注：例如，德国检察机关只设业务部门承担不同种类的案件办理，检察行政人员不是由统一的非业务部门专门管理，而是受检察长领导。韩国检察机关除根据承担案件的种类划分若干部门之外，设事务局管理非检察官，并且为检察官履行职责提供保障和服务。根据韩国的法律规定，检察厅是统辖检事事务的官署，其对应的不是诉讼意义上的法院，而是作为行政法意义的官署法院；而检事是官厅，对应诉讼法意义上的法院的是检事。（马相哲.韩国检察制度简介（下）［J］�国家检察官学院学报,2006(2):150.）]内设机构在检察权行使过程中通常并不发挥实质性的作用（日本除外，见本文第二部分），因此，检察机关内设机构一般不占有很重要的地位。我国检察机关的内设机构则有所不同。在设置上，内设机构是检察制度的一个有机组成部分，内设机构的名称和基本职能在人民检察院组织法上有原则的规定；在具体地位和作用上，有关法律在规定检察工作的程序时，有明确的内设机构的职责规定。[注：如《人民检察院刑事诉讼规则》第91条规定，人民检察院审查批准或者决定逮捕犯罪嫌疑人，由审查逮捕部门办理；第92条规定，审查起诉部门办理审查逮捕案件，应当指定办案人员进行审查。办案人员应当审阅案卷材料，制作阅卷笔录，提出批准或者决定逮捕、不批准或者不予逮捕的意见，经部门负责人审核后，报请检察长批准或者决定；重大案件应当经检察委员会讨论决定。检察机关的其它职权的行使程序中都有类似的规定。]这表明，内设机构具有较为明确的法律地位和职责。惟其如此，内设机构的功能定位是一个需要思考的问题。我们认为，对内设机构进行功能定位应当重点关注以下两方面：
　　首先，我国内设机构是检察权分解的结果和组织表现形式。中国检察权一个根本特点在于，它是一项以法律监督权为本质属性的集合性权能。横向划分，检察权由侦查、起诉、诉讼监督等职权构成，这些权能是需要彼此制约，同时也有不同的运行规律的职权。比如侦查强调一体化、起诉强调检察官的相对独立性、诉讼监督包括多个环节的监督，需要不同的监督途径和监督手段，更需要协调进行等等。而国外检察机关的职能大多比较单一，往往是以公诉权为核心，附有侦查权等。与此相关，我国内设机构的设置非常关键，因为它往往承载着类似国外的检察院的管理职责，内设机构之间的关系也受到很多重视。这是因为，检察权运行的合理、有效性首先要通过第一层次的权力分解体现出来，有明确的组织保障是一个必要的判断条件。没有组织保障，检察机关作为一个整体无从实现其具体化运作。这是内设机构在组织结构意义上的位阶和价值所决定的。内设机构附有的管理、协调功能，以及因他的存在而使得相应的主体地位和职权具有合法性的特点，是某一项检察职能运行所必须的。换言之，内设机构是具体检察职能实现的组织载体。而我国检察权权能的符合性的特点决定了内设机构的设置必须以符合检察权的分解为科学标准。这是由检察权之权力的基本特点决定的。[注：当然，某一项检察职能可能会有一个以上的内设机构负责，比如反贪污贿赂局与渎职侵权案件检察部门，就是共同行使检察机关对于依法直接受理案件的侦查权。也可能多项检察职能由一个部门承担，公诉职能和审判监督职能，统一由公诉部门承担。若某一项职能没有任何内设机构承担，则表明该项检察权能实际上不存在或者少有落实，因为，一般而言要发展某一项检察职能，必然要借助于建立和发展相应的内设机构来实现。]在量化关系上，内设机构设置与检察权的分解的关系是正比关系，即职能越多，内设机构则多，职能单一则内设机构少。极特殊的情况下，内设机构可能与上位组织――检察院合而为一，这是由内设机构的划分标准（本文第四部分阐述）决定的。
　　其次，内设机构是检察官行使检察权的行政组合。如前所述，广义的检察机关组织机构包括组织体系、内设机构、检察官三部分，三者当中内设机构的设置是一个关键。从这个框架来看，内设机构是连接检察机关的组织体系和最基本的元素――检察官――的核心和枢纽。它一方面充实和构成了检察院使其得以形成组织体系；另一方面，它组合了检察官，并被检察官构成和说明着。从内设机构与检察官的关系而言，内设机构不能够完全代表或取代检察官。因为实际上，检察官在内设机构当中，也可能在内设机构之外――比如主诉检察官有权决定法律规定应当由检察长和检察委员会决定的事项之外的实体和程序方面的事项。对于内设机构的存在和功能，检察官的地位和状况具有说明和支配意义――检察官独立性的大小，说明了内设机构职能作用的大小，其中是一个反相关的关系。即内设机构的职责如果过多，则检察官的独立性小，反之亦然。
　　上述两方面决定了内设机构的功能定位和发展维度：即它要在检察权的分解及其关系中寻找理论基础，在发展检察官的主体性方面建立界限。
　　
　　三、国外检察机关内设机构设置的基本模式
　　
　　由于检察机关的性质、职能不同，各国检察机关内设机构设置也各不相同。大多数国家的检察机关除设置业务机构之外，均设置非业务机构为行使检察权提供保障。由于我国检察机关内设机构设置的主要问题在于内设业务机构如何设置的问题，在此主要从这方面进行分析。
　　从内设业务机构的角度看，国外检察机关内设机构的设置大体分为两种模式：[注：以下除了注明资料出处的，都参见高检院有关考察团的考察报告。]
　　（一）多个内设业务机构并存模式――按照案件种类或者职权加案件种类的标准划分业务机构
　　检察机关设置多个内设业务机构的国家，有的不设置非业务部门，如德国，有的设置多个业务机构的同时也设置非业务部门，如日本、韩国。其划分内设业务机构的标准主要有两类，一是按照案件种类划分；二是按照职权加案件种类的标准划分。
　　按照案件种类划分业务部门的，如德国检察机关内设机构设置。州检察机关一般设立：法律研究部门、少年犯罪检察部门、交通罪检察部门、谋杀伤害罪检察部门等。市检察院一般设5个业务部门：第一个部门办理经济政治案件，它办理的案件要直接向州检察院报告，市检察院不能直接决定。第二个部门办理谋杀、抢劫、拐卖儿童、强奸等刑事案件。第三个部门办理少年犯罪案件。第四个和第二个部门职责相同，也是办理刑事案件。第五个部门主要是副检察官办理的轻微案件，向独任审判法庭提出起诉。可以看出，其总体上是根据案件来划分的。
　　多数国家是采取混合的标准设置内设业务机构，即主要根据职权，同时结合特殊的案件种类划分业务机构。如日本、俄罗斯、韩国等。日本各级检察厅内部机构的设置都由政令加以规定，不能随意设置机构、增加人员编制。地方检察厅以上检察厅一般按照部（局）→课（室）→股的层次设置内设机构。最高检察厅内设机构只有5个，分别是总务部、刑事部、公安部、公判部和事务局；部设部长，下设股；局设局长，下设处、室。高等检察院以及地方检察院的部门主要以下3类：（1）搜查与公诉部门；（2）检察事务部门；（3）事务局。各个高等检察院的内部机构设置不尽一致。地方检察院的内部机构设置分为四种模式：一是设总务部、刑事部、交通部、公安部、特别侦查部、公诉部6个部（东京、大阪和名古屋等地方检察院）；二是设总务部、刑事部、交通部、特别刑事部、公诉部5个部（横滨、千叶等7个地方检察院）；三是设总务部、刑事部、特别刑事部、公诉部四个部（广岛）。四是设总务部、刑事部、特别刑事部三个部（仙台、高松等地方检察院）。438个区检察院中，只有东京、保土谷、大阪和名古屋等区检察院设有内设机构，其它区检察院不设内设机构。日本检察机关内设机构实行首长负责制，检察官办理的案件都要经部（局）长进行审批，部（局）长有权直接更改所属检察官对案件的处理意见。疑难复杂的案件，由部（局）长提请检察总长或次长检事（或检事长、检事正）决定。但检察官独立办案的权力不受干涉。
　　俄罗斯检察机关的内设机构的设置也是比较多的采用职权标准。根据1995年《俄罗斯联邦检察机关法》，俄罗斯联邦检察机关是联邦集中统一的机关体系，代表俄罗斯联邦对联邦现行法律的执行情况实施监督。在联邦总检察院，分领导机构设、综合管理机构设[注：有总检察长秘书局、干部局、法律保障局、公文处理局、事务管理局、信息和公共关系处等6个局或局级处。]、业务机构设设置。业务机构有侦查局、法律和规范性文件执行情况监督局、犯罪侦查监督局、法院刑事判决法律监督局、刑罚执行情况法律监督局、保证检察官参与调解程序局、运输和海关机构执行法律情况监督局、联邦安全机关执行法律情况监督局、国际法律局、青年和未成年人事务局、第二局、总检察长重大案件侦查监督处、为政治镇压受害者平反处、犯罪侦查处、信访处、接待处、一处、民防事务、非常局势和安全事务处等19个局、处，共计26个内部机构。在联邦主体检察院（相当于地方检察院）和专门检察院里，相应设置[3]。
　　韩国《大检察厅法》的规定，大检察厅设有企划调整部、中央侦查部、刑事部、强力部、麻药毒品部、公安部、公判讼务部、监察部等8个部，由作为部长的大检察厅检事指挥监督其部和部署课的事务[4]。其特点是检事是对应诉讼法意义上的法院的官厅，其主体地位比较突出，比如在地方检察厅基本不设部，检事作为主体行使检察权；其次是业务机构的划分标准也主要是采取职能和特殊案件来划分的。
　　（二）相对单一的内设业务机构与非业务机构并存模式――以检察官负责制为依托
　　还有一些国家检察机关的内设业务机构设置主要体现为单一的业务机构和非业务机构并存，业务机构并不突出的特点，其中以英国为典型。英国皇家检察院总部，由皇家检察长领导，下设6个机构，其中秘书长职位1个、厅长职位5个。秘书长，亦叫行政主管，负责皇家检察院行政事务。秘书长职位比厅长职位高半级，相当于副检察长的职位。5个厅长职位是：业务厅长，办理最严重、复杂和卷帙浩繁的案件，包括涉及恐怖主义、国家安全法、种族仇恨、欺诈、共同谋杀、投诉警察、跨国和有组织犯罪、引渡、欧洲联盟法、没收财产的案件。此外，对于一些过度慈悲的判决就适用法律问题向上诉法院和上议院上诉；政策厅长，负责完善起诉政策，向皇家检察院检察官及辅助人员就法律和程序问题提供具体指导。政策厅长在国际国内刑事司法领域的立法和创制过程中代表皇家检察院的利益，以促进皇家检察院的目的与目标，拓宽刑事司法领域；财务厅长；人事厅长；业务、信息系统厅长。苏格兰检察院总部的主要内设机构为4个：一是执行处，出席高等法院、上诉法院、苏格兰慈善局等准备案件；二是政策处，负责检察政策、实践和议会事务；三是管理处，提供经费、人事、办公场所与互联网等服务；四是案件质量与实践评估处，审核与报告检察工作质量，提出改进工作建议。
　　美国的检察机关内设机构有所不同。业务机构设置单一，其内部分工和设置又带有混合标准的特点。司法部长同时担任总检察长，下设首席检察官和副总检察长一名。司法部内设5大部门：部领导办公室（包括总检察长办公室、副总检察长办公室、助理总检察长办公室、首席检察官办公室）、综合管理部（下设司法管理处、争议处理办公室、监察办公室、立法事务办公室、职业责任办公室）、诉讼部（下设刑事诉讼处、民事诉讼处、民事权利处、反垄断处、环境与自然资源处、税务处、司法区检察长事务办公室）、法律与政策部（下设社区关系处、移民审核办公室、社区关系指导办公室、信息与保密办公室）、调查与执法部（下设联邦调查局、毒品执法部、联邦监狱局、国际刑警组织美国国家中心局、国家反毒品情报中心、美国假释署）。各州检察院和联邦检察院的内设机构设置有所不同，大多是按照诉讼阶段与案件种类相结合的方式划分内部机构的，实质上也是按职能划分的。例如，在伊利诺斯州北区联邦检察官办事处，业务机构设有1个民事处、5个刑事处：刑事收案与上诉处；一般犯罪处；特别起诉处；团伙犯罪处；团伙毒品犯罪执法专业队。再如，在库克县的州检察官办事处，州检察官为领导机构，业务机构设有7个局：刑事起诉局；特别起诉局；调查局；麻醉品局；法律支持局；民事诉讼局；公共利益局。
　　综上，国外检察机关内设机构设置模式有如下特点：一是内设机构基本上分为两类，即业务机构和非业务机构，有的如俄罗斯还分出领导机构一类；二是检察机关的职能、检察权的性质和特点决定内设机构设置类型。检察职能的多少决定了内设业务机构的划分标准和数量，职能多的则主要依据职能划分，职能单一的则业务机构单一，主要根据案件种类划分，所以，原则上，内设业务机构的划分标准是依照职能来划分的，第二位的以及第二个层级的划分才是案件的种类标准。我们称之为：横向的职能划分为主，案件划分为辅，纵向的案件划分为主。
　　
　　四、我国检察机关内设机构设置存在的不足
　　
　　我国检察机关内设机构的设置是伴随着检察制度建设的进程逐步发展的。自建国以来，内设机构设置经历了建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整，以及2000年至2003年检察机关集中改革完善内设机构设置等4个发展时期。在这个过程中，根据1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》的规定，我国检察机关形成了分3类设内设机构，即领导机构、业务机构和综合管理机构的设置模式。同时，也形成了依据检察职能划分内设业务机构的设置标准。而在规范方面，1979年曾经强调上下相对一致，到1983年则突出灵活性[注：1983年修改的《人民检察院组织法》对检察机关内设机构的设置做了原则性的规定：最高人民检察院根据需要，设定若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。这一规定突出了内设机构设置的灵活性，为实践提供了发展和探索的空间。正如有学者称：“这一规定把内部机构设置的灵活性置于规范性之上，方便了执行，却损失了必要的统一性，导致后来各级检察机关内部机构设置的不稳定和不规范”。（谢鹏程.论检察机关内部机构的设置［J］人民检察,2003(3):41-45.）]，2000年始进行综合调整。
　　最高人民检察院制定的《检察改革三年实施意见》（2000年）第8项规定：“根据中央关于机构改革的总体部署，按照权责一致的原则，从有利于保障公正执法和充分履行法律监督职能的要求出发，科学调整检察机关内部机构，充实加强业务部门，精简、调整非业务机构，根据业务归口的原则，进一步调整检察机关业务部门的职责范围。精简基层检察院的内部机构。”并规定了中央和地方检察机关的内部机构改革在2002年前全部完成。由此，2000年最高人民检察院完成了内设机构的改革，内设业务机构设有侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、铁路运输检察厅、法律政策研究室、职务犯罪预防厅、等11个厅、局、室；综合管理机构设有办公厅、政治部、纪检监察局、外事局、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局等7个厅、局；领导、决策机构有检察长和检察委员会，三类共计20个机构。2001年至2002年，省一级人民检察院先后完成了机构改革，其大体上同最高人民检察院的内设机构对应，大部分省一级人民检察院的内设业务机构和综合管理机构为15个（如重庆市、江苏省）至18个（如江西省、青海省）。根据《地方各级人民检察院机构改革意见》，地县两级人民检察院的内设机构数量要结合当地经济发展水平、近年案件受理数量等情况，分类确定，不搞一刀切。2002年上半年地县两级人民检察院的内设机构改革全面展开，目前内设业务机构和综合管理机构为5至15个不等。
　　纵观检察机关内设机构设置状况和运作实践，我们认为其中尚存在的不足或问题主要体现在4个方面：
　　第一，内设机构的功能定位不甚清晰，有待进一步研究和论证。实践中存在的问题，比如：从检察职能的分解来看，职责的合并和分设的依据是什么，没有论证；由于检察官制度不完善，检察官待遇难以落实，内设机构担负了太多的解决检察官职级待遇的负担，甚至增设内设机构成为解决干部职级待遇的主渠道；内设机构成为检察委员会或者检察长、分管副检察长之下的一个业务决策部门，负有相当的审批案件的权限，检察官的主体性得不到应有的体现；内设机构的行政色彩导致其内部工作机制的科学性不足，比如很多地方存在着案件统一办理，不重视人员和案件的分类办理，而是平均分案，统一由处长管理。
　　第二，不同层级的检察机关的内设机构的职能没有很好的区分和体现。这导致实践中片面强调内设机构上下对应，没有体现不同层级检察机关内设机构的实际需要，乃至于内设机构过多，出现“一人科”、“两人科”现象[注：以广西区崇左市7个基层人民检察院为例，各县（市、区）人民检察院共设科（室、局）等内设机构64个，平均每个基层院为9.14个，其中由1人组成的科（室）（即“一人科”）有19个，由2人组成的科（室）（即“二人科”）有22个， “一人科”、“二人科”相加共41个，院均5.85个，占基层院内设机构数的64%。而据资料反映，以上情况在广西乃至全国的基层检察院中是普遍存在的。如广西区人民检察机关2002年控申部门“二人科”、 “一人科”分别占60%、16%，渎检部门亦有近一半基层院只配一至二人，其中“一人科”占14%。安徽省马鞍山市人民检察院所属4个县（区）院、安庆市人民检察院所属8个县（区）院，黑龙江省哈尔滨市、佳木斯市人民检察院所属各县（区）院也都存在上述问题。撇开其他实质问题不说，单从调查取证等检察业务工作应由2名以上检察人员进行的办案要求来看，“一人科”、“二人科”的设置就存在分工过细、力量分散的问题。平时各部门开展办案等业务工作，只能一而再、再而三地向其他科室“借”人，如果其他科室不配合，不肯“借”人，工作根本无法开展。各个部门都有自己的职责、任务，如果各部门各自为政，以完成本部门的工作为首要任务，那么分工过细必然导致互相扯皮和矛盾，形成机构间的壁垒，这不利于检察工作的大局。（黄东基.基层检察机关内设机构改革问题研究［J］http://www.gxjc.省略/FACT_WORLD/fzsy.asp?id=875.）]，分散有限的人力资源，影响工作效率，工作成本加大。
　　第三，内设机构设置与检察机关的编制规模和业务工作量之间缺乏科学的统计和测算标准。
　　第四`，内设机构的整体结构不尽合理。内设机构的整体解构重点不突出，综合管理类机构在其中所占比例过大，如政工、办公、技术、行政装备等非业务机构在基层院为30%至40%，相应的业务部门的人员和资源配置不能适应工作量的要求，影响工作效率和工作积极性，甚至存在检察官不愿意去公诉、批捕等业务量大的部门工作的现象。
　　
　　五、完善我国检察机关内设机构设置的思路
　　
　　（一）完善检察机关内设机构设置的基本原则
　　检察机关机构改革坚持什么样的原则，直接反映了我们对于机构改革问题的整体认识和把握程度。对此，有三种思路：一是中央和最高人民检察院在2000年――2002年进行检察机关内部机构改革过程中所强调的原则；二是对检察机关机构改革原则的学术研究意见；三是整体司法改革包括检察改革的精神。这三个方面分别是从不同的角度理解内设机构改革的原则，分析来看，其中有联系也有分歧。我们认为，司法改革的原则应当是制约检察机关内设机构改革的一个大的背景，它决定了机构改革的基调，比如循序渐进、严格依法办事等等。而中央和最高人民检察院关于机构改革的总的意见中，反映出机构改革的现实目标，比如精简、统一、效能。学术意见则有助于我们深入思考检察机关机构改革的特殊规律所在，但是，其中也有一些问题值得思考，比如如何科学地区分检察机关与国家行政机关内设机构改革的不同，如何有效地消化和体现“权责一致”、“依法独立行使检察权”、“优化队伍结构、提高人员素质”、“机构健全”和“内部制约原则”等等要求。
　　我们认为，在坚持中央关于司法体制改革的总体意见和最高人民检察院确定的检察改革指导思想和基本原则的前提下，应当分别研究不同层面的组织机构改革应当坚持的原则。如，检察机关组织机构改革总体上需要以三个要求或者三项原则为指导：落实检察权行使的组织形式；强化检察工作的法治功能；完善有中国特色的社会主义检察制度。而基于对内设机构的地位、功能、价值的分析，其改革应当坚持四项原则：
　　一是全面履行法律监督职能原则。内设机构的设置标准要科学，符合检察职能的分解理论和检察权的运行程序即诉讼规律。一般来说，宪法和法律规定的检察机关的各项检察权都应当有相应的内设机构来承担，不能使检察权在组织层面落空。同时，也应当防止经由内设机构而不适当地发展检察职能。
　　二是保障检察官相对独立行使检察权原则。内设机构的设置应当解放思想，整合资源，促进工作机制的完善，充分发挥检察官的主体地位，避免机械地对口设置。
　　三是依检察院层级区别设置内设机构原则。区分不同层级检察院的职责、功能和作用，分别设置。对检察工作负有领导职责的最高人民检察院相对全面的依照检察职能设置内设机构，有助于其加强对检察业务工作的分类指导和调控，而地方各级检察机关，特别是基层检察机关宜按照业务工作量和人员编制规模，相对集中地设置业务机构，避免分工过细。
　　四是精简、高效，优化检察人员的结构。这是在普遍意义上尊重机构设置的一般规律。“精简”，就是要少设机构，只有在某种职能的工作量达到一定程度，不设置内设机构就难以维持检察权正常行使的情况下才设置机构。“高效”，要求内设机构设置遵循优化人力资源配置的要求，有利于提高检察机关工作效率。
　　（二）完善检察机关内设机构设置的标准
　　我们认为，完善内设机构的设置，应当建立如下标准体系：
　　一是内设机构的划分标准。坚持我国三分内设机构的基本模式，即将内设机构分为领导、决策机构，业务机构和综合管理机构三部分。
　　二是内设业务机构的划分标准。鉴于我国检察权的属性和权能复合性的特点，我们认为，内设业务机构的划分应当遵从依检察职能为主要标准，同时兼顾特殊案件的办理需要的设置标准，同时基于我国检察监督职能的诉讼化的特点，内设机构的设置应当尊重诉讼规律。[注：这主要是以刑事检察工作为重心而言，而从总的工作来看，案件划分标准是主要的，如：可以将内设业务机构分为刑事检察、民事检察、行政检察等三类。]比如批准逮捕和起诉职能在诉讼规律上是需要分设而不能合二为一。另一方面，各项检察职能有其内在的组合规律，一般认为我国检察权由侦查、起诉、诉讼监督权三大类组成。这应当对内设机构的设置具有基本的指导作用。
　　三是内设机构数量控制标准。人员编制规模不同的检察院其业务工作量、保障和管理需求也不相同。我国检察工作乃至整个司法工作中，始终缺乏一个科学的案件量统计体系，从调查来看，仅人均办案量都没有一个统一的标准，哪怕是在某一个具体的职能部门中，因此有必要在深入调查研究的基础上测定检察业务工作量，在结合以此为基础制定的详细、可行的人员编制配备标准，实现检察机关编制和人员的动态管理，以此为参照实现机构设置的数量控制。
　　四是内设业务机构分设二级机构的标准。一方面，有相当一部分州市检察院和基层检察院的刑检部门人员编制规模庞大，不实行分设就难以提供有效的检务保障和案件管理。应允许人员编制规模较大的部门分设二级机构，设置的标准是根据工作量确定的编制规模。其中的问题是，采用纵向分设还是横向分设的标准？实践中多是横向，如设公诉一处和二处。我们认为，纵向的分设即统设公诉部门，之下按案件分设可能更有利于管理和协调公诉政策。另一方面，发展检察官分类分组办案模式，是内设机构的发展方向，也是机构与工作机制的关联点。即在内设机构内部实行以案件为标准划分办案组的设置思路。比如建立简易案件办案组、未成年人案件办案组等等。实践中已多有这方面的探索和做法。[注：比如北京市海淀区人民检察院的公诉和侦查监督部门均建有办案组。这种办法比较符合工作规律，但是在制度上需要有科学、规范的检察官管理制度为依托，否则，与第一种办法相比，其不足之处就是不利于解决检察官的职级和晋升问题。]也有国外立法例可供参考。
　　（三）内设机构设置改革的方案建议
　　综合上述分析，对我国检察机关内设机构改革方案提出如下初步建议和思路：
　　第一，坚持和完善三分内设机构的体制。从我国检察制度的特点和检察实践的情况看，分领导决策机构、业务机构和综合管理机构三类设置内设机构比较符合我国的实际，应当在各级检察机关中得到有效的贯彻。在此前提下，需要加强检察委员会的机构建设；有效地精简合并综合管理机构；[注：参照工作量统计和编制统计标准，以及检察官分类管理过程中的检察官比例标准，结合重庆等地的试点经验，合理确定内设业务机构和综合管理机构的比例关系，控制综合机构的数量和规模。而对于内设综合管理机构的精简合并问题，存在着较为普遍的观点，如将机关党委并入政治部、外事局和离退休干部局并入办公厅等等，在此不再论述。（谢鹏程.论检察机关的内部机构设置［J］,人民检察,2003(3):41-45.）]重点加强和完善内设业务机构的设置。
　　第二，不同层级的检察机关内设机构在数量和模式上分别设置。数量上，最高人民检察院和地方各级检察机关内设机构的设置，自上而下按照“倒三角形”的状态分布。地县两级人民检察院的内设业务机构不宜设置过多，县级检察机关内设机构数量应当最少。内容上，自上而下采取三种不同的模式设置：
　　一是最高人民检察院采取按照具体检察职能细化设置业务机构模式，目前的内设业务机构设置，除作必要的增加之外，可以基本保持不变；
　　二是按照三分检察职能的标准设置地县两级检察机关的内设业务机构，特别是地市一级人民检察院。为此，建议推广重庆等地在检察人员分类管理改革试点过程中探索的“三局两部”或者“三局两部一办”的模式。以重庆市渝中区的“三局两部一办”为例，该模式是将内设机构合并调整为：刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、检察事务部、检察长办公室。这种模式适用于地县级人民检察院。
　　三是在“三局两部一办”模式的基础上，针对特殊地区，采取特殊的内设机构设置方案。如案件工作量和人员编制规模都比较大的地市级人民检察院，也可以对应省级检察机关的内设机构设置。而在极个别人少、案件量小、经济欠发达的偏远的县一级检察院，可以依照法定程序，建立“检察长加检察官型”的检察院。
　　第三，通过发展以案件为线索的办案组合，完善内设业务机构的二级机构建设并推进工作机制的改革和完善。即在每一项具体的职能部门之下，如侦查、公诉和诉讼监督部门之下，基本采取以案件类型为标准（或称为横向分工）确定业务组或检察人员的组合，这一建议意在与检察人员分类管理改革试点的成果相衔接，弱化内设机构的业务职能，突出检察官的主体性、推动检察官相对独立行使检察权。对于案件量过多的地方，可以依照法定程序，纵向规范设立二级机构。
　　第四，规范刑事检察业务机构设置。建议作如下调整：
　　一是根据侦查案件工作量和人员编制规模决定侦查机构分设与合并设置问题。我们认为，高检院设置反贪、渎职侵权两个侦查部门是必要的。省级检察机关以合并设置为原则，个别地区根据侦查案件工作量以及侦查人员编制规模，以分设为补充。地县两级检察机关统一设置职务犯罪侦查局。其中分设二级机构或者办案组来完成不同类型案件的侦查。
　　二是原则上将职务犯罪预防部门归入侦查部门。最高人民检察院和部分省级检察院可以分设职务犯罪预防部门，地县两级检察院作为主要的职能和办案检察院，其预防部门分设不利于开展工作，容易造成打击和预防“两张皮”，以及增加工作成本和降低工作效率。
　　三是单独设置刑事审判监督职能部门。为加强检察机关的刑事审判监督职能，有效地指导全国的审判监督工作，协调解决检察机关的公诉与审判监督职能在理论上和实践中的关系和问题，建议将审判监督业务从公诉厅中分离出来，在最高人民检察院成立单独的刑事审判监督厅。省级检察机关原则上单独设立。地县两级以及如西藏等地可合并设在诉讼监督厅中。该机构承担抗诉等审判监督工作以及死刑案件的监督职责。
　　四是合理归口检察机关的审查批捕部门。一些地方在试点中将检察机关的审查批准逮捕部门并在起诉部门中，统称为刑事检察部门，并基于实践中所取得的办案质量和效率的成绩，有固化这种设置的主张。我们认为，这是机构设置的改革中的一个十分重要的问题，关乎检察机关审查逮捕职能的理论与实践的正当性。捕、诉职能在根本上属于两项不同性质、不同层级的权力，合并行使有违程序公正。可将审查批捕即侦查监督部门放在诉讼监督职能部门中，但不能捕诉合一。
　　第五，民事行政检察机构实行三级设置，地级检察机关的民事行政检察机构可以设在诉讼监督局中。基层检察院可在诉讼监督机构中，指定专人负责接受公民、组织对民事行政裁判提出的申诉，及时移送上级检察院。
　　第六，法律政策研究室原则上实行三级设置，县级可归入检察长办公室。鉴于地县两级检察院主要是办案部门，承担了检察系统95％以上的案件，大多数研究室主要是进行个案研究，这是一个相对阶段性的状态，这部分工作实际上应当由相应的办案部门完成。有的法律政策研究工作与业务工作存在脱节现象，有些法律政策研究室实际承担的是宣传职能，背离了设立法律政策研究机构的目的。所以，建议在县一级和部分案件比较少的地市级检察机关不单设研究室，相关职能由检察长办公室涵盖。
　　（四）相关立法与司法改革建议
　　建议修改《人民检察院组织法》，整合该法与《检察官法》的有关内容，加强检察机关内设机构设置的规范化建设。其中应当明确4条内容：一是将现行《人民检察院组织法》第3条规定放到第3章“人民检察院的机构设置和人员任免”中，总则中的相关规定可以直接表述为检察机关的内部领导体制；二是规定：人民检察院根据法律监督职责需要、办案工作量和编制规模，设置相应的业务机构和综合管理机构，保障人民检察院依法独立行使检察权；三是适当明确内设机构设置的名称和内容；四是将《检察官》法第1条的规定在《人民检察院组织法》中加以体现。此外，还应当补充完善《公务员法》，落实《检察官法》关于检察官等级制度的规定；切实推进检察人员分类管理改革，推动检察机关内设机构的改革。唯其如此，机构设置的改革才能够真正取得成效，并对检察改革乃至司法改革作出重要的推动。��
　　参考文献：
　　［1］林钰雄.检察官论［M］.台北：学林文化事业有限公司，2000：66.
　　［2］孙谦.中国检察制度论纲［M］.北京：人民出版社，2004：95.
　　［3］谢鹏程.论检察机关内部机构的设置［J］�人民检察,2003（3）:41-45.
　　［3］马相哲.韩国检察制度简介（下）［J］�国家检察官学院学报,2006(2):150-152.
　　本文责任编辑：唐力