汉江中下游地区水资源管理问题初探(胡国芬,梅爱冰,林德才)

时间：2021-01-10 08:08:46　来源：柠檬阅读网本文已影响人

摘要: 随着我国社会主义市场经济的建立和不断完善，构建科学的水资源管理制度已经成为解决当前水资源问题的根本出路之一。汉江中下游区水资源管理存在着管理水平落后，管理体制分散，节水不力等问题。南水北调中线工程将使汉江中下游的水资源情势发生重大变化，需要对水资源重新配置。在实地调查的基础上，分析了汉江中下游水资源管理现状及存在的问题，并提出了加强水资源管理的主要对策和措施。

关键词: 水资源管理;可持续发展;南水北调中线工程;汉江中下游

中图分类号: TV213.4 文献标识码: A

1 汉江中下游流域基本情况

汉江是长江中游最大的支流，发源于秦岭南麓，流经陕西、湖北两省。干流全长1577km，落差1964m，流域面积15.9万km2 。丹江口至河口为中下游，沿程流经丹江口、老河口、襄樊、宜城、钟祥、沙洋、天门、潜江、仙桃、汉川、蔡甸等县、市、区至武汉龙王庙汇入长江。中下游干流长652km，集水面积6.38万km2 ，其中湖北省境内集水面积4.38万km2 。汉江中下游地域广阔，流域内山地、丘陵、平原兼存，土壤肥沃，湖泊星罗棋布，河渠纵横交错，是湖北省粮、棉、油主产区和商品粮基地，素有“鱼米之乡”美誉。

汉江中下游地区以汉江为纽带构筑了武汉、荆门、襄樊、仙桃、潜江等发达城市的南北经济带，成为湖北省的汽车工业和化工工业走廊，是湖北的“精华”所在地，原全省“十强”的县、市有8强位居此地。据2004年统计资料，全区人口1905万人，占全省人口的32%，其中农业人口1256万人，占全省农业人口的29.2%;工业总产值1403亿元，占全省的45.8%;国内生产总值1557亿元，占全省的36.4%;粮食总产量815万t，占全省的36.7%。各项经济指标在全省都占有重要地位。

2 中下游水资源管理现状及存在的主要问题

2.1 水资源现状

汉江中下游水资源由地表、地下水资源量和过境客水组成。地表水资源由降水补给，全区多年平均径流深354mm。降水量有33.9%转化为河川径流量。径流分布特性主要取决于降水和流域下垫面条件的影响。全区自产水资源总量是地表和地下水资源总量之和，为174亿m3 ，人均水资源量为913m3 。

汉江干流入境客水332亿m3 ，其中陕西入境量为274亿m3 ，河南（唐白河）入境量为58亿m3 （省内十堰市入本区水量74.7亿m3 ），考虑客水资源量后，全区水资源总量为580.7亿m3 。丰富的客水是汉江中下游水资源开发利用的重要水源。

根据湖北省水利厅2004年8月编制的《湖北省水资源调查评价》报告成果，汉江干流592km的评价河段全部达到Ⅲ类水质标准。汉江支流2247.6km评价河长中，Ⅲ类水以下为2101km，达标水河长占总评价河长的93.5%，说明汉江中下游区河流水质总体较好，但中小河流水质污染趋势还未得到有效遏制，污染严重的河流主要有蛮河、竹皮河等。必须采取坚决的措施遏止干支流水污染，保证水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

2.2 水资源管理存在的主要问题

（1）水资源管理水平较为落后。主要表现为:①汉江中下游地区工业和农业用水有效利用程度不高，致使部分地区一方面供水紧张;另一方面用水浪费十分严重。②区域地下水资源较丰富，开发程度不高;由于开采无序，存在着区域性降落漏斗。③沿江城镇的工业、生活污水大部分未经处理排入下游河道或汉江，造成水体污染，威胁着人民群众的身体健康。汉江已于1992、1998、2000、2003年发生4次“水华”。

（2）水资源管理体制较为分散。汉江中下游沿岸城市除武汉市、南漳县和宜城市试行水务一体化管理外，大部分城市存在着条块分割，“多龙管水”的现象，各部门职责交叉、权属不清，难以实现水资源的合理配置和高效利用。且部分已试行水务一体化管理的城市，也只是更换了名称，管理职能并未发生改变。

（3）忽视了节水方针的贯彻，节水意识淡薄。各灌区农业灌溉渠系水利用系数偏低，为0.45左右，且基本为大水漫灌;部分工业企业设备陈旧，工艺落后，水的重复利用率很低，万元工业产值耗水量较大;部分城市供水管网老化，跑、冒、滴、漏严重;与此同时，由于节水意识淡薄，居民生活用水浪费现象也极为严重。

（4）对加强水资源管理和可持续利用的思想认识不够。汉江中下游地区的经济建设正处于快速发展时期，一些人尤其是领导层、决策者认为只要搞建设，就会有污染，存在“先污染，后治理”的思想，对发展带来的负面影响不是没有看到，而是认为可以找到其它的解决办法，从而没有按照法律规定的程序办事。

南水北调中线工程实施后，汉江中下游水文情势面临更加复杂的形势，对水资源管理提出了更高要求。为减免因调水而带来的不利影响，经国务院审议通过的《南水北调工程总体规划》，将汉江中下游的兴隆水利枢纽、引江济汉、改扩建沿岸部分引水闸站、整治局部航道等4项治理工程，列入了南水北调中线第一期工程建设范畴。但上述已立项的4项治理工程也只解决了局部问题和主要矛盾，调水后将打破汉江中下游水资源平衡，还应深入研究，通过其它工程措施和非工程措施，特别是水资源管理措施，构筑新的、更高层次的水资源、水环境平衡，促进流域水资源的优化配置和高效管理。

3 汉江中下游水资源配置方案简介

3.1 水资源配置原则

（1）坚持人与自然和谐共处。将服务于社会和服务于生态环境作为水资源配置的两个基础性目标，保证河道内生态环境需水，特别是在干旱期不能为满足河道外生产需水，造成河段脱流、断流，要保证最小生态环境需水。

（2）坚持与经济社会协调发展。水资源开发利用与汉江中下游经济发展阶段相适应，并适度超前，与总体发展目标相协调。

（3）全面支持新农村建设。农业是水资源利用的最大用户，农业灌溉对于保证粮食安全、建设社会主义新农村有重要作用，要巩固和加强农业水利基础设施，着力调整农业种植结构，走集约化、节水型农业生产道路。

（4）坚持效率优先。通过市场机制，以经济手段，促进节水;通过科技进步和加强管理，大幅度减少城市公共供水管网漏损率，减少灌溉输水、配水和用水的损失率，降低作物灌溉定额及单位工业增加值用水定额，提高水的利用率和生产率。

（5）坚持因地制宜原则。根据各地区水资源状况和经济社会发展条件，因地制宜确定配置方案。

3.2 水资源配置方案

实现水资源优化配置共有4种手段:工程手段、行政手段、经济手段和科技手段。本节主要从工程层面，按生产、生活、生态3方面来说明水资源优化配置方案。

（1）汉江干流河道内最小生态流量要求。根据全国水资源综合规划和《南水北调中线工程规划（2001年修订）》的研究成果，汉江中下游干流主要控制断面黄家港、皇庄和仙桃站的最小生态流量分别为400、440、500m3/s，其中仙桃断面的最小生态流量还需通过实施引江济汉工程才能满足。故汉江干流应及早实施引江济汉生态工程。

（2）生活用水。生活用水包括农村人畜饮水和城镇生活供水两部分。其中农村人畜饮水主要结合农村人饮安全项目和大、中、小型灌区节水改造项目分散解决。城镇生活供水采取开源与节流相结合的方式，在节水的前提下仍不能满足需水要求的，再考虑新建工程。根据《湖北省城市饮用水水源地安全保障规划》有关成果，汉江中下游流域内共28个县城以上城市，2010水平年需改、扩建水源工程14处，新建水源工程3处;2020水平年还需改、扩建水源工程1处，新建水源工程1处。

（3）生产用水。农业以节水为主，开源为辅。主要对引丹、熊河、大岗坡、三道河、石台寺、温峡口、石门、惠亭、高关、大碑湾、沙洋引汉、天门引汉、兴隆、泽口、监利隔北、洪湖隔北及东西湖等17处灌区进行续建配套与节水改造。

农业灌溉新建水源工程主要是在襄樊市最干旱缺水的地区兴建长山泵站。该泵站位于襄樊市东侧，从汉江提水，解决长山山脉南北两侧襄阳、宜城结合部的水利灌溉和人畜饮水困难问题，规划灌溉面积2.11万hm2 。

工业用水的配置方案与城镇生活供水类似。目前，汉江中下游一般工业用水重复利用率不高，因此工业节水的重点应放在提高用水重复利用率上。在节水的前提下，若仍不能满足需水要求，再考虑新建水源工程。工业供水水源工程除个别火电站需单独取水外，其余基本与城镇生活供水水源工程结合建设。

另外，为配合南水北调工程，汉江干流应积极实施部分闸站改造工程和兴隆水利枢纽工程，以满足汉江中下游干流供水区农业灌溉和城镇供水要求。

4 加强水资源管理的主要对策

加强流域的水资源管理，除需采取上述工程手段外，更重要的是对原有传统的管理模式进行全面的突破和创新，通过对水资源管理体制、水利投入机制、水权、水价、水市场机制、水利工程建设体制、水管单位管理体制等不断完善与创新，确立新型的现代水资源管理体制，从而实现资源水利应履行的社会管理和公共服务等双重职能。

4.1 建立流域管理与区域管理相结合的管理模式

流域管理与区域管理的有机结合是构建现代水资源管理体制的基础。《水法》第12条明确规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。故流域机构与地方水行政主管部门的管理权限、职责划分，应予以明确。建议组建在湖北省水利厅领导下的建设管理机构（以下简称建管机构），代表政府行使流域涉水事务的统一管理。

建立和完善流域管理与区域管理的有机结合，还必须在流域建管机构与地方水行政主管部门之间建立合作交流机制和联合行动机制。在省水利厅统一领导下，协调好建管机构、地方水行政主管部门之间的关系，明确各自职能，相互配合，相互支持。建立起涉水事务中的信息通报机制、联合会商机制和联手行动机制。

4.2 建立与市场经济相适应的水务监管体制

水务一体化管理是目前国际上通行的一种成熟有效的水资源管理体制，也是我国水资源管理体制改革的方向。1988年以来，我国已有1097个县城以上城市先后开始实行水务一体化管理。湖北省的武汉市、宜城市和孝昌县等县市已从水务一体化管理中积累了丰富的经验。这些经验表明:水务一体化体制建设统一了水资源开发利用的政策和规划，有利于加快水资源的综合开发利用，提高了水资源的利用效率。但一些地区的改革也出现了问题。目前出现的问题不在于水务一体化本身管理，而是在一体化过程中改革不到位，特别是政府管理职能和管理方式调整不到位的问题。因此，汉江中下游流域各市、县要在深化政府行政管理体制改革的前提下，继续加快水务一体化体制建设，将其作为推进水资源的统一管理、加强水资源的综合利用、提高水资源可持续利用能力的措施全面推广。

4.3 建立以水权、水市场为基础的水资源管理体制

水资源管理部门可通过水权制度的实施，引导和调控对水资源多种功能的开发利用，通过招标、拍卖等多种配置手段使开发利用经营权社会化，通过特许手段对水资源开发利用进行规范和引导。

水权是产权在水资源利用中的具体体现，包括水资源的所有权、开发权、使用权、经营权等权属类型。《水法》明确规定水资源属国家所有，水权也属国家所有。但水权的管理按照市场方式运作，实行所有权与开发权、使用权、经营权分离的原则，水权按市场配置后与资产运作大抵相同，可以实行出让、转让、合资、租赁、拍卖、联营等方式。

在计划经济体制下，供水工程以公益性供水为主，基本不收取水费，水不具备商品属性，即使收取水费，也是计费标准低，收取困难，不能维持水利工程运行、维护和管理。2003年7月，国家发改委和水利部联合颁发了《水利工程供水价格管理办法》，标志着我国依法治水、水价改革的重大突破。湖北省2004年3月配套出台了《湖北省水利工程水价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）（省政府第259号令）。《暂行办法》明确规定:“水利工程供水，应逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价”。两部制水价是汉江中下游乃至全省现行推广的水价管理制度。

在我国现行情况下，水市场是一种政府特许经营并进行管制的不完全市场，从而决定了水市场只能是“准市场”。因此，建立和不断完善水市场是利用市场机制对水资源优化配置的重要手段。

4.4 以投融资体制改革为重点，加强水利建设管理

汉江中下游水利现代化建设按工程类别划分为公益性水利项目、以公益性为主的水利项目和非公益性水利项目。以社会效益和生态效益为主的公益性水利项目，如南水北调汉江中下游4项治理工程、灌区节水改造、水污染治理、水土保持等建设项目，涉及国家经济安全、社会稳定和生态环境，应纳入国家财政和各级政府财政范围。对经营性水利项目如供水、发电、污水处理、水利旅游等，各级政府出台优惠和激励性政策，如特许经营、依法转让使用权、开发权、经营权等，广泛吸纳社会资金，在国家投资政策的指导下，多元化、多渠道、多层次地开辟投融资渠道。

对主要利用社会资金建设的水利项目，依据建设规模，分级实行核准制，对使用政府补助、转贷、贷款贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。

4.5 建立现代化的水资源管理信息系统

利用现代信息技术来改造和提升传统水利工程建设和管理的技术含量，是实现湖北省汉江中下游水资源统一管理的基础。信息系统建设是根据汉江中下游水资源管理工作的实际需要，应用IT、4S等现代高新科学技术在计算机中构建一个虚拟的汉江环境，以数据数字信息为基础，以科学计算和模拟技术为核心，建立水资源配置、水生态水环境保护等应用系统，构建基础数据信息平台和应用服务平台，为强化汉江中下游水资源管理提供技术支撑，实现汉江中下游流域自然资源与经济、社会的协调发展。

4.6 以贯彻落实水法律为重点，强化管理制度建设

水资源作为重要的自然资源和战略资源，对经济社会可持续发展发挥着不可替代的重要作用。自《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》等一系列有关水资源的法律法规颁布实施以来，水法制体系初步完成，水资源管理制度日益完善。目前，水资源管理制度在法律层面已经比较完备，关键是执法的问题。强化水资源管理，重点是贯彻实施水法规，把《水法》等法律法规所规定的各项水资源管理制度真正落到实处。

2002年《水法》修订实施，从过去的重开发、利用向重节约、配置和保护方向转变，强化了水资源管理法律手段，标志着水法制体系进一步完善。2006年2月21日，国务院第460号令又正式出台了《取水许可和水资源费征收管理条例》，以规范水资源的开发利用。湖北省汉江中下游应以《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》为依据，与国家和省出台的各项法律法规相协调，研究制定《汉江流域水资源开发利用管理条例》（名称暂定）。该法规明确建管机构的法律地位、职责权限;流域管理与区域管理的关系;规范流域防洪、除涝、抗旱以及水资源开发、利用、治理、节约、配置、保护各种水事行为等等，作为流域性的地方法规，将是汉江中下游水资源管理的基本法律法规依据。

5 结语

在市场经济体制下，要实现汉江中下游地区水资源的科学管理、合理开发、高效利用、优化配置、有效保护，必须行政手段、经济手段和科技手段多管齐下。经研究，本文提出的主要对策有:

（1）以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度为重点（国务院第460号令），建议组建在湖北省水利厅领导下的流域建设管理机构，强化水资源统一管理;

（2）以实现水资源和水环境的综合管理为重点，建议在汉江中下游流域各市、县建立与市场经济相适应的水务监管体制，积极推进水务一体化建设;

（3）以水权水市场制度理论创新为重点，强化水资源管理的市场配置实践，特别要研究运用经济手段，发挥价格对促进节水的杠杆作用;

（4）以投融资体制改革为重点，广泛吸纳社会资金，加强水利建设的规划立项、建设运营、节约保护等全过程的管理;

（5）在汉江中下游流域建立现代化的水资源管理信息系统，以水利信息化带动水利现代化;

（6）以贯彻落实水法律为重点，强化水资源管理制度框架建设，研究制定《汉江流域水资源开发利用管理条例》的可行性。

参考文献:

［1］钱正英，张光斗.中国可持续发展水资源战略研究.北京:中国水利水电出版社，2001.

［2］汪恕诚.资源水利—人与自然和谐相处.北京:中国水利水电出版社，2002.

［3］冯尚友.水资源可持续利用与管理导论.北京:科学出版社，2000.