刨析根源,防范和治理“小金库”:如何防范小金库

时间：2019-04-14 03:27:52　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　　一、“小金库”久治不绝的原因　　（一）历史传统的影响　　我国“小金库”的形成历史可以追溯到秦汉时期，当时国家财政与皇室财政是相对独立的两种途径，皇室家族为了获得更多的特权，私自将国家财政转移到皇家财政，也就是形成了我们今天的“小金库”，直到今天，设立“小金库”的最大受益者往往都是握有最大权力的人。今天“小金库”的雏形是20世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。虽然在我国现行的法律和法规当中，没有正式地使用过“小金库”这一术语，但由于约定俗成，在开展治理上述资金的工作时，仍沿用了“小金库”这个称谓。
　　（二）现代“小金库” 的产生是制度不严、机制不规的产物
　　现代“小金库”的产生具有多方面的原因，主要表现在以下几个方面：
　　一是制度法规滞后，为“小金库”提供了土壤。目前我国尚没有一部专门处理“小金库”违法行为的法规，缺少有针对性的具体条例或规定，给执法监督带来了相当大的难度。制度的缺陷为“小金库”的产生提供了丰富的资金来源，法规不健全导致预算制度审核不严，执行偏松，国有资本经营预算制度还不是很完善，对基层预算单位的国库集中支付还没有到位，一些专项资金还置于国库集中支付体系之外。
　　二是单位领导思想落后，认识上存偏差。许多单位领导认为行政事业单位不同于企业，不搞经营，抓不抓资产管理无所谓，相反地认为抓资产管理是捆了自己的手脚，开支卡严了，得罪干部职工，从而导致资产管理松懈，为“小金库”的生存的提供了土壤。受腐朽思想的影响，有些人认为能给职工搞福利、发资金的是“好领导”；多建楼堂会馆，让小团体消费的“过瘾”是“能力强”；更有不把违法、违规资金落入个人腰包作为“底线”，鼓吹“上有政策，下有对策”，企图用法不责众借口挑战政策法规。
　　三是监管不严，导致“小金库”泛滥。目前我国对“小金库”的检查往往是“运动式”的突击战，监督没有实现经常化、制度化，加之“小金库”具有较强的隐蔽性，增加了检查监督的难度；同时执法监督部门对“小金库”问题，也认为“违纪不违法”，在处理上存在失之于软、失之于宽的现象，不足威慑“小金库”的设立者，因此在处罚“小金库”问题时往往不痛不痒，从而助长了设立“小金库”欲望。
　　四是权利集中，收支隐蔽，为“小金库”的设立提供了宽广的空间。我国现行的行政首长负责制，事权、人权、财政都比较集中。存在“小金库”的单位往往都是领导管账、会计管钱，或者是领导管钱、会计管账，甚至是领导自管自支等，不管是哪种形式，管理“小金库”的人都是单位的核心人物或关键人员，收支都十分隐蔽。
　　二、目前治理“小金库”的状况
　　“小金库”的存在早成顽疾，针锋相对的治理也并不鲜见，其中以1989年、1995年和2009年三次治理尤为突出。中央治理“小金库”工作领导小组办公室从2012年1月21日起撤销，这标志着从2009年开始发动的本次专项治理小金库工作告一段落。根据资料统计，近三年来，小金库共查处了60722个、涉及金额315.86亿元的“小金库”，10429人被追究责任，目前小金库的现状是以下几个方面：
　　(1)治理“小金库”威力不足，认识不到位，是“小金库”久禁不绝的主观原因。“小金库”治理年年有，但是年年增，“小金库”仅是避风头，“小金库”设置没有风险，治理没有威力。“小金库”既违反了财经纪律，也违反了《会计法》的相关规定，是妨碍经济健康发展的毒瘤，但是很多单位负责人对“小金库”治理工作重视不够，认识不到位，单位内部控制流于形式，导致“小金库”治理工作存在死角。
　　(2)执法部门对“小金库”治理“随意执法”。由于“小金库”的黑户口身份，出了问题难以查证，致使执法部门对“小金库”治理“随意执法”，更有的执法部门自身也存在“虱子”，导致不敢执法。对“小金库”现象的处理，没有严格办事，往往采取一罚了之的做法，而在对主要责任人的处理上则包涵胜于原则，从而为私设“小金库”解除了后顾之忧。
　　(3)体制约束不到位，监督检查不给力。目前，对“小金库”违法行为的定性主要依据是《财政违法行为处罚处分条例》，历次的检查牵头部门是财政部门，缺少纪检、审计、监察等部门的配合，导致裁量权幅度较大，并且难以准确把握，“小金库”检查容易处理难，严重影响了清除“小金库”毒瘤工作的有效性。由于体制约束不到位，监督检查不给力，发现难题以清退为主，没有对相关人员进行严格的责任追究，导致“小金库”的设立者高高在上、无法触及。
　　三、治理“小金库”的措施
　　通过上述分析可以看出，“小金库”成因较为复杂，随着经济的发展，“小金库”也变得越来越隐蔽，越来越貌似“合理”，因此治理“小金库”既要从制约权力入手，建立完备的权利监督机制，又要完善财经制度，加强财务管理，更要探索建立治理“小金库”的长效机制。
　　（一）完善制度建设，加大惩罚力度
　　“小金库”现象屡禁不止，死灰复燃的根源在于制度不完善。找不到治理小金库的“金钥匙”，治理工作就不会取得好的成效。因此锁住“小金库”，必须不断完善各项制度，发挥制度的监督制约作用，通过健全资金约束制度、完善预算管理制度、规范国库集中收付制度、硬化资金运行管理制度等方面，让制度为防治“小金库”套上“紧箍咒”。同时由于处罚过轻，私设“小金库”的违法成本远低于私设“小金库”的收益，从而使得违法人员敢以身试法，“小金库”就会如韭菜一样，割了一茬又一茬，生生不息。只有加大对“小金库”的处罚力度，让犯罪代价与利润成正比，才能使不法分子在追逐“小金库”的歧途上停下脚步。
　　（二）提高单位领导和会计人员素质
　　单位领导是使用“小金库”的主体，会计人员是具体操作者，他们之间往往一唱一和，配合程度和取缔“小金库”的难度成反比。为了使“小金库”顺理成章，部分财务人员设立“账外账”和“假账”，导致财务管理混乱，吞噬了国有资产，加剧了会计信息失真和财会人员的诚信危机。因此要切实采取有效措施，系统地对财务人员进行专业知识培训和职业道德教育，形成良好的学习上进风气，开展会计理论、内部控制等的研究，鼓励各单位财务人员积极参与内控管理研究，结合实际进行深入分析，查找出本单位的问题，积极提出解决问题和提前防范风险的对策。
　　（三）营造道德环境，铲除“小金库”的滋生土壤
　　“小金库”的钱来自于非法所得，主要被应用于挥霍、享受、私分等，它不仅是一个经济问题，更是一个政治问题、法律问题，决不能等闲视之。加强对治理“小金库”的宣传教育，培育防范和治理“小金库”的人文环境。首先要加强法制教育，应充分发挥传媒的作用，采取多种方式进行治理“小金库”的党纪、刑法和财经法规的宣传，进一步增强相关人员特别是领导干部的法制观念。二是加强警示教育，应选择一些典型案例进行公开曝光，充分发挥警示作用。三是加强荣辱观教育，要在全社会牢固树立起社会主义荣辱观，加强各级干部的思想品德修养，强化全民道德防线。
　　参考文献
　　[1]张炜钰.古代皇室财政沿革与“小金库”现象治理——基于权利异化与公权私有的视角[J].财会通讯,2011(02).
　　作者简介：窦桂明（1980-），男，汉族，山东临沂，本科，会计师，研究方向：会计内部控制等。
　　（责任编辑：陈岑）

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