正当程序原则在司法实践中的适用_司法正当程序

时间：2019-03-30 03:19:57　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　　依照正统的观点，行政行为合法性是由具体的法律法规来界定的，法院的职能是正确适用法律法规来审查行政行为，法律制度的完善，包括程序制度的完善和发展不是法院应当考虑的事情。作为我国行政法的一项基本原则，合理性原则应用于行政管理领域，这无论是从实践的角度还是从学理上来看都已经得到了确认。但是对于这一原则是否适用于行政诉讼领域，也就是说司法机关在对行政行为进行审查时能否适用这一原则，则有争议。主流观点认为，行政合理性原则不能适用于司法机关所主持的行政诉讼活动，其理由是我国《行政诉讼法》第五条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"也就是说确立了行政诉讼合法性审查原则，而没有确立合理性审查原则。原因主要在于，行政机关的行政行为往往具有专业性，法院对这些专业知识未必熟悉，而法院本身对法律比较熟悉，进行合法性审查更为适宜。因此，司法机关的司法审查行为仅适用行政合法性原则，不适用行政合理性原则。对于《行政诉讼法》第54条确立的"违反法定程序"这一司法审查标准，主流观点也是认为违反法定程序就是违反法律法规或者规章明文规定的程序。凡是不违背制定法明文规定，就属于行政机关的自由裁量范围，不属于违反法定程序。但是问题的关键在于，在司法实践中如果只是僵硬地适用行政合法性原则，就会在实际审判的过程中发生种种不合理的情形，往往判决的结果并不能为当事人所接受，甚至会出现根本不合情理的情况。如行政机关可能借法院只能进行合法性审查的幌子，利用行政自由裁量权肆意侵犯行政相对人的利益。甚至在一些极端情况下，如果固守行政诉讼合法性审查原则就根本不可能解决问题。因此，对行政行为程序合法性审查的目光基本停留在现有程序条文上，完善行政程序的希望依赖于今后的行政程序立法上了。
　　但是，在现实司法实践当中，我们可以看到仍然有一些法官直接或间接的直接适用正当程序原则对行政争议作出裁判。在法律未对正当程序予以明确规定的情况下，判决中直接适用正当程序原则更能体现出法官的智慧和勇气。在"张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案"中，徐州市人民政府在二审时称"行政复议法关于第三人的规定，属于弹性条款，不能以此认定复议机关违反法定程序。"但是，二审判决明确指出："行政复议法虽然没有明确提出行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。"该判决中，法官明确提出了"正当程序"的要求，并据以作出撤销判决，使正当程序原则得以"登堂入室"，直接写入判决书。不过，在《行政诉讼法》实施初期，由于违反法定程序被普遍理解为违反法律法规明文规定的程序，而当时，法律法规往往缺乏具体的程序规定，这一条款很少实际应用，行政行为因为程序违法被撤销的案件很少听闻。而1996年出台的《行政处罚法》是行政程序法定化的里程碑，它对行政处罚的决定程序，执行程序，简易程序，听证程序做了比较详细的规定，对行政行为司法审查产生了巨大的影响。《行政处罚法》中有关处罚程序的条款大都体现了正当程序的要求。
　　实际上，行政诉讼的原告也很少在法律法规规章的规定以外，提出程序主张，即使原告提出这种程序的主张，也不太可能得到认真对待，这就引发了一系列的思考：一个严重损害当事人利益的重大决定，竟然可以在当事人毫不知情的情况下做出，这是一个明显的违反公平公正原则的行为，法院是否能无视。而出于人权保护的需要，听取一下当事人的意见再做出处理决定，于情于理也是应该的。但是正如文章开始时所介绍的那样，主流观点认为，行政合理性原则不能适用于司法机关所主持的行政诉讼活动。也就是说确立了行政诉讼合法性审查原则，而没有确立合理性审查原则。从我国审判实践来看，法官基本上都是在适用行政合法性原则来审理行政案件。应当说这是基本上符合我们的现实需要的，这应当是行政审判的常态。但是如同上文对几个案例列举的那样，我们会发现在有些情况下法院在审理一些较为特殊的案件时适当地运用合理性原则来进行审查，不仅是必要的，而且是可能的。从程序的角度来看，程序合法是行政合法性原则的一个重要方面。这是因为"随着个人在国家权力运行中主体地位的确定，行政程序不仅是实现行政目标的工具，更是制约行政权力滥用的重要保障。""行政程序在此层面上，成为保证行政过程公正、制约行政权力滥用的重要保障。" 可见，程序法定对于权力制约和权利保障有着极其重要的意义。但是遗憾的是，"我国迄今为止还没有一部统一的行政程序法，对行政机关的办事程序规定基本的原则和规则。"即使少数领域有程序规则，但是由于行政自由裁量权的存在，仍然有滥用权力侵犯相对人权利的危险。另外法院运用合理性审查原则来审查行政行为，在某些时候可以弥补合法性审查的形式法治主义的不足，对行政机关的肆意和滥用职权等行为加以调控和矫正。法官运用合理性审查的原则，可以从"自然正义"和"正当程序"的角度给当事人较大程度的权利救济。
　　不过，法律学者对正当程序理念的介绍和肯定，以及律师在法庭上对正当程序的争辩，也常常成为法官有关正当程序直接的知识来源，既有的司法判例，也强化了法官运用正当程序的信心。《行政处罚法》等立法的制定不但对特定领域的行政程序起到规范作用，还培育了正当程序的一般理念，同时，国务院对依法行政的强调，特别是对程序正当的要求，虽然其法律约束力并不明确，但是也强化了法官运用正当程序原则来判案的合法性。从实践来看，法官也已经开始有意识地克服成文法的局限，开始探索合理性审查原则的适用空间和可能性。这除了以上例子还可以从以下几个方面得到例证。第一，如果一味地按照合法性审查原则来进行审判的话，那么行政诉讼法第11条列举出的可诉的具体行政行为的范围应该是固定的。但是实际情况是法院在司法审查实践中已经对此做了很多有所突破的解释。第二，判决形式的扩张适用也使我们看到法官在回应社会需求时会考虑运用合理性审查原则。第三，从法院自身的性质、地位以及司法的性质来看，适当地适用合理性原则会促进和保证公正的实现。法院有必要适时根据案件的具体情况适用合理性审查原则，这是维护社会公正所必须的。当然在没有行政程序法明文规定的前提下，我们也应该规范司法权的行使，避免法官的手伸得过远。如完善立法，加强司法解释；改革相关体制，确保司法独立；改进司法裁判文书，加强判例指导等等。还要注重提高法官的职业素质，加强职业道德的培训以及专门知识和技术的培训。
　　最后，我们也应当看到，正当程序原则在司法实践中的适用仍然还是比较被动的。虽然《行政诉讼法》确立了"违反法定程序"这一审查标准，但是真正落实程序合法性审查，很大程度上还是要依赖于《行政处罚法》等法律法规规章对行政程序的具体规定。违反法定程序标准在司法实践中的运用，都没有突破制定法的框架，法院以现有的法律法规规章为依据还是司法审查的不二法门。法定程序还是没有获得独立的生命。综上所述，正当程序原则在我国的最终确立，还要跨过很多的门槛，它还未能够成为司法实践中可以预期的普遍准则。正当程序原则的全面和最终确立，还是要仰仗于制定法的完备以及司法权威的确立。短期内，由最高法院制定相关的司法解释将是一个便捷的途径，中央和地方也可以制定行政程序的有关法规规章。长期来看，则必须要制定《行政程序法》，甚至把正当程序写入宪法，这更有助于贯彻实施程序的保障功能。
　　作者简介：胡广航，学校：华东政法大学，学院：研究生教育院，专业：宪法学与行政法学，研究方向：行政法学。

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