【在林权改革中保障林农收益权的实现】林权收益
时间：2019-05-03 03:24:30 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘 要：导致我国林农收益权难以实现的原因，主要有林权界定不明确、林农缺乏对自有林业资产的支配权和处置权、国家对林业和林农的激励机制不健全三方面的原因。为保障我国林农收益权的实现，有必要借鉴他国的相关经验，在明晰林业产权的前提下，进一步普及森林可持续利用理念，切实保障林农的经营权和处置权，加大政府对林业、林农的扶持和完善社会服务体系。
关键词：集体林权改革；林农；收益权
中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）15-0079-02
一、我国林权改革中林农收益权的现状
我国集体林权改革中，国家明确规定应保障林农收益权的实现，各省在具体的实施中也有例可循。但实际的情况是，林农的收益权并没有因此搭上改革便车而得到有效的实现。国家在林业财政上的投入远不能达到扶持的目的，征收的育林费不能真正落实到林农手中，往往成为“育人”基金。森林资源有偿流转缺乏全面、统一的规范，管理措施落后，林农林权流转受限。林农的小额贷款实际操作难，融资能力弱。合法的采伐被非法化压缩了，实际中林业主管部门对森林采伐量的限制远超于法律规定的采伐限额；同时林农的经营权被侵害，国务院林业主管部门下达的木材生产计划决定一切，这实际是剥夺了法定的生产经营单位和以集体林区为代表的广大林农的经营权。
本文认为，林农收益权难以受益集体林改的根本原因在于产权的完整性与安全性。产权是否完整是西方经济学者界定产权及其分类的标准之一，依据产权的定义不能同时兼具使用权的排他、收入上的专有及转让的自由，即为产权残缺。安全性是产权基本属性之一，产权的安全性是权利主体在享有明确的产权之后能够在自己的经营之下获得稳定的经营预期回报，从而降低产权在运行与流转过程中因其不稳定而导致的损失，产权的安全属性影响着产权的收益分配功能。
将产权理论映射进我国集体林权改革中不难得出，导致我国林农收益权现状的主要原因有三点。第一，目前集体林权的不稳定和边界不明确，对森林资源的管理不集中，不能给林农定心丸，导致林农缺乏营林、造林积极性。第二，林业市场化进程缓慢，营林、造林者缺乏对自有林业资产的支配权和收入的处置权。第三，国家对林业、林农的激励机制不健全，仅设立专门的森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理，该项制度在具体实施中存在补偿形式单一、补偿标准低的问题，林农的利益严重受损而得不到保障。
二、外国保护林农收益权的制度经验
国外在坚持森林资源的经济利益与生态功能和谐发展的同时，还兼顾着林农的利益，在此方面的具体措施归纳如下：
（一）以法律的形式保护林农收益权的实现
芬兰的《森林法》、《可持续林业补贴法》和有关林业服务、林业协会的组织法构成了林业立法体系。《可持续林业补贴法》中规定政府每年按财政计划向私人林主发放林业补贴。
瑞典《森林法》规定森林所有者须制定与市场需求相适应的森林经营计划并进行严格审批，避免林农因不能把握市场变化而遭受损失。
美联邦政府在森林资源问题上严格实施森林的可持续发展战略，并以法律的形式加以规定，强调森林经营要遵循自然规律，重视森林生态系统的质量。各州政府也以法律形式规定对私有林主实施各种优惠和扶持政策。
（二）政府在经济上的大力扶持和政策上的优惠
芬兰政府注重发展可持续林业，政府根据私有林主申请并审查相关材料发放更新造林的补助和林业运转信贷，芬兰还为本国的私人林场提供了配套的社会化服务，便于林农对林场的科学化经营和管理。
瑞典政府支付私有林主从事的林地改造、阔叶林造林、更新造林、间伐、自然保护、自然遗产保护等活动的相关费用。为完善私有林区的基础设施建设，国家给予56%的补助以用于私有林区的道路建设。
美国联邦政府和州政府坚决维护私有林林农的所有权和收益权，通过制定各种税收优惠政策来鼓励林农对森林的投资和经营，联邦政府除了对林农实施扶持政策外不能干涉林场主对私有林的经营事项。为进一步保障私有林林场主的收益权，联邦政府建立生态补偿机制，在城市建设和工业建设过程中给林农造成的损失按照市场价进行核算，政府一次性补偿给林农损失总价值的50%。
（三）专业化的林业组织保障林农利益的实现
芬兰全国有158个森林经营协会，向28万个私有林主提供从林木培育到木材销售的信息、经营计划等各种服务，协会完成全国80%的营林工作量、制订80%的木材销售计划、销售40%的木材。
瑞典的私有林主协会是得到政府认可的民间组织，负责对私有林的管理及提供相关服务。瑞典森林工业协会是林业企业的主要组织。其主要任务是，在广泛了解森林工业需求的同时，维护和代表协会成员的利益，包括增进和维护其成员公司在国外的利益。
美国私有林的经营以市场调节为主，通过各种协会来实现与政府和市场的衔接，协会在信息沟通、协调关系、贸易谈判、行业自律和生态保护方面发挥了非常重要的作用，政府只提供咨询、指导和制定政策，不直接进行干预。
三、我国保障林农收益权实现的应有措施
林权改革对林农而言最大的实效是能够从自己的劳动行为中获利。林权改革中首当其冲的是森林资源产权的界定，明晰产权即是给了林农定心丸。
（一）大力普及森林可持续利用理念，提高营林、造林的科技含量
挖掘出森林资源潜在而富有的生态价值并与市场结合是我国林农实现创收的新途径，林农只有在充分意识到森林的生态效益之后才会在营林、造林活动中增加技术投入，摆脱先前单纯依靠量的收益的传统模式。可持续发展在森林资源管理和保护中的运用重点即在突出森林的生态效益，普及并灌输森林的可持续利用理念是实现林农在收益上创收的前提，用这样一种科学而注重效益的思想去指导林农营林、造林的经济行为从而达到实现林农收益权的目的。
在我国缺少非政府组织的群众基础的现实下，森林资源可持续利用理念的传播应具体到各乡镇的林业工作站，林业主管部门定期或轮期向这些乡镇林业工作站输送林业技术人员，走访各村集体，集中为林农提供营林、造林技术服务，解决林农在实践中遇到的障碍，提高林农营林、造林的科学技术含量以保障林木生长质量与森林生态的协调一致。
（二）修改《森林法》，放活林农的经营权和处置权
我国的森林采伐制度体系虽比较完整，在控制森林消耗上发挥着一定作用，但未体现对生态林、商品林等林业分类管理经营的思想。限额采伐制度在实践中的行政成本过高难以真正落到实处导致超限额采伐现象普遍存在，其运行结果不尽如人意。限额采伐制度中对森林生长量的确定原本应由实际营林、造林者根据森林客观生长量确定。应保障林农收益权即让林农手中实实在在握有限额采伐指标，严惩各级林业部门和乡镇村集体组织为实现创收对采伐指标的截留行径，以此杜绝限额采伐在实施中的权力寻租现象，达到林农收益目标而非标榜林农实为林业部门和村集体小部分人收益。
《森林法》的修订应跳出在森林采伐与林木流通问题上原有的“自上而下”的政令管理模式，融入市场调节机制提高森林资源流转速度和经济效率，进而充实林农的经营权和处置权；在采伐限额的修改中采取规制与激励措施相结合的手段，注重规制力度的技术性避免因扩大规制范围而增加林农负担，行之有效的激励措施不仅合理利用行政开支更进一步推动林农为实现收益而加大营林、造林的积极性；为准确获得森林生长量信息以县为单位建立科学化系统化的森林评估体系并将生长量评估结果定期向公众公布，放活林农经营权和处置权的同时发挥社会监督的力量规避对森林资源的不合理利用。
（三）加大政府对林业、林农的扶持
在我国，国家政策对林业的重视远不及农业，在确保林农收益权问题上我国应加大政府对林业、林农的扶持力度。1）资金投入方面，为建设林业基础设施、再造林和护林申请财政拨款的村集体组织应制定款项用途计划书并交于林业部门审议，审议通过后主管部门应下达审议文件以规定财政拨款的具体数额、款项的用途及款项落实问责制。2）优化补偿政策，让林农从补贴中直接受益，对林农的营林、造林给以财政补贴。适合再造林的森林，国家相应给予再造林补偿款以维持森林的更新、林木生长和水土保持。不适于再造林的森林，国家按照采伐林木的多少给予林农营林补偿费，作为对林农经济价值损失的补偿。在国家对林业的补偿政策中还需建立营林、造林奖励制度，该奖励应以林农营林、造林过程中对森林生态效益的保护及利用程度为标准，森林生态效益的评估才是奖励的依据，奖金的多少与森林资源评估机构的评估结果成正比以此鼓励林农重视森林资源的可持续利用及营林、造林积极性。
（四）建立和扶持林业专业化、社会化民间组织
林业民间组织在我国林业发展中起步晚成效慢，在初建过程中借鉴国外私有林主协会的发展历程和模式，应以专业化和区域化为主要特征。初级阶段致力于引导林农联合组建林木种苗、护林联防、森林病虫害防治、林产品加工营销等专业协会，要提供行业规范、信息服务、竞争展览、营销决策等服务。林业协会的发展、壮大与集体林权改革背景休戚相关，本着切实以林农利益为出发点的思想为林农提供准确的市场信息，让造林、营林与市场接轨真正落实林农的收益。
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（责任编辑：范秀利）
