国企改革的难点 [国企改革的难点与未来]

时间：2019-05-30 03:30:29　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　　中国的改革开放已经走过了34个年头，在创造“中国奇迹”的同时，也遗留了许多问题并产生不少新问题。经济改革是中国改革的核心，而国企改革又是经济改革的重点。国企是改革的重点，同时也是焦点，更是难点。在改革开放逐步进入深水区的情形之下，国企改革更需要战略眼光、阶段设计和细节推进。
　　
　　国企改革难题
　　“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”是国企改革的重要指导思想与方向，也是改革实践的主要内容。
　　1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，要求在国有经济占主导的条件下，开展国有经济的战略性布局和改组，尤其要求“国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位……”，“坚持有进有退，有所为有所不为”。
　　国有资产管理体制是国企改革的焦点问题。从1993年提出“改革国有资产管理体制”的任务开始，针对国有资产管理体制的改革也延续了多年。2003年国资委的成立改变了国有资产多头管理的局面，并由2008年的《企业国有资产法》明确了其“出资人”的角色。至此，国有资产管理体制的核心就在于国资委的定位，主要表现为如何处理产权所有人、出资人和经营人与监督人的关系。
　　国资委应当是“干净的出资人”，“根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。国资委是一个特设的、法定的出资人法人，仅履行出资义务。其根据政府授权，代表的是作为所有人的全体国民，来规划、操作国有资本的进退并负责国有企业的经营；它通过法律制安排、市场方式与资本管控，实现国有企业所有权与经营权的分离，把企业的具体经营权交给职业经理人。但这些改革思路目前并没有形成共识。
　　在市场经济转轨的过程中，部分国有企业依靠资源配置的优势在某些行业领域形成了垄断。例如通信、石油等行业中，国企占据绝大多数的市场份额，民营企业不仅难以进入这类行业，而且无法与这些大国企进行“同等量级”的竞争。我国在2007年通过的《反垄断法》对现有的国企垄断也难以有效规范。垄断国企对资源的排他性占有、员工高出社会一头的收入福利待遇、经营的行政化低效率与产品服务的低质高价现象，使得社会有理由质疑其存在的合理性。
　　以资源型国企为例，这些企业之所以有必要维持垄断地位是出于国家政治经济安全考虑或者是社会公益的需要？抑或是改革未到位，该退出而未退出？引入民企竞争是有利或无利？垄断国企是否需要多缴利润或利润多留存？这些问题都暂时没有答案。
　　国企改革的目标之一就是通过大力改变国企的公司治理结构，构建现代的公司制度。公司治理结构不发挥作用，企业的正常经营将会大打折扣，也不利于保护股东权益。但是现在许多国企的公司治理结构杂乱繁复，大量国有独资企业、国有独资公司与控股公司的公司制改革步伐相当缓慢，一些国有企业与一股独大公司的董事会制度、股东大会制度形同虚设。国企的公司治理结构徒有现代之表，相当一部分国企尤其是国有独资企业与独资公司不能实现向现代公司的转型。这是国企改革中最难以解决的问题。
　　薪酬制度是现代企业为了激励员工创造更高效益而制定的一种激励制度。国企在向现代公司制度转型的过程中，其薪酬机制特别是高管薪酬的设置与现代市场经济极不相符。大部分国企的人事制度还是干部制度，其员工薪酬要么过高要么过低，没有建立合理的绩效考核机制。这种劳动力价格的双轨制是国企效率低下的一个原因。国企高管既是行政官员又是企业高管，身兼双重身份。国企负责人的任命与免除遵循的是行政化的选人方式。他们没有被激励去提高公司业绩，而仅仅关注于自身利益的得失。这与国企要建立现代企业制度的目标相去甚远。
　　国有资产的流失伴随着国企改革而发生，也是人们议论最多的问题。20世纪后期，伴随着国企兼并破产重组改制的浪潮，一些优良国有资产被“贱卖”给私人。究其原因，这是以“人治”为特征的“副制度”的广泛存在与内部人寻租造成的。很多国企的改革并没有按照市场化的方式进行，而是采取官商勾结、内幕交易、操纵价格、虚假评估等等一系列闪转腾挪的手段倒卖国有资产。这既不符合法治市场经济的要求，也不符合全体国民股东的根本利益。
　　
　　国企改革三阶段
　　针对国有企业改什么、怎么改，有过广泛的讨论，至今未休。总的来说，国企改革由“摸着石头过河”开始，至今为止历经三个阶段：
　　第一阶段，计划经济体制内的国企改革。从1978年经济体制改革起到1992年结束，目标是实现“松绑”即“扩权让利”——让国有企业成为自主经营、自负盈亏的经济主体。但此时计划体制模式内的国企改革仅限于国企自身经营权的放开，国企成为了价格双轨制背景下的改革排头兵。在此期间，一大批的国有企业经历了阵痛。1986年，沈阳防爆器械厂成为新中国第一家被正式宣告破产的国有企业。此阶段的标志性制度突破是1988年《全民所有制工业企业法》的通过，该法从法律上明确了国有企业的所有权和经营权分离。
　　第二阶段，市场经济转轨期的国企改革。从1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》通过起到2003年止，目标是实现“现代企业制度改革”——即国企改革要做到“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。随着兼并破产试点与股份制改革的实施与“万千百十”计划（万家企业清产核资、千家企业改制、百家企业建立现代企业制度、十几个城市兼并破产试点）的推进，国企改革进入实质性改革阶段。1999年，国家提出对国企进行战略重组与结构调整，是这一轮改革的逻辑结果。此阶段的标志性事件是在全国18个大城市的国企破产试点与1994年《公司法》的通过，该法从法律上明确了国企要建立现代企业制度，为国企向市场经济转轨提供了依据。
　　第三阶段，走向法治市场经济的国企改革。从2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》通过起算，迄今尚未结束，目标是实现“国企与私企并重的国民经济发展”。这意味着国企改革上升到国资层面，即针对国有资本的运营、管理与进退进行更加宏观（国家层面）的改革。国民经济的强调意味着国企没有超越其他市场主体的地位，国企的收益也并非利益集团的私人之物。此阶段所要做的就是从国家层面改革存量国有资产，不仅使国有企业与民营企业拥有平等的市场地位，而且让全民共享国企收益。2004年《宪法修正案》、2007年《物权法》保护私有财产及其权利的规定确定了非公有制经济的重要地位，也揭示了国有企业改革的下一步逻辑，国企改革进入“动奶酪”的攻坚阶段；2009年《企业国有资产法》的通过使得国有企业终于有了“基本法”，一系列法律的通过使得国企改革向着实现“法治下的市场经济”的目标迈出了坚实的一步。
　　
　　国企的改革逻辑
　　国企改革的成与败，直接影响到中国改革的方向与结果。我们要坚持国企的改革逻辑：一方面，要坚持国有资本与国企必须改革才能发展的根本，坚持国企的公益性质，最大化地为全体国民股东服务，这是“国民经济”的要求；另一方面，在国企改革过程中极力扶持一批有前途有责任感的民企私企，实现充分的竞争与体制的转轨，这是“市场经济”的机理。
　　未来的市场环境变幻莫测，国企改革的战略是要使国资国企能够更好地面对未来的各种挑战：第一，上述五个难点的改革也是下一步国企改革的重点；第二，全球化使得各国经济成为地球村经济，国企也面临着“走出去”的问题。走出国门，参与国际竞争符合国资战略调整的要求，也符合国民股东的长远利益；第三，金融、互联网、新能源等的发展给所有的企业提供了机会与难题，国企概莫能外。如何利用自身产业与行业的优势，转化为长远经济效益是需要考虑的问题。
　　已经经过几个阶段的改革，国企正在市场经济的浪潮中摸爬滚打。国企的改革还需要外部环境的改革。从人治、政策治转向法治的过程是市场经济规则不断完善的过程，国企将会在竞争性的市场经济环境中实现进退，在法治市场经济环境下与其他主体共同竞争。而国家政府扮演的角色将会随着国企的改革而日渐明晰：在市场经济中扮演“经济警察”与“慈善家”的角色，全力提供优质的市场监管与公共产品服务。

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