浅谈教育投入稳步增长需加快财政公共化改革 政府财政支出与财政收入
时间：2020-02-11 11:41:13 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
经济理论表明，教育有着很强的正外部性，尤其是基础教育已经基本具备了公共产品的特性，因此在教育经费的投入上，政府必须担负起主要的责任。从世界各国的经验来看，国际通用的是把公共教育支出占国内生产总值的比例作为衡量一国政府对教育经费投入水平的主要指标。目前各国这一比例多数在5%以上。
我国所采用的与该比例相对应的指标是财政性教育经费占国内生产总值的比例。财政性教育经费包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等四项。早在1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就已提出，到20世纪末要实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例实现4%的目标。2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次重申：“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”然而，尽管国家财政用于教育的各项支出绝对额呈逐年上升趋势，财政性教育经费占国内生产总值比例的提高却极为缓慢，始终没能实现4%的期望目标。2007年，这一比例仅为3.22%。
从客观因素来看，财政性教育经费占国内生产总值比例偏低的一个重要原因是我国财政收入占国内生产总值的比例偏小。政府财政能力的不足，直接制约了国家对教育事业的充分投入。从国际经验来看，发达国家和发展中国家财政收入占国内生产总值的比例平均分别在45%和35%左右。而我国这一比例长期偏低。这几年虽然在不断提高，但直到2007年，这一比例也只有20.4%。财政收入占国内生产总值的比例低，意味着要实现财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，需要从财政收入中拿出相当高比例的资金。在各项财政支出均不断增长的情况下，这一点很难做到。从极端情况来看，1995年我国财政收入占国内生产总值的比例缩小到历史最小记录，只有10.3%。按这一数值计算，如果要实现4%的目标，所需的财政性教育经费占财政收入的比例需要达到38.83%，而实际上这一财力决定了财政只能满足必不可少的行政支出等“吃饭”需要，很难再满足上述教育经费的要求。
当然，如果我们进一步分析财政收支的各项数据，可以发现，制约财政性教育经费占国内生产总值比例提高的因素还有很多。
首先，在财政支出结构上，财政对教育的投入受到多方面的制约。
第一，国家对各项公共服务，包括教育、医疗卫生、社会保障、住房保障、文化和环境保护等的历史欠账太多，导致这些社会事业的基础仍很薄弱，甚至某些领域已处于岌岌可危的地步。这使得政府在这几年加大对公共服务领域投入时，不可偏废于某一方。自2003年提出建设“民生财政”，加大政府对民生的保障力度，到2007年这5年间，全国财政教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育支出累计分别达到2.43万亿元、1.95万亿元、6311亿元和3111亿元，分别年均增长18.6％、14.9％、24.4％和16.5％。社会的均衡发展需要决定了教育投入可以得到优先保障，却不能独享财政的保障。
第二，经济性支出占财政支出的比例过大，挤压了财政可用于发展教育等公共服务的资金投入。近年来，尽管经济建设支出占财政支出的比例呈逐年缩小趋势，但是支出规模和支出比例仍相当大。2006年经济建设支出总额达到10734.64亿元，比1998年增加了6555.12亿元，其占财政支出的比例仍达到26.6%。
第三，行政管理支出的过度膨胀同样挤占了财政提供公共服务的资金，严重影响了政府行使公共服务的职能。行政管理支出30年来快速攀升，其数额从1978年的52.9亿元增加到2006年的7571.05亿元，占财政支出的比例由1978年的4.71%上升到2004年的19.38%，此后稍有缩小，2006年仍达到18.73%。
第四，从财政教育投入的内部结构来看，教育经费在各级教育之间的分布结构存在偏差。从2007年的全国教育经费数据来看，我国大学生均国家拨付的经费为9143元，而小学生均国家拨付的经费只有2632元。从各级教育的性质来看，教育层级越低，它的社会回报越大，公共性也越强，越需要政府投入；
教育层级越高，它的私人回报越大，公共性也越弱。而我国政府过于偏重高等教育而忽视基础教育和中级教育，这正好与各级教育的公共性要求相违背。
其次，从政府的财政预算制度上看，也存在着两个问题。第一，预算外资金规模庞大，在支出结构上完全偏向于行政管理支出，近年来行政管理支出在预算外资金中的比例均在70%以上。预算外资金没有纳入预算综合管理，直接减少了财政用于发展教育事业的资金。第二，这几年财政收入超预算增长，但对增收部分如何安排，目前并没有一个很科学的做法。从2008年的情况来看，2008年全国财政收入比预算超收2830.9亿元，其中中央财政超收1080.2亿元，但在超收收入的使用上，仅增加教育支出20亿元
上述分析揭示了一个更深层次的问题，那就是我国尚未建立完善的公共财政制度，仍处在制度转轨的过程中，这从根本上制约了财政对教育的有效投入。
改革开放后，随着我国市场化程度的不断提高，建立与市场经济相适应的公共财政的呼声也越来越强烈。顺应这一要求，我国在1998年确立了建立公共财政基本框架的目标，这标志着政府将逐步退出一般性、竞争性领域，转而主要为社会公众提供各种公共服务。此后10年间，财政公共化取得了很大的进展，公共财政基本框架已初步建成。在2003年，为进一步推动公共财政制度的完善，我国政府提出了“民生财政”的概念，重申了政府在提供公共服务上的职责。之后政府不断加大对公共服务领域的投入，表现在教育事业上，则是初步建立了政府教育支出增长与财政决算经常性收入增长挂钩的投入保障机制，保障了财政教育投入绝对规模的扩大。
然而，现行公共财政制度离真正的公共财政制度仍有一段距离，传统财政制度对财政运行的干扰仍很大。如前所述，经济建设支出居高不下，表明财政的建设性特征还很明显，政府仍未完全从一般性、竞争性领域退出，转而专注于为社会提供公共服务。行政管理支出不断膨胀，远远超出了政府为维持自身运转并为市场提供公共服务所需的行政经费，消耗了原本可直接用于提供公共教育的财力。财政教育投入在支出结构上与教育自身的公共性要求不符合，导致教育支出存在另外一种“缺位”和“越位”，影响了本就不充裕的教育投入应有政策效果的实现。而预算外资金和财政收入超预算增长部分未能完全有效地纳入预算管理，这本身就是对公共财政制度完整性的破坏。
因此，笔者认为，要从根本上解决财政教育投入不足的问题，争取尽快实现财政性教育经费占国内生产总值的4%这一目标，今后仍需进一步努力深化财政公共化改革，纠正目前财政制度上存在的偏差，为教育经费投入的稳定增长提供良好的制度保障。另外需要指出的是，随着公共财政制度的完善，财政教育投入应该达到什么样的水平，已经不是局限于设定一个比例目标，而是由社会公共需要决定，这是公共财政的应有之义。
我国所采用的与该比例相对应的指标是财政性教育经费占国内生产总值的比例。财政性教育经费包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等四项。早在1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就已提出，到20世纪末要实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例实现4%的目标。2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次重申：“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”然而，尽管国家财政用于教育的各项支出绝对额呈逐年上升趋势，财政性教育经费占国内生产总值比例的提高却极为缓慢，始终没能实现4%的期望目标。2007年，这一比例仅为3.22%。
从客观因素来看，财政性教育经费占国内生产总值比例偏低的一个重要原因是我国财政收入占国内生产总值的比例偏小。政府财政能力的不足，直接制约了国家对教育事业的充分投入。从国际经验来看，发达国家和发展中国家财政收入占国内生产总值的比例平均分别在45%和35%左右。而我国这一比例长期偏低。这几年虽然在不断提高，但直到2007年，这一比例也只有20.4%。财政收入占国内生产总值的比例低，意味着要实现财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，需要从财政收入中拿出相当高比例的资金。在各项财政支出均不断增长的情况下，这一点很难做到。从极端情况来看，1995年我国财政收入占国内生产总值的比例缩小到历史最小记录，只有10.3%。按这一数值计算，如果要实现4%的目标，所需的财政性教育经费占财政收入的比例需要达到38.83%，而实际上这一财力决定了财政只能满足必不可少的行政支出等“吃饭”需要，很难再满足上述教育经费的要求。
当然，如果我们进一步分析财政收支的各项数据，可以发现，制约财政性教育经费占国内生产总值比例提高的因素还有很多。
首先，在财政支出结构上，财政对教育的投入受到多方面的制约。
第一，国家对各项公共服务，包括教育、医疗卫生、社会保障、住房保障、文化和环境保护等的历史欠账太多，导致这些社会事业的基础仍很薄弱，甚至某些领域已处于岌岌可危的地步。这使得政府在这几年加大对公共服务领域投入时，不可偏废于某一方。自2003年提出建设“民生财政”，加大政府对民生的保障力度，到2007年这5年间，全国财政教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育支出累计分别达到2.43万亿元、1.95万亿元、6311亿元和3111亿元，分别年均增长18.6％、14.9％、24.4％和16.5％。社会的均衡发展需要决定了教育投入可以得到优先保障，却不能独享财政的保障。
第二，经济性支出占财政支出的比例过大，挤压了财政可用于发展教育等公共服务的资金投入。近年来，尽管经济建设支出占财政支出的比例呈逐年缩小趋势，但是支出规模和支出比例仍相当大。2006年经济建设支出总额达到10734.64亿元，比1998年增加了6555.12亿元，其占财政支出的比例仍达到26.6%。
第三，行政管理支出的过度膨胀同样挤占了财政提供公共服务的资金，严重影响了政府行使公共服务的职能。行政管理支出30年来快速攀升，其数额从1978年的52.9亿元增加到2006年的7571.05亿元，占财政支出的比例由1978年的4.71%上升到2004年的19.38%，此后稍有缩小，2006年仍达到18.73%。
第四，从财政教育投入的内部结构来看，教育经费在各级教育之间的分布结构存在偏差。从2007年的全国教育经费数据来看，我国大学生均国家拨付的经费为9143元，而小学生均国家拨付的经费只有2632元。从各级教育的性质来看，教育层级越低，它的社会回报越大，公共性也越强，越需要政府投入；
教育层级越高，它的私人回报越大，公共性也越弱。而我国政府过于偏重高等教育而忽视基础教育和中级教育，这正好与各级教育的公共性要求相违背。
其次，从政府的财政预算制度上看，也存在着两个问题。第一，预算外资金规模庞大，在支出结构上完全偏向于行政管理支出，近年来行政管理支出在预算外资金中的比例均在70%以上。预算外资金没有纳入预算综合管理，直接减少了财政用于发展教育事业的资金。第二，这几年财政收入超预算增长，但对增收部分如何安排，目前并没有一个很科学的做法。从2008年的情况来看，2008年全国财政收入比预算超收2830.9亿元，其中中央财政超收1080.2亿元，但在超收收入的使用上，仅增加教育支出20亿元
上述分析揭示了一个更深层次的问题，那就是我国尚未建立完善的公共财政制度，仍处在制度转轨的过程中，这从根本上制约了财政对教育的有效投入。
改革开放后，随着我国市场化程度的不断提高，建立与市场经济相适应的公共财政的呼声也越来越强烈。顺应这一要求，我国在1998年确立了建立公共财政基本框架的目标，这标志着政府将逐步退出一般性、竞争性领域，转而主要为社会公众提供各种公共服务。此后10年间，财政公共化取得了很大的进展，公共财政基本框架已初步建成。在2003年，为进一步推动公共财政制度的完善，我国政府提出了“民生财政”的概念，重申了政府在提供公共服务上的职责。之后政府不断加大对公共服务领域的投入，表现在教育事业上，则是初步建立了政府教育支出增长与财政决算经常性收入增长挂钩的投入保障机制，保障了财政教育投入绝对规模的扩大。
然而，现行公共财政制度离真正的公共财政制度仍有一段距离，传统财政制度对财政运行的干扰仍很大。如前所述，经济建设支出居高不下，表明财政的建设性特征还很明显，政府仍未完全从一般性、竞争性领域退出，转而专注于为社会提供公共服务。行政管理支出不断膨胀，远远超出了政府为维持自身运转并为市场提供公共服务所需的行政经费，消耗了原本可直接用于提供公共教育的财力。财政教育投入在支出结构上与教育自身的公共性要求不符合，导致教育支出存在另外一种“缺位”和“越位”，影响了本就不充裕的教育投入应有政策效果的实现。而预算外资金和财政收入超预算增长部分未能完全有效地纳入预算管理，这本身就是对公共财政制度完整性的破坏。
因此，笔者认为，要从根本上解决财政教育投入不足的问题，争取尽快实现财政性教育经费占国内生产总值的4%这一目标，今后仍需进一步努力深化财政公共化改革，纠正目前财政制度上存在的偏差，为教育经费投入的稳定增长提供良好的制度保障。另外需要指出的是，随着公共财政制度的完善，财政教育投入应该达到什么样的水平，已经不是局限于设定一个比例目标，而是由社会公共需要决定，这是公共财政的应有之义。
