【欧盟环境政策对中国经济发展的启示】 欧盟环境政策
时间：2019-05-13 03:27:07 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
［提要］环保与经济发展并不对立，正确处理环境与发展的关系，二者可以相互促进。欧洲的环境保护和经济发展状况是很好的可资借鉴的范例。本文通过对欧盟环境政策的分析，结合中国的具体情况，提出欧盟环境政策中可供中国学习和借鉴的内容。
关键词：欧盟；环境保护；环境政策
中图分类号：F12文献标识码：A
收录日期：2012年4月17日
一、环境保护和经济发展的关系
经济发展与环境保护的关系是辩证的，它们既相互矛盾，又存在着广泛的一致性。经济发展依赖于自然环境的优越程度，而环境的保护和建设又依赖于经济实力的雄厚程度；经济发展为控制环境污染提供了必要的物质基础，而环境质量又是经济发展的条件。所以，环境问题其本质就是一个如何处理好人与自然、经济发展与环境保护的关系问题。
（一）环境条件是经济发展的前提。环境条件是经济发展的前提，经济发展的规模、速度、程度都必然受到环境条件的限制。优良的环境促进经济发展，恶略的环境阻碍经济发展。合理开发环境资源能较长时间保持经济发展的良好势头，因过度开发或污染而破坏的环境，必然会限制经济的进一步发展，甚至出现经济危机。总之，没有良好的环境，连人的生存健康都保障不了，当然谈不上发展经济，一旦生态环境改善了，又可为经济发展提供条件。
（二）经济发展对环境的保护和建设提供了物质条件。环境的保护和建设需要经济的支撑，缺乏足够的技术、设备、投资，也就谈不上保护和治理生态环境。并且，目前的经济建设已不仅限于创造物质财富，也包含合理开发利用自然资源、治理环境和保护生态。在发展经济的同时，可以实现生活环境和产业环境的优化，创造出优美的环境，比如沙漠的改造，荒地的绿化等等。但是，只有经济发展到了一定水平，人们解决了温饱等基本的生活需要之后，才有能力建设环境，也只有人们解决了温饱等基本生活需要之后，才会产生对优美环境的强烈渴求。同时，环境建设、治理污染都要花费大量的资金。因此，经济发展是促进环境保护事业发展的内在动力。环境优化发展的可能性在很大程度上受经济承受能力的制约。
二、欧盟的环境政策
（一）欧盟环境政策基本现状。欧盟是当今世界上一体化程度最高的区域政治、经济集团组织。其前身是欧洲共同体，即欧洲经济共同体、煤钢共同体和原子能共同体的统称。欧盟环境政策是指适用欧盟的各种环境政策的总称。欧盟早期的环境政策大量地取自自由贸易规则。而在过去的几十年中，欧盟的环境政策已逐步地扩大，影响诸如农业、地区发展等其他欧盟政策领域。欧盟环境政策的形成是当代环境政策的奇迹。
欧盟的环境政策主要遵循预警原则，防止及优先整治环境源的原则，污染者付费原则，一体化要求原则。这些原则的确立，使其在遇有严重或不可逆转的损害威胁时，可以在缺乏充分科学确实证据的情况下，采取措施防止环境恶化，并且从防止环境破坏发生时入手，治理环境损害从源头抓起，使环境污染行为的实施者承担污染防治、治理及纠正的相关费用，使环境污染成本内部化。此外，环保政策还系统地融合到其他各项政策中，在制定工业、农业、渔业、交通运输、能源等经济政策时，均考虑这些政策对环境的影响，将有关环保要求纳入到这些政策之中。
这些原则体现了欧盟运用经济手段实现环境保护的政策。这些原则也使得欧盟环境政策的重点从环境的末端保护向环境一体化和可持续发展转变。传统的环境政策是由政府发现问题，然后针对具体问题颁布新的法规。经过多年努力，欧盟已从这种被动的、专注于末端治理的导向转到针对环境问题根源的立法行动。所谓一体化政策，就是根据产品生命周期理论制定环境问题的解决方法，从产品生命周期的全局出发，采用协调一致的政策，以较小的成本使产品的环境影响得到根本改善，通常这些政策在产品的设计阶段就已确立。1997年的《阿姆斯特丹条约》将可持续发展作为欧盟的根本目标，从而大大扩大和强化了欧盟的环境政策范围和功能。这一目标后来转化成2001年、2006年欧盟可持续发展战略的一套指导原则，并贯穿于环境行动计划全部内容。
同时，欧盟认为，解决环境问题的根本出路是促进科学技术进步。欧盟第六框架研发计划中，环境已成为该计划的重中之重，重点研发领域为地球变化和生态系统、可持续能源系统、可持续陆地运输。其中，地球变化与生态系统研发计划涉及气候变化、水质、土地可持续管理、风险预测、可持续发展变化等。由于环境问题涉及诸多学科和领域，如在欧盟农业、能源、交通、生物技术、海洋科学等专项研究计划中都有环保内容。另外，欧盟鼓励与支持研究人员流动，集中精英科研力量攻克难关，鼓励欧洲投资银行积极参与绿色新技术的研发和创新工作，加大贷款力度，为全欧绿色技术的均衡发展创造条件。
（二）欧盟的主要环境政策
1、空气污染防治。1975年欧盟才通过了它的第一项关于空气污染防治的法规——汽油硫含量指令。直到20世纪八十年代中期，由于欧洲大气污染、酸雨、臭氧层破坏加剧以及全球气候变暖等问题的加剧，欧盟才逐渐加强了空气污染立法。目前，欧盟针对气体和粉尘排放共通过了近20个法规和指令，针对臭氧层保护通过了9个公约、决定和指令，并就成员国在空气污染防治合作方面制定了多项法规，形成了一个相当完善的法规体系。
2、水污染防治。欧盟有关防治水污染的立法始于1973年关于禁止销售和使用某些具有低度生物退化作用的清洁剂的指令。在过去，欧盟有关水资源保护的立法主要集中于生活饮用水、渔业用水、地下水的水质及其保护，目前其立法范围已经大力扩展。欧盟已经就水资源的功能区、水质、污染物（包括危险物）的排放、某些特定的生产工艺和产品标准4个方面进行了立法。欧盟立法要求各成员国根据水域的用途制定水体的水质标准，划定水功能区；对汞、镉、六氯环己烷和其他一些危险物质的排放也制定了排放标准。
3、化学品污染防治。欧盟在对待化学品问题上正在或将采取的措施包括：生产者、使用者与进口者目标责任制，增加透明度，提倡非动物实验和寻找危险化学品的替代物。在第六个环境行动计划的目标领域，保护人类健康与提高生活质量中，专门论述了关于化学品的管理规定，以及关于化学品国际合作。
4、废弃物污染防治。废弃物管理政策目标包括：通过改善产品设计，从源头上减少废弃物的产生；鼓励废弃物的循环和再利用；减少垃圾混烧造成的污染。通过污染者付费原则，使产品制造商承担治理环境污染的费用，利用经济手段促使制造商改善产品设计、生产工艺，从源头上减少污染的产生。近年来通过的重要法律包括报废机动车指令、废旧电器指令以及禁止在电子电气设备中使用有害物质的指令均体现了这一思路。
5、森林保护。2010年5月，欧盟通过法案要求木材生产加工销售链条上的所有厂商，须向欧盟提交木材来源地、国家及森林、木材体积和重量、原木供应商的名称地址等证明木材来源合法性的基本资料。欧盟木材贸易法案的实施，加大了对木材非法采伐的打击力度，提高了木材贸易的门槛。而对于发展中国家，特别是热带木材进出口商，需获得森林认证，证明其产品合法性。欧洲各国相继在政府和公共采购中宣布只购买经过森林认证的产品，进一步加大了森林认证的迫切性。森林认证的成本对于发展中国家林业企业来说是一个负担。
三、欧盟环境政策对中国经济发展的启示
（一）中国发展现状。在改革开放以来的三十多年间，中国经济零平均增长接近10%，经济总量上升到全球第二位，中国的人均GDP进入到中高速国家行列。尽管中央把环境与资源保护作为基本国策之一，但环境保护形势仍然十分严峻，工业污染物排放总量大的问题还未彻底解决，城市生活污染和农村面临污染问题又接踵而来，生态环境恶化的趋势还未得到有效的遏制。
我国的北京、西安、广州、沈阳等工业大城市，二氧化硫污染都严重超标，有的城市上空烟云密布。我国江河湖泊遭受污染，全国75%的湖泊出现了不同程度的富营养化；90%的城市水域污染严重，南方城市总缺水量的60%～70%是由于水污染造成的；对我国118个大中城市的地下水调查显示，有115个城市地下水受到污染，其中重度污染约占40%。工业废弃物和城市生活垃圾，也是严重的城市污染。除了上述污染外，现代化交通工具和工业设施造成的噪声污染，火力发电站和原子能电站造成的热污染，以及核能工业废弃物造成的放射性污染，也都是环境的污染源。基于以上环境的污染，我国的生态状况不容乐观。
（二）欧盟环境政策对中国经济发展的启示。我国要消除贫困，提高人民生活水平，就必须毫不动摇地把发展经济放在首位，各项工作都要围绕经济建设这个中心来展开，无论是社会生产力的提高，综合国力的增强，人民生活水平和人口素质的提高，还是资源的有效利用，环境和生态的保护，都有赖于经济的发展。但是，经济发展不能以牺牲环境为代价，不能走先污染后治理的路子。我国在这方面的教训是极为深刻的。因此，正确处理好经济发展同环境保护的关系，走可持续发展之路，保持经济、社会和环境协调发展，是我国实现现代化建设的战略方针。
欧盟环境政策内容丰富，其成功、先进的经验对我国加强环境法治建设、实施环境法治、推动环境保护事业的健康发展具有重要的意义。然而，我国地域辽阔，各地区之间在气候和地理环境上差异很大，并且各地区经济发展水平、环境问题也不尽相同。欧盟的环境政策依赖于欧盟独特的文化特征和欧盟先进的经济发展水平，因此并不适合完全移植到我国。但是，欧盟经验中还是有许多值得我国借鉴与吸取的地方的。
1、加强环境教育，提高环境保护意识。环境问题的解决，需要人人对环境都有正确的认识，因此对公民进行环境教育的必要性已成为各国政府、环保人士和教育专家的共识。环境教育是借助宣传教育手段使人们认识、了解环境问题，获得治理环境污染和防止新的环境问题产生的知识和技能，并在人与自然的和谐关系中树立正确的态度，以便通过社会成员的共同努力保护环境。环境教育是人类社会文明进步的一个重要标志，也是衡量一个国家民族文明程度高低的重要标志，是全民素质教育不可缺少的部分。
2、完善我国公民的环境权。我国现行的法律没有明确规定公民的环境权。但在《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》等法律的有关规定中，体现了维护人民良好生活环境的精神，规定了我国公民可以有广泛参与国家的环境管理的权利。我国的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等都对公民享有监督、检举和控告的权利做了规定。但在实践中，公民如何真正有效地参与环境管理，参与监督以及检举，还存在许多困难，缺乏具体行使权力的形式、程序和具体的法律规定。
3、将环境污染控制在源头。从制度体系上看，我国目前还是很大程度上只注重对建设项目开展环境影响评价，但是建设项目只处于整个决策链的末端，所以只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。环境保护要求我国实现从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃。
在这方面，欧盟给我国提供了很好的范例。欧盟经过多年努力，从被动的、专注于末端治理的导向转到针对环境问题根源的立法行动。至2005年的《用能产品生态设计框架指令》，欧盟的环境政策旨在通过对某些用能产品设计提出要求，来保证产品整个生命周期的环境影响降到最低限度。
4、引进国外先进技术，推进我国环保产业的发展。我国环保产业起步晚、基础薄弱，环保企业规模小、技术落后，目前尚不具备参与国际市场竞争的足够实力，其发展需要政府的积极引导与扶持。政府主管部门应当制定环保产业的发展规划，深化环保产业结构的调整，改变环保产业的无序发展状态和低水平的重复建设状况；引导环保企业建立和完善标准化体系，鼓励新兴环保产业的发展，提高环保产业的整体水平，积极参与国际竞争，使我国环保产业尽快缩小与国际水平的差距。
与此同时，欧盟内部的环境政策与国际环境公约的协调程度正在不断地加深。欧盟还致力于成立世界性权力机构，以解决全球共同关心的问题，如跨界的水污染、大气污染等问题。无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都为解决全球环境问题做出了很大的贡献，使我国和其他发展中国家受益匪浅。
5、加大环境保护力度和资金投入。为了解决环境问题，欧盟在20世纪八十年代就投下巨额资金，在环境方面采取积极有效的措施并取得了很大的成效。而我国生态环境遭人类活动破坏而致恶化已有上千年历史，近几十年来生态恶化程度进一步加剧。森林覆盖率持续下降、草原退化、水土流失、土地沙化面积不断增加、沙漠面积扩大、江河源头冰川后退、水量减少，一些地区陷入了生态恶化与贫困加重的恶性循环中。由于环境生态问题在中国西部十分严峻，因此国家有必要加大环境保护的力度和资金投入，以便更加有力地推进可持续发展。随着中央财力的增加，应逐步加大环境保护的转移支付规模。对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程等提供中央或者地方的财政补助。
综上，环境保护和经济发展并不冲突。发展经济不可避免地会改变环境，但这种改变并不都是破坏。人类可以优化环境，建设环境，创造出优美的环境。欧盟在这方面做出了突出贡献，为全世界提供了优秀的范例。虽然我国和欧洲国家相比，经济结构、社会形态、自然条件等都有比较大的差异，但是欧盟经验中还是有许多值得我国借鉴与吸取的地方，这些经验也为我国今后的发展提供了有效的启示。
主要参考文献：
[1]蔡守秋.欧盟环境法的特点及启示[J].福建政法管理干部学院学报，2001.5.
[2]严幸智.试析欧盟环保政策的实施原则[J].学术论坛，2005.1.
[3]吴萍.环境保护与经济发展的关系问题探讨[J].现代商贸工业，2011.23.
