[构建我国公务员职业道德建设的新视野] 教师职业道德基本内容

　　［摘 要］公务员制度的实施有力地推动了我国的行政改革和政府现代化建设的进程。随着公务员制度建设的深入发展，我国公务员职业道德缺失问题日渐突出。这一问题的存在不但不利于我国公务员队伍的建设，而且还会产生严重的社会后果。本文通过对公务员职业道德建设的现状概述，分析当前我国公务员职业道德建设存在的主要问题及其原因，进一步探索促进公务员职业道德提升的途径和方法，为构建我国公务员职业道德建设提出新的研究视野。
　　［关键词］公务员；职业道德；人民公仆
　　［中图分类号］Ｄ６０ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０６－００９０－０４
　　《公务员法》于２００６年１月１日正式颁布实施以来，公务员制度得到了很大的完善，学术界对于有关公务员的相关课题研究已经非常多，但是对于公务员职业道德建设的研究却相对比较少。由于我国公务员制度是在传统的人事制度基础上发展建立起来的，为了保持国家行政的连续性和稳定性，我国公务员的大部分成员只是履行了其中部分的程序。很多人从国家干部直接过渡为公务员，尚未真正完成从“国家干部”到“国家公务员”角色的转换。因为这种角色转换不仅仅是名称由“国家干部”转化为“国家公务员”，更重要的是现代公务员职业道德的树立和公务员观念的形成。不过，这种观念层次的转化过程往往滞后于制度建设，需要较长时间的灌输、培养。另外，我国关于公务员培训的机构数量有限，使得很多公务员尤其非领导职务的公务员没有受到系统的培训，这种本来属于必不可少的培训缺失，在很大程度上延缓了公务员角色的真正转换，现代公务员职业道德的建立也就失去了基础。再者，从行政文化的角度来看，思想和观念的影响有一种持续性、稳定性和一种惯性。公务员职业道德建设的不完善不仅会影响到在职的公务员，而且也会导致新入的公务员受到原有行为方式和观念的负面影响。因此，要树立良好的政府形象、良好的公务员形象，就要彻底地消除旧有的、消极的行政文化的影响，促使公务员真正完成角色转换，转变工作观念，建立现代公务员职业道德，形成热爱祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作的思想观念和工作方式。因此，为了把我国公务员职业道德建设落到实处，完善公务员职业道德，就需要我们重视对广大公务员的系统培训，使他们具备这种职业道德，从而为打造服务型政府提供有效的人力保障。
　　一、我国公务员职业道德建设概述
　　（一）公务员职业道德的内涵
　　我国公务员概念来源于国外，是“政府雇员”的意译，其基本含义是相对于在私人企业中供职的雇员而言，在国家部门工作，属于国家公职人员的工作人员，他们主要是国家进行行政管理和公共管理的办事人员。
　　党的十三大为此作了明确规定：我国的公务员是指在政府中行使国家权力，执行国家公务的人员，也就是指中央和地方各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员依法行使国家行政权力、执行国家公务。具体分为政务类和业务类。政务类公务员是指政府的组成人员，即由人民代表大会选举产生和人民代表大会常务委员会决定任命的、行使国家行政权力的政府组成人员；需要具有良好的政治素质、优秀的领导能力和广泛的群众基础；对政务类公务员的选择具有高度的灵活性和广泛性。而业务类公务员则是按照国家公务员法进行管理的一般国家工作人员，他们只拥有执行政策的权限，在政府中一般从事行政事务的管理工作，对上级行政领导负行政责任，要求具有广泛的知识，具有所在职位需要的特殊的技能和一定的行政管理能力；工作制度适用于国家公务员法及有关专门法规；在业务类公务员中还必须实行考任制和工作考绩制等工作制度。
　　所谓职业道德是指同人们日常活动紧密联系的，具有自身职业特点的道德准则和规范的总和。由于社会分工不同，从事某种特定职业或行业的人们，需要在各自的岗位上与社会其他成员发生职业上的联系，同时自身也通过职业实践来认识个人与个人、个人与社会之间的关系。职业道德既受占统治地位的社会道德的制约和支配，又是社会道德的体现和补充。因此，各行各业只有遵循其职业道德，才能正常地发挥其职业的社会作用，才能保证社会秩序的良性循环。
　　公务员职业道德的核心内容和要求是公务员代表最广大人民群众的最大利益，全心全意为人民服务，要实现“立党为公、执政为民”的工作原则。公务员职业道德具有时代特征和独特的基本原则。具体体现在：一是公务员必须做到先进性和时代性并存；政治性和政策性兼有，稳定性和发展性相依；多样性和共同性兼具；服务性和权威性共存。二是公务员一般原则包括法制原则、责任效率原则、服务原则、国家利益原则、职业道德准则和清廉原则。
　　一定社会中的具体职业的特殊性和职业本身的价值取向，决定了该职业的道德内容。由于国家机关在社会分工中的特殊性，要求从业人员具有和一般职业从业人员不同的职业道德。目前，国家公务员职业道德具有以下具体的基本内涵：爱国忠民，爱岗敬业；遵纪守法，依法行政；服务群众，勤奋工作；清正廉洁，艰苦朴素；刻苦学习，精通业务；团结协作，开拓创新；实事求是，诚实守信。
　　（二）我国公务员职业道德建设的现状
　　１．公务员法律制度不断健全，为新时期公务员职业道德建设提供了强有力的法律保障和法律依据。新时期，党和国家根据社会转型期的新情况，在宏观上制定了一系列的以依法治国和以德治国相统一的方针策略。这些法制建设为公务员职业道德建设的法制化，通过立法的形式把公务员的道德规范确定下来，以国家强制力保证公务员职业道德建设的有效实施。
　　２．新时期“以人为本”的行政管理思想的确立，推动了公务员职业道德建设的发展。“以人为本”管理思想的核心特别强调公开平等的理念。在公共行政中坚持“以人为本”的原则，就是要坚持“尊重人、关心人”的基本理念。“以人为本”原则可以促使公务员摆脱旧思想、旧观念的束缚，为公共行政创造一个民主、开放的管理环境，使广大公务员的主动性、创造性、独立性得以发挥，给公共行政的发展及社会的进步提供了巨大的动力。 　　３．公务员培训制度正在形成。２０１１年１０月，国家公务员局下发了《公务员职业道德培训大纲》。这一政策措施有力地加强了公务员职业道德建设，是贯彻落实“德才兼备，以德为先”用人标准，不断提升公务员队伍职业道德水平的重要举措，对于增强政府和公务员队伍的公信力、巩固党的执政基础具有重要意义。
　　二、我国公务员职业道德建设缺失的表现
　　当前我国公务员职业道德状况，总体上是积极、向上和进步的。但我们也必须看到，我国公务员队伍确实存在不容忽视的职业道德缺失问题，这些问题主要表现在以下几个方面。
　　１．缺乏公仆意识
　　所谓“公仆意识”是指，政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何权力。公仆的权力本身是人民赋予的，而人民赋予其权力的目的就是为了让公务员当好人民的服务人员，除此之外，公务员不应该被授予任何其他权力，也不可能拥有任何其他权力。而在现实中，行政管理和公共管理的权力一旦被授予，道德风险和逆向选择的可能往往就会同时出现。具体表现为权力的扩张、权力的懈怠以及腐败的滋生等。“为人民服务”的服务宗旨被少数官员的贪欲淹没了，本该为百姓谋福利的权力却成了少数人用来追求私利的工具，而且这种腐化堕落的思想还不断腐蚀着公务员队伍。缺乏公仆意识是公务员没有真正转换思想的集中体现。
　　２．贪污腐败屡禁不止
　　我国公务员队伍中的腐败现象在一些领域并不鲜见，公务员队伍反腐败斗争的形势还比较严峻。在经济发展的过程中，一些公务员的价值观发生了扭曲，理想信念变得淡薄。他们把公权力当做谋取个人私利的资本，严重败坏了党风，污染了社会风气。为满足个人私欲、利用手中握有的权力，索受巨额贿赂，对我国社会经济秩序造成了很大的危害，社会影响极其恶劣。其实质是各种官本位思想支配下的特权的拥有，给各种各样巧立名目的贪污腐败，提供了温床和环境。没有限制、没有监督的权力，必然会产生腐败，当然，如果监督权仅仅是少数人或部门拥有，同样会出现监督不力的情况。
　　３．责任意识淡薄
　　公务员的责任应该包括政治责任、法律责任、行政责任和道德责任等。然而，在公务员队伍中，有相当一部分人对这四种责任缺少深刻的认识。一是对政治责任缺少认识。公务员最不可少的应是政治责任，政治责任是指行政行为与政府决策失误或行为有损国家和人民利益。这虽不受法律追究，但要承担政治责任。在社会转型时期，存在着许多部门和个人追求部门利益和个人利益的问题。有些人忽视百姓利益，有的甚至和老百姓抢利益，而不顾执政为民本应是不可推卸的政治责任。政治责任的最终目的是要实现公共利益的原则。二是对法律责任缺少认识。法律责任是指公务员必须在法律范围内行使职权，如果违反法律规定的义务，违法行使职权，必须承担相应的法律后果。在这点上我们的队伍中仍有一部分人缺乏认识，滥用职权，超出职权范围行事的事情时有发生，有的甚至做违法的事情，比如有的部门官员挪用公款、私设小金库居然不知道是在犯法。这说明有些干部的法律意识淡漠，同时也说明我们对法律责任宣传力度不够。三是对行政责任缺少认识。行政责任是各级国家公务员自身特定的一种责任，公务员是政府行政行为的主体，是管理国家和社会的实践者。能否真正履行行政责任，直接关系到政府的形象、地位。比如只对上负责不对人民群众负责、上有政策，下有对策的工作态度在很多地方都存在，说明我们行政责任监督做得也不够。四是对道德责任缺少认识。公务员必须遵守行政道德责任的原则，执行公务时应该符合公共利益和国家利益，真正服务于公民，应展现个人的正直、廉洁、公平等思想，不能运用不正当的方式在执行职务时获取利益。而在现实工作中，一些公务员的行为却与此背道而驰。
　　４．追求私利行为难以制止
　　公务员权力来自于人民，本应该全心全意为人民服务，但有些公务员的逐利欲望过于强烈，导致在不同部门的公务员们相互攀比，竞相逐利，很多公务员缺乏奉献精神，把自己的利益看得高于一切；有的故意曲解中央的政策和上级的指示，为了维护本地区、本部门的狭隘利益，置国家的整体利益于不顾，导致很多急需解决而又不难解决的问题被长期拖延；有的公务员在权力大小，规格高低上互相攀比，争机构升格，争干部提级，官僚作风严重；更有甚者，有的公务员为了地方利益，盲目发展，只重视ＧＤＰ，造成资源浪费严重，严重地损害人民的利益，对公务员的形象有着恶劣的影响。
　　三、对公务员职业道德缺失的原因分析
　　１．市场经济发展的影响
　　市场经济不断完善虽然为中国经济发展和现代化建设注入了强大动力，为个人平等竞争奠定了基础。但是，市场经济的利益最大化原则也带来了一些不好的负面影响。这在公务员职业道德建设中反映为：一是市场经济的逐利性容易使一些人见利忘义，陷入拜金主义的误区，为了个人或局部利益，不惜以身试法。二是市场经济的交换性，使得主要存在于市场机制中的等价交换原则以不正当的方式渗入了社会政治生活之中，诱使公务员搞权钱交易。极易把某些人的感情、良知、尊严、生活价值、公共服务甚至人的全部生活活动变成可以标价交换的商品、导致权力商品化。
　　２．法律体系不建全、不完善
　　我国法律体系建立还在不断探索和完善，在公务员职业道德建设方面的立法相对滞后，缺乏超前性、预防性和实效性，没有形成系统的、有效的法律规范对公务员的腐败现象进行预防、抑制和惩治。同时，由于与市场经济相配套的立法体系不建全，一些公共权力主体就钻法律的空子，利用手中掌握的权力，贪污受贿。再加上惩治腐败的法律规定比较宏观，缺乏细则和可操作性，已有的相关法律解释多为个人的学理解释，要健全惩治机制，就需要作出具有法律效力的立法解释。因此，司法实践中针对一些腐败犯罪具体适用的法律较少，执法难度比较大。此外，由于公务员反腐倡廉工作缺乏必要的法律依据和手段，民众对一些腐败现象失去了辨别是非、违法与合法的能力。导致公务员的形象在人民群众的心目中不断降低，干群关系受到很大的影响。
　　３．缺乏强有力的监督、制约机制
　　目前虽然有一系列的监督机制初步建立，但仍然存在难以到位的问题。公务员队伍的内部监督怕伤同志感情，上级对下级的监督怕丢掉选票，下级监督上级怕被穿小鞋，而纪检机关的监督也浮于表面。这就使得公务员职业道德监督显得软弱乏力，宽容有余，严肃不足，对公务员的日常行为起不到应有的约束作用。监督制约机制的不健全，使得公务员道德建设失去了校正的力量。 　　４．公务员道德建设体制滞后
　　当前我国公务员职业道德建设体制本身也存在很多的问题。目前，职业道德规范体系尚不健全，道德建设的体制和机制也不全面，道德评价和监督体制的不到位，道德准则、道德标准不能落实、以及对我国传统优良道德缺少研究和挖掘，对西方的经验缺少分析与鉴别的引入等，都导致我国公务员职业道德建设缺乏创新动力。
　　５．对公务员的物质利益重视不够
　　改革开放以来，我国的经济取得了长足的发展，人民的生活水平有了较大的提高。而我国公务员单纯的工资收入却还维持在相对较低的水平，不但不能与发达国家和地区的政府官员相比，而且就以我国目前的物价水平来说，也仅处于稍高于温饱状态的水平。而追求更高的物质文化生活水平，每个人的客观需求，如果不通过规范的途径对公务员的物质利益进行适当的补偿，那么如果过大的收入差距就会因为收入的不公平推动一些人以非正当手段谋取利益，这也是导致公务员道德失范的一个客观原因。
　　四、加强我国公务员职业道德建设的对策
　　公务员职业道德建设不是一个自我封闭的单项工作，而是由政治、经济、法律、文化、道德等诸多因素综合起作用的系统工程。只有从实际出发，统筹考虑各方面因素，采取多种措施，协调配合，才能达到公务员职业道德建设预期的目标。
　　１．不断完善公务员道德规范体系
　　要继承和发扬传统道德中优良的、具有现实意义的美德。将我国传统美德融入到公务员职业道德体系中去，使得公务员更容易接受职业道德规范的约束。要学习和借鉴国外先进经验。西方发达国家建立市场经济体制的时间比较长，它们在市场经济长期探索中，积累了很多如何提高公务员道德水平，以保证国家机构正常运转的经验和方法。这对改革开放中的我国来说，是一个很好的学习对象。应该不断汲取这些营养，引入适用于我国的职业道德规范，避免建设走弯路，提高建设的效率。以建立健全公务员伦理制度为核心，强化赏罚机制，加大力度，保证公务员道德规范制度化。公务员职业道德体系的建设不能缺少闭环监督，只有通过闭环管理，才能保证公务员职业道德建设的顺利进行。
　　２．加快行政体制改革
　　以转变政府职能，促进依法行政为目标，加快推进行政审批制度的改革。进一步转变政府职能，由管理型向服务型转化，给企业充分的自主权。把政府的行政管理职能和资产所有权分开，避免权力过分集中滋生的公务员腐败，坚决扭转政府行为经济化、企业化的倾向。认真贯彻公开、公平、公正的原则，完善并严格执行土地使用权出让、产权交易、建设工程招标投标和政府采购制度等。健全市场经济的运行体制，充分发挥市场机制在资源配置中的作用。为公务员道德建设提供良好的工作环境。要建立和健全对各级各类国家工作人员的任用制度。对录用、考核、回避，任免、奖惩及其权利、义务等有明确规定的、科学的管理监督机制要严格执行，确实保障公务员职业道德建设的顺利进行。
　　３．加强对公务员的廉政教育
　　教育是改变思想的最重要的工具之一。加强公务员思想道德建设最重要的一环就是要抓好廉政教育。公务员的失德行为根源于思想道德的堕落。要解决这个问题，就要从源头抓起，正本清源，弥补公务员道德建设的缺失。要发挥教育的基础作用。一是要把坚持思想政治教育放在廉政建设的首要位置，并在实践中不断加以改革和创新。二是在廉政教育的内容上，要弘扬优良的德政传统，加强公务员的自律意识，培育廉洁自律的政治氛围。发扬我们党的公正、廉洁、自律的传统，以及谦虚谨慎、戒骄戒躁、艰苦朴素的作风，树立全心全意为人民服务的“公仆”意识，淡化权欲，让公务员确实理解诚心为民，廉洁公正，克己奉公，举贤任能，开拓创新，善于进取的职业道德重要性。
　　４．建立健全监督制约机制
　　由于我国实行的内部监督是双重领导体制，实践证明，这种内部监督由于体系不独立，地位不高，很容易受到人情关系的影响，导致监督效果大打折扣。要解决这一问题就是要建立自上而下的独立外部监督体系。首先要在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门领导，并提升其行政地位，使其与同级行政部门地位平等，赋予相应的职权。独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的领导监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。按照我国国体的要求，一切权力属于人民，因此，监察部门最高监察机关应该最终隶属于全国人民代表大会，并对其负责。其次，与组织上独立相适应，经济上也要独立。监察部门应有自己独立的经济预算，下级监察部门从本系统的上级领取经费。这样使监察机关在经济上不再依赖同级行政机关，从而使得监察工作没有后顾之忧。再次，建立相对独立监督机构后，也可进一步考虑，把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥全国的各种行政监督力量。避免监督主体过多，导致政出多门，各行其事，力量分散的问题出现，从而形成一股有效的监督合力，充分发挥监督体系对公务员职业道德体系建设的作用。
　　５．对公务员进行正当的物质利益补偿
　　近几年来，我国多次提高国家公务员的收入，但其合法收入与其相对应的消费还处于不太平衡的状态。所以在我国财力允许的情况下，可适当提高公务员的收入，使其能以合法收入满足其正常消费。另外，要大大增加国家公务员收入的透明度，将他们收入水平公之于众，使其隐性收入明朗化，以更好的接受人民群众的监督，取得人民群众的信任和理解。物质保障的丰富将辅助我国公务员职业道德建设尽快完成。
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　　责任编辑 侯 琦