对珠江流域防洪减灾形势的浅识与审视（徐乾清）

时间：2021-01-12 08:04:11　来源：柠檬阅读网本文已影响人

摘要：对珠江流域防洪减灾工作提出一个指导思想的转变，两类措施的并重与俱进，3个重点任务和4个值得关注的问题。

关键词：防洪减灾；
形势；
审视；
珠江流域

1 概述

珠江流域水资源丰足，山川秀美，人民勤劳，历来是中华文明的重要组成部分。新中国成立以来，社会经济发展水平不断提高，水旱灾害逐步得到控制。自上世纪20世纪80年代以来，在改革开放政策的引导下，经济得到空前的高速度发展，成为中国重要的现代工业基地，人民生活水平迅速提高，基础设施不断完善，为中国和平崛起作出了巨大贡献。珠江流域已从“温饱型社会”过渡到“小康型社会”，正在逐步向“现代化工业型社会”发展。随着经济全球化的推进，从“传统文化”向“生态文化”过渡已是大势所趋不可逆转的形势。

珠江流域地处亚热带，北回归线横贯整个流域的南部，是我国每年最早接受东南季风和热带气旋影响的洪涝灾害最为频繁严重的地区。由于地形复杂，气候多变，主要河流中游河谷盆地、下游冲积平原河流洪水泛滥灾害，广大山地丘陵区暴雨山洪及其引发的地质灾害和沿海风暴潮灾害都十分突出。防治洪涝灾害成为保障流域居民生命财产安全、社会稳定和经济健康发展的关键问题。经过50多年的大规模水利建设，部分河流已形成蓄泄兼导、堤防水库结合的防洪工程体系；
同时形成自流和机电抽水相结合的灌溉、排涝系统，使流域防洪、除涝、抗旱能力有很大提高；
在此期间不断开展了有关流域治理、开发、保护的积压类问题研究，并完成了防洪、抗旱、水资源利用、水环境保护等方面的专项规划和流域综合规划，逐步明确了治水的指导思想、治理目标和治理战略部署，为继续江河治理、水资源开发利用保护和生态与环境的修复改善提出前进方向。

当前珠江流域防洪减灾体系中存在许多薄弱环节，需要加强和完善。主要问题是：从总体上看流域防洪减灾能力尚不能适应当前社会经济发展的形势和今后可持续发展的需要，主要表现在防洪战线很长、标准较低、防洪工程体系未全面形成，非工程措施不完善，生态系统和环境质量的恶化，在相当大的地区未得到有效控制，流域管理工作尚未到位。因此，每当发生洪涝灾害，缺乏明确有效的快速反应，往往造成人民生命财产的巨大损失，管理调度工作陷于紧张被动。当此珠江流域防汛抗旱总指挥部成立之际，建议认真总结历史经验教训，按照科学发展观，进一步明确治水思路、相关方针政策和新的战略部署，团结全流域人民，开创珠江流域防洪减灾的新局面。对此，不揣冒昧提出几点想法供研究珠江流域防洪减灾问题参考。概括而言就是：一个治水理念的转变；
两项防洪减灾措施并重；
3个防洪减灾工作的重点和四项值得关注的问题。

2 一个治水理念的转变

全面贯彻科学发展观，将传统的全面控制洪水、战胜洪水的治河防洪观念转变成以人为本与洪水和谐共处的防洪减灾理念。自从人类进入定居农业文明时期以来，人类生存发展与江河演变和功能的变化一直处于竞争矛盾之中。随着人口增加、社会经济发展和科学技术进步，人类为不断扩展和保护生存空间，不断开发和利用河流两侧的冲积平原，不断延伸并加强堤防、围垦河湖滩地、阻断河湖洼地与河流的连通，与河争地愈演愈烈；
河流的自然宣泄滞蓄场所越来越多的遭到破坏；
人类生存空间遭受洪水风险的程度不断提高，一旦遭遇超过江河防洪设施能力的大洪水，即可发生毁灭性灾害，河流自动调整蓄泄空间。这种竞争生存空间的恶性循环，不断向人类社会提出警示，终于使人类社会认识到：这种不顾河流存在发展的必须条件，总想制服洪水，无序压缩蓄泄的空间和治河防洪观念必须改变，必须建立人与洪水和谐共处的新理念。人与洪水和谐共处，既不可能完全恢复河流自然面貌，又不能不考虑人类生存发展的需要，关键在于寻求一个土地开发利用与河流蓄泄场所保留的科学合理限度，也就是：既要对人类生存发展空间的开拓范围和保护程度必须加以限制；
又要为各类可能发生的满腔水蓄泄场所留有足够的回旋余地。

防洪减灾规划建设就是寻求一个人与洪水和谐共处的科学合理的结合点和限制以下条件：

a)为常遇洪水（一般认为小于10～20年一遇洪水）安排安全宣泄通道和保证质量可灵活运用的泄洪、调蓄工程设施，保持河道一定标准的泄洪、输沙能力；

b）严格控制流域内有洪水风险的土地开发利用程度；

c）为超过河道宣泄和常规水库调蓄能力的超标准洪水安排临时分流、滞蓄的场所；

d）建立河流上下游左右岸共同承担对付超标准洪水临时设施运用损失的补偿机制；

e）保护河道的重要自然景观和基本功能。

希望考虑以上要求，认真总结历次防洪减灾规划的经验，使科学发展观，人与洪水和谐共处的理念在今后的规划建设中有所体现和落实，并不断加强人与洪水和谐共处的宣传，社会公众中人与洪水和谐共处的共识和团结治水的协作思想，发展全社会共同对付洪水灾害的新局面。

2 两类防洪减灾措施必须结合并重，同时并进

按照当前珠江流域防洪减灾设施的建设情况和防洪能力，防洪工程措施和非工程措施，均不完善。必须并重并同时加强建设。东江和北江两大水系已初步形成堤防、水库结合的防洪工程体系；
珠江三角洲河网地区，围堤、海堤建设比较完整，具一定的防洪能力。但上述地区防洪工程设施都存在一些薄弱环节，部分地区防洪标准较低，还不能充分发挥防洪工程设施的整体作用。西江流域是全流域的主体，是三角洲河网地区洪水的主要来源，主要河道的河川盆地和三角洲地区都是人口密集、工农业发达的政治经济文化中心，已有防洪工程设施标准低、质量差，未形成完整的防洪工程体系，河道安全泄洪能力和水库调洪作用，均有待进一步提高，在今后10～20年内应集中人力、财力，积极推进建设，使尽快形成堤库结合、蓄泄兼导、以泄为主的防洪工程体系，注意城乡结合部和干支流汇合处的拼命与协调，消除薄弱环节，形成整体防洪能力，达到规划防洪标准。

防洪工程与非工程两类措施，相对而言，非工程防洪措施可能更不完善，建设完善的防洪非工程设施，更为迫切。建全和提高洪水预报、预警水平，延长预报的预见期和预报精度，填补预警空白仍是重要任务；
完善水情、工情、灾情监测系统和评价体系；
加强防汛计划、调度和指挥工作；
全面实现洪水风险管理，建立风险损失的科学补偿机制；
完善与防洪减灾有关的政策、法规。这些工作与设施都是当前的迫切任务，应与修建防洪工程并重，同时俱进，要克服一手轻、一手重的传统欠妥做法。

3 三项防洪减灾的重点任务

3．1 平原围区

珠江流域平原围区占流域总面积5%左右，但近1/3的人口、1/4的耕地、2/3的国内生产总值（GDP）都集中在这些可能遭受洪水灾害和风暴潮来袭击的地区。近半个世纪珠江流域防洪减灾工作几乎全部集中在这一地区，虽然常遇洪水得到初步控制，但远远不能适应发展需要，在今后相当长的时期仍将是防洪减灾工作的重点，特别是珠江三角洲地区。在继续完善全流域防洪减灾设施建设的基础上，这一地区要十分注意提高防风暴潮的能力，力争能抗御超强台风。要进一步加强海堤建设，提高质量，希望在遭遇强台风时，风暴潮可以越堤入浸，但力争不溃堤决口；
有海滩的海岸要积极建造防风、防潮林带，缓解海浪冲击；
要进一步提高风暴潮预报水平，提前做好居民撤退躲避风险的工作。要十分重视河口的整治规划，须从长远发展考虑河口岸线的科学合理开发利用。平原围区要进一步提高自身的防洪标准和围区内的排涝能力。应严格控制影响河道行洪能力的各类建筑，并彻底消除河道内的行洪障碍，力保河道行洪、排水能力不降低。

3．2 沿主要江河的大中城市是今后防洪保安全的突出重点

近10多年来城市防洪减灾建设，发展迅速，防洪形势有很大变化。现代城市都是空中和地下双向发展，地表高层建筑林立，地表、地下交通、通讯、排水、输电管线设施日益增多，城市的中心作用日趋加强，一旦遭受洪水浸淹，其损失和影响十分巨大。城市防洪减灾安全问题必须根据洪水特性、地形条件和城市发展特点以及功能变化，及时对城市防洪规划进行滚动研究和部署调整。

今后首先要认真总结近10多年来城市防洪建设的经验教训，如为保护治江河窄狭市区修建高大防洪堤的利害得失，城市内部排水能力，以及城市遭遇特大洪水或市区特强暴雨的对应措施等。其次，要根据城市不同区域的功能和发展特点确定不同的要求和措施，城市防洪排涝按不同地区要有“保”、有“舍”，即部分市区必须确保不受洪涝浸淹，而有的市区在进行各类建设时采取必要措施，允许临时暂短淹没，灾后给予救济补偿。要做到完全拒洪水于城市之外，保证市区防洪的绝对安全是做不到的，必须考虑建设“不怕淹”的城市。第三，沿江城市密集，市区范围不断扩大，防洪范围必须从点向线面扩展，防洪的对策和必须与城建市密切结合，城市应尽量避免在洪涝灾害高风险区发展；
防洪措施与城市基础设施建设紧密结合，充分发挥工程设施的综合功能。

3．3 山洪暴雨与地质灾害

山地丘陵区暴雨山洪及其引发的地质灾害（主要是滑坡、岩崩和泥石流），占全国洪涝灾害损失和人口伤亡的比重很高，加强暴雨洪水预防和治理绝对不容忽视。珠江流域80%以上是山地、丘陵地区，都存在暴雨山洪及其引发的地质灾害的威胁。一般山洪灾害分布面广、突发性强、破坏性大、灾害范围不确性非常突出，造成山洪的暴雨时空分布规律极其复杂，只能识其大略，很难具体掌握，同是由于地形多变、地质条件复杂，因此防治山洪及其引发的地质灾害极其困难。须采取“以防为主，防治结合”、“以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的治理原则，根据各地具体情况，制定对策，严格执行，才能减少损失和居民伤亡。

初步研究可采取以下措施：

a）对可能发生暴雨山洪的地区，进行实地调查研究，明确其地质灾害分布状况和暴雨山洪发生的风险程度，划分不同地区，拟定可能采取的措施；

b）建立全面预报、预警系统，及时向居民通报可能面临的灾害风险，并告知可能采取的防灾行动；

c）在山地丘陵区全面推行水土保持措施，减少水土流失是减缓暴雨山洪灾害的基本措施；

d）在可能发生山洪及山地灾害的地区发展城镇、建设民居和各种公共设施，必须仔细查勘，避开山洪的流路和地质灾害可能发生的部位，要在居民区疏通排水出路；

e）通过宣传、教育提高居民的防灾意识；

f）结合新农村建设和生态与环境保护要求，对分散居住于深山、沟壑地区的居民，实行移民避险，易地安置，虽然一次性投入较大，但从长远考虑，可大大减少为分散居民修路、通电、通邮等基础设施建设的投入费用，而有利于生态系统的恢复和环境的改善。总之，这些措施必须因地制宜，有计划的逐步开展。

4 4个值得关注的问题

4．1 流域主干上的控制性水利工程

西江上的两座控制性水利枢纽工程，龙滩水电站和大藤峡水利枢纽，综合效益很大，在防洪规划中都有明确要求，是防洪工程中不可或缺少的项目。在实施过程中发生了变化，龙滩水电站设计正常高水位400 m高程，安排防洪库容70亿m3，但近期是按正常水位375 m运用，设置防洪库容为20亿m3左右，但移民多、淹没大，可能难以尽快建成。在龙滩水电站近期少留防洪库容，大藤峡水利枢纽近期难以建成的情况下，对西江中下游和三角洲防洪标准都将产生明显影响，建议进一步深入研究；
一方面力争两个重大工程尽早按规划设计要求建成运用；
另一方面考虑近期适当调整有关地区防洪标准，或采取必要措施，如三角洲地区提高堤防洪能力，或安排部分临时分蓄洪区，对可能发生的超标准洪水有所安排，避免防汛被动。

4.2 大力加强河道整治治理

对近年来河道（特别是三角洲河网地区）大量挖沙造成的河道行洪状况，要进行实际勘测调查，摸清实际情况和存在问题，开展必要的新的河道整治规划，考虑必要的局部河道疏浚、岸线整治，提高河道行洪能力，调整控制水位，改善航运状况，有控制的科学合理开发利用岸线，并结合城乡发展建设，提高河道生态和环境水平。

4.3 对堤防建设要科学论证，慎重决策

近10多年来河道大量修建堤防，据统计1990年流域堤防总长4696km，2004年已达13559km（见有关《中国水利年鉴》），15年间新增8863km，为20世纪90年代的两倍。这些新增堤防绝大部分集中在西江流域的支流。支流堤防建设的结果：首先是减少了河道天然滞洪能力，加速了洪水的汇流，增加了干流洪峰流量，改变了下游各河段的设计防洪标准；
第二，由于支流大部分处于山地、丘陵区，堤防保护河谷川地，保护区狭长、地面坡度大、保护面积小，在没有堤防时洪水涨落迅速，地面受淹时间暂短，修建堤防后，河道两侧形成新的涝水滞蓄场所，排水困难，形成了新的涝灾区；
第三，增加治河居民生活、生产跨越堤防的困难。困此，对在这样短的时间内大量修建堤防，应从科学发展观、人与洪水和谐共处和全面利害得失总结经验教训。建议今后在支流修建堤防应从长远总体利害得失考虑，进行必要的科学论证，慎重决策。

4.4 关于“全面洪水管理”问题。

近几年来，国内外都提出：防洪减灾工作要从过去建设防洪工程设施为主向全面洪水管理转移。这一观念至今沿缺乏确切、全面、系统的论述，是一个值得深入研究探讨的问题。“全面洪水管理”主要是在全面管好、维护好、运用好各类防洪设施的基础上，主要采取非工程措施对可能遭遇受洪涝灾害的区域开展科学的风险管理，在遭遇各种可能出现的洪涝灾害时，将损失、影响和人口伤亡减少到最低限度，保持社会、经济和生态与环境可持续发展的基本态势，所受洪水灾害的影响能尽快恢复。“洪水管理”的主要措施是：在社会公众中树立洪水风险意识；
明确流域可能遭受不同等级洪水时的风险程度（即编制流域风险图）；
研究提出保护居民生命财产安全的可能途径；
明确居民一旦遭受风险损失的分担方式（如救济、恢复、重建、损失补偿等由居民私人、社会公众和政府分担的办法）；
建立全流域统一的管理机构和运行机制。建议在珠江流域尽快选择适当流域或区域开展“全流域（或区域）洪水管理”工作的度点。

由于本人长期不在防洪减灾工作第一线，只能就个人的粗浅认识提出一些看法和意见，若有辞不达意或表述错误，请予纠正。适值珠江流域防汛抗旱总指挥部建立，对防汛抗旱工作将是一个新的良好开端，将会创造流域防汛抗旱工作的新局面，使全流域团结治水达到新水平。借此机会敬向珠江流域防洪减灾抗旱第一线的工作同志们致以崇高的敬意。

徐乾清 2006.8.30

（中国工程院资深院士，水利部科学技术委员会顾问）

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