乡镇土地利用规划完善与实施保障的探讨 土地利用规划论文3000
时间：2019-05-16 03:27:45 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护，在空间上、时间上所作的整体安排和布局，是国家实行土地用途管理的基础。但在过去很长一段时间里，我国的土地利用规划特别是乡镇一级土地利用规划由于缺乏应有的作用和约束力，被人们视为“纸上谈兵”的摆设。有人说土地利用规划是“猴皮筋”，可以任意伸缩。然而，乡镇也是土地利用新问题最多、矛盾最尖锐的地区。乡镇建设用地项目十个有九个不符合土地利用总体规划，但为了报批需要经常调整规划、修改规划方案。 论文以池州市殷汇镇为探究对象。首先，对池州市殷汇镇土地利用类型、结构、特征和土地变化状况进行分析,总结了该区域土地利用的特征和存在新问题。其次分析了社会经济发展规划、区域规划、城市规划和土地利用规划等各类规划中存在的难题，并对规划利用中的一些实际情况提出了自己的见解和思路。
区域情况：安徽省池州市殷汇镇位于池州市南部秋浦河岸边， 318国道、芜大高速、铜九铁路贯穿全镇。全镇总人口 5.4万人，面积15321.69公顷，其中农用地12954.23公顷（耕地面积3143.88公顷）、建设用地1660.51公顷、未用地706.95公顷，现有17个行政村，集镇人口1.5万人，殷汇镇人多地少，地区锰、铜、煤、沙石、石材等矿产资源丰富，近几年随着开发的深入，公路、铁路、高速的全面拉通，工业水平全面提速，开发用地急剧增加，耕地保护形势严峻。城镇建房情况方面整体呈现以下主要特点：一是选址分散、分布杂乱，二是新房数量多和占地面积大；三是随意性强，监管困难。随着殷汇镇经济的发展，农民个人建房用地面积偏大（多为200～250平米/户）的问题日趋严重；新农村建设和工贸新城基础设施建设新生用地多；老村庄改造利用规模小，中心村集聚布局不明显；庭前屋后浪费土地现象严重。当前对农民建房用地如不采取有效的措施和办法，将会成继工业项目用地之后的又一用地“大户”，成为耕地保护“红线”前的又一大敌。
综上述问题，我国大多乡镇在土地规划利用方面存在以下几个方面的难题。
土地利用规划严重滞后、缺乏科学性
土地利用规划是国家引导和控制用地的重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。我国小城镇的大发展始于1978年改革开放以后，而我国的土地利用规划编制与实施工作却是在1986年原国家土地管理局成立之后才开始的，其间相隔了8年之久，然而本地土地利用总体规划基准为1996年，具体编制时间为2000年，这对当时耕地保护、节约用地曾发挥了积极作用。但随着城市化进程的加快、行政区域的调整，原有的土地利用总体规划已不适应推进城市化进程、加快中心城镇、中心村的建设。因此上轮土地利用总体规划明显滞后，失去了前瞻指导作用。不仅如此，许多地方的小城镇发展和建设缺乏科学、长远、严密的规划。在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，规划体系不完善、内容不完整、可操作性差。正是这些原因使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以发挥作用。缺乏应有的权威性、指导性和实效性。
城镇建设用地粗放、管理混乱
城镇的发展不能简单地理解为规模的扩大。但是目前在小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，加之项目、资金和第二、三产业集聚规模不到位，必然导致粗放用地。我国许多小城镇人均用地量均超出了国家规定的人均100m2的标准。据统计，1995年我国村镇人均建设用地155m2，建制镇149m2，分别为设市城市现状人均用地水平的1.53倍和1.47倍，城镇人均建设用地远远大于设市城市。此外，全国城市中，人均城市建设用地100 m2以下的城市占38%，其人口占全国设市城市人口的63%，人均建设用地高于120m2的城市占46%，其人口占全国设市城市人口的24%。这其中77%为小城市，占全部小城市数量的60%。
乡镇规划建设管理队伍整体素质不强
乡镇土地规划管理队伍薄弱，缺少相关专业技术人员指导实施。规划建设监察制度不完善，缺乏管制力度。在实地操作过程中，只有极少数乡镇有较完善规划管理队伍，绝大多数乡镇虽然有管理机构，但配备的工作人员人数少，懂管理的专业技术人员更少。
乡镇土地利用规划的几点思考
增强保护耕地的共同责任意识
我国人多地少、耕地资源稀缺，当前又处于工业化、城镇化迅速发展时期，建设用地需求矛盾十分突出，耕地和基本农田保护始终是土地利用规划的首要任务。如果不能做到区域耕地总量平衡和耕地占补平衡，将威胁国家粮食安全和社会稳定。《违反土地管理规定行为处分办法》明确规定“各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本区域内耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府领导为第一负责人。”
一是建立耕地保护共同责任制度，各级人民政府和相关部门都要树立保护耕地的共同责任意识，使耕地保护工作从“一家管，大家用”的局面，向“大家管，大家用”的“共同责任”转变，同时在根本上扭转基层干部群众法律知识缺乏、法律意识和法律观念不强，依法依归批地用地的自觉性不强的现状。二是在规划实施过程中，要严格安排非农建设占用用地和因灾毁地，有效控制耕地减少，大力开展土地整治，加大非农建设占用用地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量土地和未利用土地。三是加大耕地和基本农田管护的资金支持力度，新增建设用地土地有偿使用费收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发，并向粮食生产区、基本农田保护和土地开发整理重点区域倾斜。四是充分利用市场手段拓宽融资渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地，做到区域耕地总量平衡和耕地占补平衡。
拓宽乡镇土地利用规划修编思路
根据上轮规划实施评价结果和本次规划期间池州市土地利用背景，本轮规划修编思路应坚持可持续发展的原则，综合协调耕地保护、建设发展和生态环境建设三者之间关系，为国民经济和社会可持续发展提供全面的土地利用保障。具体概括为：客观预测土地利用需求、理性确定规划目标、充分利用政策空间、统筹制定土地利用方案 。近年来作者对规划思路进行了新的探索，并在产业结构与用地结构之间进行了相关研究取得了初步成果。这种思路是基于经济增长是土地利用最大的驱动力，使用地结构随着产业结构变化而作相应的调整。通过改变外部环境的办法来影响土地利用决策主体，从而改变土地利用结构系统的组织方向。在众多影响规划的因素中选择经济增长因素作为外力，构建两者的共生系统，即土地——经济系统，并以此作为分析平台，在产业用地分类的基础上，采用“用地——产业”分析法，揭示经济增长与产业用地及其两者的内在联系。使用地结构与经济增长同步变化，增强土地利用规划的科学性和对用地的指导作用。
调整农村居民点与企业用地布局，提高用地集约度
结合新农村建设，大力开展农村居民点用地与企业用地的整理，促进土地利用集约度利用效益提高。建设用地的宏观调控要从单纯的规模控制向规模控制与土地集约度考核双重转变，对城镇和居民点用地利用要提出土地集约度和规模控制指标，在规划过程中集约度达不到规定指标的，不允许扩大用地规模；加强对城镇用地在利用空间布局上的统筹安排，按照土地利用效能原则明确城镇重点发展部位。优先安排重点开发区建设发展，整合企业用地布局，控制建设用地的一般性蔓延；农村居民点要优先保证中心村建设用地，从严控制零星居民点，引导农民向中心村集中。
善与创新乡镇土地利用规划实施保障措施
法规措施
法律法规措施的总知道方针是：强化省、市级的地方法规的建设。国家应建立以法律法规为中心的规划实施运作体系。中央政府应抓紧《土地管理法》的修改准备工作，同时尽快完成《土地规划法》、《土地规划条例》、《土地利用规划条例》等法规的研究和起草工作。省、市级地方政府也应考虑本地实际情况，制定地方性法规、规章。总之，通过建立以保障规划实施基本法律为核心，专项法规和地方法规相配套的法律体系，保障规划的顺利实施。
济调控措施
经济调控措施总的指导方针是：在既有制度框架下，运用多种经济手段、综合调控、大胆创新。①完善保障规划实施的宏观经济政策，建立和完善经济运行机制，规划实施激励机制，推进土地资源市场优化配置，积极运用经济手段促进规划目标的落实。②创新规划指标的分配方式，不同级别的规划采用不同的管理方式；不同用途的土地，采用不同的管理方式。为保障规划的刚性和弹性兼容。规划指标可为控制性指标、指导性指标、机动性指标和浮动指标。国家级土地利用规划除国家级重大项目用地指标外，全部采用刚性指标。自上而下，刚性指标渐渐减少，弹性指标逐渐增加，到乡镇则只保留建设占用农用地（耕地）指标为刚性指标，其余均为弹性指标。这样就构成了我国土地利用规划指标的战略体系框架结构。
监督措施
社会监督措施总的指导方针是：强化公众参与、政府参与。实现公众参与，保证规划的可操作性和获得社会认同，保证规划政策的透明是一个连续的过程。应该明确公众参与的内涵，公众参与不仅在于规划公告，而在于规划过程的调查研究；总结经验，将公众参与的对象群众化；应该明确公众参与的指导建设的原则，重点实行规划的需要全程参与，虽然这样做有很大的难度，但是只有这样做才能实现真正意义上的公众参与。
（作者单位：安徽省池州市国土资源局贵池分局殷汇中心所）
