物权法公共利益_物权法实施背景下的旧城更新利益研究
时间：2019-04-09 03:25:37 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘 要：城市物质空间不断发展更新的过程中，多重利益关系的涌现与交织不可避免，而追求经济利益成为首当其冲的目标。为改善和解决这些经济利益和社会利益的冲突，国家出台了各个层面的政策，我国的《物权法》体现中国经济社会发展和观念的更新。本文在此对物权法实施背景下的旧城更新中利益冲突的原因进行分析探讨，以探寻解决问题的途径和方法。
关键词：旧城更新；利益格局；城市规划；物权法
中图分类号：TU984.11+4
文献标识码：A
文章编号：1008-0422（2012）06-0065-02
1 前言
国内对旧城更新的理论研究起步较晚，2007年l0月1日，《中华人民共和国物权法》颁布实施，无论在城市还是在乡村，对私有动产和不动财产的保护立法，都标志着中国的社会民主制度又向前迈出了极为关键的一步。但在目前的研究成果中，有关旧城更新中的利益根本、利益实质、公众利益的保护体系以及城市规划中旧城更新的对策等方面系统而深人的梳理、发掘和论述不多。
城市规划是对空间资源的配置，不仅仅是对物质空间的规划设计，也会理所当然的触及土地、房屋等的财产关系。在《物权法》的大背景下，应凸显旧城更新追求公共利益的本质，革新实施机制，发挥政府的主导作用，物权概念的法律认可对于土地权利制度及城市规划的思维体系、操作模式等将有相当深刻的影响。特别是在旧城更新中，改造的实质是利益格局的重新分配，如何处理好这一格局的变更,协调好各方面利益，是解决旧城更新中利益冲突的关键点。
2 研究背景与意义
2.1物权法的定义及立法目的
物权一词起源于罗马法中的“对物权”，是中世纪注释法学派在解释罗马法时首先提出的。在物权的含义中，大体上均包括对物的支配、直接获得利益以及排斥他人这几个方面的内容，这说明物权的属性在法理中没有实质的争议。简而言之，物权是指权利人直接支配物并排除他人干涉的权利：是民事权利主体对一个具体的物所享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一系列民事权利的总称。
我国物权法的立法目的一是巩固和发展公有制经济，鼓励、支持、引导非公有制经济发展，着力形成更加公平、更加开放的市场竞争秩序；二是切实维护人民群众的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权及其他财产权利，充分调动和激发人民创造财富、积累财富的热情；三是要保护和完善农村基本经营制度，坚决制止侵害农民合法权益的行为。四是着眼于保障权利、维护秩序、促进竞争，建立健全民商法律制度，发挥民商法律制度在推动社会主义市场经济发展、促进社会和谐中的作用。
2.2《物权法》与《城乡规划法》的关系
在《物权法》实施数月后，《城乡规划法》于2008年1月1日开始正式实施。从代表的利益上来看，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平。《城乡规划法》本质上是基于公共利益原则规范社会整体，社会部分群体、公民私人之间的利益关系，具有公益性特点。《物权法》本质上是规范调整公民、法人间的利益关系，具有私益性特点。从法律功能上来看，《物权法》主要解决的是私有财产权的保护问题，而不可能解决社会公平问题，这些问题要由相关的公法性法律来解决，《城乡规划法》就要发挥重要作用。此外，城市规划对土地利用进行干预的过程，同时也是对现有产权的重新界定。政府对土地使用进行干预的主要出发点之一是公共利益，私有产权和公共利益的关系便成为城市规划的焦点。如何在现阶段更好地理解并体现公共利益，是城市规划工作者应该深思的问题。
3 旧城更新中的利益分析
3.1利益群体：主要分为二方面，主要利益方为政府、开发商、被拆迁原房主。次要利益方为旧城改造后得利的商家、企业、公司，准房主。
3.2各利益群的角色定位及价值取向：旧城更新中，各利益方之间的关系是错综复杂并经常变化着的，利益关系时而对立、时而联合，呈现出日益复杂化，双重角色、多重角色，角色和立场也在利益的驱动下不断地发生变换等特征。
地方政府——地方政府是旧城更新的决策者、组织者、管理者。我国的旧城更新是在地方政府的主持下进行的，为做好这项工作，各级政府都成立了相应的管理部门负责旧城改造工作，政府在旧城更新中处于领导、主持、决策地位，具有绝对的权力。政府部门是土地出让的最大受益者。
开发商——开发商以旧城更新为生产载体，依靠旧城更新获取利润，它是政府旧城更新工作的执行者，政府制订的改造计划通过开发商来实现。旧城更新，开发商是利益的主要获得者，特别在土地资源稀缺的市中心，土地增值带来了巨大利润，开发商是这巨大利润的生产者和获得者。开发商希望征地和拆迁补偿价格尽可能的低，而开发后的建筑产品价格尽可能的高，以获得最大的利益。利益最大化是他们的追求，而无忌其它方的承受力。
被拆迁户——被拆迁户是旧城更新中原有建筑的拥有者，是旧城更新中的拆迁对象，在旧城更新中处于被动地位。对于旧城更新，他们的态度千差万别，有希望改善居住环境、提高居住标准的，有不愿放弃便利生活的城中心地段，有希望借改造发上一笔以增加家庭财富积累的，也有希望借此分户或者集中居住的。情况千差万别，态度同样千差万别，当情况有利于个人、希望得到满足时会拥护改造，而不利于个人利益、希望没得到满足时会反对，当个人利益受到损害时，反对甚至反抗会非常激烈，以至造成较大社会影响。
4 利益矛盾的成因及对策
4.1土地利益的分类
各国对于土地用益物权的界定并不相同，但基本可以概括为地上权、役权、永佃权以及特定物权几类。我国实行的是社会主义市场经济制度。土地属于国家或集体所有，公民、法人和社会团体对土地不享有所有权。用益物权是物权体系中最为复杂，也是和本国实际情况结合最为紧密的内容。根据《物权法》，土地上的用益物权包括：土地使用权、村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、典权、空间利用权等。物权法的制定，为在以土地使用权为核心的土地用益物权的框架下整合现有各类土地使用权利提供了契机。随着市场经济的发展，涉及空间资源的民事主体及权利关系变得日益复杂，城市规划涉及到的内容已不能仅仅局限于行政关系。 4.2利益矛盾的成因
一是市场经济体制下，利益结构发生变化，个人利益抬头。所谓利益结构就是社会成员之间以及社会成员与社会之间的利益关系的一种模式。二是既得利益具有很强的刚性，即指特定主体的利益和整个利益分配的格局，在外界的作用下，伸缩变化的可能性，特别是被压缩和减少的可能性很小。三是从利益主体自身组织特征分析，开发商和地方政府相对于原住居民而言处于强势地位。四是适应市场经济的利益关系调和机制尚未建立。在旧城更新中纠集的利益主体之间的利益分配矛盾之争实际上是一个价值判断的问题，即公平价值和效率价值之间的关系问题。
尽管我们不愿，但又不得不承认：旧城更新实际上不可能决定旧城的经济发展，恰恰相反，是经济发展从根本上推动了旧城更新。资金是启动旧城更新的“催化剂”，而社会、文化因素则是维系旧城更新稳步、健康发展的“可持续”资本；随着旧城更新进程的推进，两种资本的关系会逐渐由相互制约向相互促进演化。从“新天地”模式在武汉等城市之并不成功的“移植”现象来看，利用历史建筑、传统风貌进行高品质开发的更新模式并不适用于所有城市。“品质”仍需要经济的支撑。因此，为更快地推动旧城的更新改造，旧城更新规划与决策应该树立经济观念。只有这样，旧城更新才能建立在可行的现实基础之上。当然，也不能只考虑经济效益，还必须综合考虑社会、文化的发展成本和收益，将社会、人文和经济等因素紧密结合，在一个整体框架中协调解决问题。
4.3研究对策
4.3.1政策方面——完善利益分配的制度保障体系
旧城更新是对城市形态、功能、社会的变革,这种变革的成功在很大程度上缘于利益关系调整措施的适时与合理。当市场经济中多方力量自在博弈形成“看不见的手”成为资源有效和均衡的分配手段时，旧城改造中的利益分布的复杂性和不均衡特征客观上就要求规划从简单的、垂直的指令结构走向充分横向参与的、系统的政策过程，这是由于政策过程中独有的程序化的制度保障是保障利益客观、公正分配的唯一有效方式。
4.3.2技术方面——有规划、有时序的指导旧城更新与改造
一是根据国外的经验教训，旧城更新应当同新区开发相结合，确保新城与旧城改造进入良性循环，促进城市建设和地方经济可持续发展。二是要改变城市交通体系滞后的局面。三是结合城市总体规划,对旧城更新进行通盘考虑。许多安置片区事先缺乏从城市总体发展的角度来进行统一规划的考虑,这无疑会对未来城市空间安排埋下隐患,因此原住居民的异地安置问题必须在城市总体规划中得到控制和平衡。
4.3.3实施方面——建立公正平等的交流平台
通过已有研究的数据分析比较发现，旧城更新中普遍存在的利益分配规律是:若原住居民的就地反迁率越低，补偿就越少，那么开发商的利益“赢余”就越高。首先要确立公正的社会价值观，社会公正的思想是检验旧城更新是否成功的重要标志。一个社会遵循公正的基本原则，就能够使绝大多数社会成员都受益，从而实现真正意义上的发展。这就要让地方政府从“理性人”还原其“守夜人”的角色，使开发商在获取巨额经济利益的同时，也对社会公益事业做出贡献。可以建立城市规划听证制度，打破听政过程中的技术壁垒，实现弱势群体的举政能力和听政权利，以保障弱势群体的知情权和决策权。
5 结语
从《物权法》的颁布实施到《城乡规划法》中对公众利益的强调，维护公民合法的人权与物权已成为有识之士主倡的社会准则，并逐渐成为社会运行管理以至城市规划管理的主流认知。《物权法》的制定和实施使以人为本的发展观念得到进一步提升，城市规划和建设将不仅仅是满足城市生产、生活的各类需求，更在于公民的财产和权利的保护，规划建设应把人的发展、人的需求、人的权利，以及合法权利的维护作为一个统一的整体来进行考虑。
随着时代的进步，旧城更新已日益发展成为融合社会、经济、文化和物质空间的全面复兴和可持续发展的城市公共政策，其目标更为广泛、内容更为丰富，更加注重运用综合手段来解决社会问题，也更具人文关怀。城市规划始于物质，综于社会，因此，虽然我们无法确切预知未来的旧城更新会出现怎样的具体目标，但在物权法的大背景之下，关注不同社会群体、尊重旧城历史文化、保障公众利益、遵循经济发展规律的旧城更新的指导性目标，必将引领我国的旧城更新向着更加科学化与人性化的方向发展。
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