转型时期下的中国社会保障问题的思考
时间：2020-11-14 08:10:36 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
关键词：社会保障；
新形势；
问题；
解决措施
自1951年由政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》以来，中国已形成了现有的一整套较为完备的社会保障体系。其基本上包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利等，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平；
二是由用人单位、个人、国家3方共同筹资的部分，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，属于社会保险范畴。
社会保障是一项根本性的制度建设。通过调节不同群体间的利益关系，从而调整消费结构，实现扩大再生产和更好地进行宏观调控。当经济繁荣时，保障支出相对减少，保障基金的增长超过支出的增长，有利于延缓消费支出、扩大积累，抑制社会需求；
经济不景气时，保障支出相对增加，超出保障基金的增长减少积累，扩大社会需求，促进经济回升。以此理论上讲，社保基金具有“蓄水池”、“自动稳定器”的作用。
从金额看，中国中央财政决算支出中社会保障补助支出从2002年的55.81亿元增加到2006年的241.2亿元，地方财政支出中社会保障补助支出从1998年的135.8639增加到2006年的1882.7亿元（中国社会保障网劳动保障部统计资料）。社会保障支出的不断增加为经济和社会发展提供了坚强的后盾，对中国的改革发展做出了突出贡献！
一、转型时期现有社会保障体制面临的新形势
（一）经济飞速发展与贫富差距不断扩大（总体福利扩大和个体福利不均）的巨大反差
改革开放以来，在长期片面的“GDP发展观”——不平衡发展战略指导下，中国创造了令全球叹为观止的经济增长速度。然而经济市场化并没有必然导致个体福利最大化，不同社会阶层所获收益在大势向好的同时呈现出差距不断扩大的趋势，而本应维护公正的社会保障制度改革仍较多地受制于经济发展观改革的价值取向，社会公平问题长期得不到解决，其中以城乡二元结构问题尤为突出！
据世界银行《世界发展报告2006》提供的127个国家数据，中国基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47，不仅超过了国际上公认的0.4的警戒线，也超过了所有发达国家的水平。基尼系数低于中国的国家有94个，高于中国的只有29个，其中27个是拉丁美洲和非洲国家，亚洲只有马来西亚和菲律宾两个国家高于中国（世界银行《World Development Report2006》）。
（二）转型期——高风险期，社会的价值取向——更加注重公平而非效率
转型期社会保障制度改革首先要解决的就是价值取向问题，它决定了经政府在提供一套合理有效的公共产品和公共管理、公共服务的时候扮演的是一个什么角色的重大问题。改革前国家完全主导了社会资源的分配，高福利、低工资保障政策强调极端的公平与高度的均衡取向，公众没有强烈的社会保障倾向。而改革后，又走向另一个极端，在一切为了经济发展的思想的指导下，效率被扩大到国民经济生活的各个方面，而公平却被严重忽视，很多社会问题得不到解决。社会福利的公共价值定位决定了我们必须重新把公平摆到第一位，但又不能重走改革前的旧路。
（三）经济全球化已经成为势不可当的潮流，机遇与挑战并存，压力与动力同在
中国市场经济尚未成熟，国际社会不稳定因素通过多种途径传导到中国，造成中国失业增加，经济波动。这些均会在一定程度上损害社会保障制度赖以为继的物质基础和制度基础。同时外国在社会保障体系建设方面的先进经验也对出于转型时期的中国有十分重要的借鉴意义。全球化是不可逆转的潮流，而这恰恰对中国社会保障制度的建设与完善恰恰是最为有效且有力的推动力量！我们就是要利用全球化机会积蓄力量，取长补短，吸取经验教训，更快更高效地建设好我们的社会保障体系。
（四）不期而至的经济危机给中国的社会保障体制带来严峻考验
眼下，经济危机正在肆虐，中国的出口产业正遭遇前所未有的困境，失业增加，应届毕业生和低技能劳动者群体失业尤为严重。同时，未富先老成为中国面临的最大难题，给现有社会保障体制带来巨大的压力。
二、中国现有的社会保障体系存在的问题
近年来，中国的社会保障制度改革虽取得了一些突破性进展，但面临的形势仍十分严峻，问题突出。
（一）覆盖面小，实施范围窄，且城乡社会保障水平差别巨大，二元结构形势愈演愈烈
中国人口众多，加之社会保障资金有限，使得中国社会保障比例相对数值较小。截至2007年全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人，参加城镇基本医疗保险人数为22311万人，参加失业保险人数为11645万人，参加工伤保险人数为12173万人，参加生育保险人数为7775万人（《2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报》），从比例上看，与世界上很多发达国家的水平都相去甚远。
根据第5次全国人口普查的结果，居住在乡村的人口有80739万人，占总人口的63.91％（中华人名共和国国家统计局《人口普查公报》），绝大多数农村居民无法做到对老年生活高枕无忧；
参加城镇基本医疗保险的人数为22311万人，而农村合作医疗制度尚处于试点和逐步推进的状态，农村居民因病致贫、因病返贫的现象层出不穷。城镇职工的失业保险、养老保险、医疗保险等改革积极推进，“两个确保”和城镇最低生活保障制度的确立，使得原本分立的城乡社会保障制度之间的距离越拉越大，与之相对的是农村居民中的流动群体——农民工在城市基本上得不到任何保障。
（二）未富先老，形势严峻
目前中国的老龄化呈加速趋势，预计到2030年中国65岁以上的老人将达到1.5亿人，届时中国将成为老年型人口的国家。由于中国人口老龄化来势猛、老龄人口数量多而养老保险基金的积累有需要10-20年的时间，形势十分严峻。
（三）社会保障基金来源不足，保险金负担不合理；
管理体制分散，办法不一
目前的保障内容包括养老、医疗、工伤、生育和死亡、失业等项目，国家和企业负担沉重。社会保障资金捉襟见肘，日不敷出，难以维持长久，有可能出现短期体制解构崩盘的局面。现行社会保障主要推行统筹制，比例不一，多而乱，且变化频繁，缺乏应有的稳定性，很不规范。同时现行的社会保障统筹办法是按地区和行业制定的，条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，缺乏监督，形成“分而治之”的格局，削弱了统筹办法的保障功能。
（四）法制建设与法律实施机制较为薄弱，商业保险发展落后
中国目前社会保障尚未立法，更没有形成法律体系。社会保障争议、纠纷进行仲裁或判决，处于无法可依状态，社保基金的管理也缺乏约束。商业保险发展落后。
三、应对措施
（一）彻底转变观念，确立以公平为基本价值取向的社会保障理念，协调社会保障制度的目标追求
现代社会的发展使人们的目标和追求多元化，实现社会群体甚至是个人的公平、公正成为了社会公众一致认可的目标。社会保障制度以实现对社会成员的生活保障为基本要义，其最低目标是能帮助社会成员不致因生活所迫产生社会动乱，即保证社会安全。最高目标是最大限度地拉平全体社会成员的生活水平差距，享有平等的福利待遇，实现人人平等的社会理想，即社会公平。
中国社会保障应着眼于长期目标，不能因为近期压力大，就忽视制度的完善与规范，给将来埋下制度性隐患。而中期则为了兼顾公平与效率，强调个人责任，分流政府负担；
同时正视实现过渡的代价，逐步消解制度转轨成本、历史隐含债务；
调剂行业、地方统筹头寸不足，实现长期“公平”目标和“效率”、“安全”的平稳性演进。
（二）社保资金的“开源”与“节流”
开源——基金缺口是中国社保运行中正在显现的最大危机。必须在完善各项社会保障制度，最大限度地挖掘制度本身潜力的同时，多渠道筹资，扩大和充实全国社会保障资金，最终建立稳定可靠的社会保障筹资体制，保障社保制度持续稳定运行。考虑通过有效的多元化的投资来提高个人账户资金的回报率。可以购买国债及其他各种债券，委托知名度高的国外保险公司、银行、信托公司、基金管理机构进行多种方式运营。
节流——加强管理、降低损失。建立稳定可靠的社会保障资金筹措机制，认真清理支出项目，严格控制支出标准和范围。加强社会保障基金的监管，制订公正透明的规则以及社会保障基金投资组合政策。
（三）扩大覆盖面，逐步缩小城乡社会保障水平差距
中国人口众多、资金有限，不可能在短期内实现高水平、广覆盖的保障机制，只能在能力许可的前提下建立一套低水平、广覆盖的保障机制。继续完善城镇居民最低生活保障制度，全面推进农村居民最低生活保障制度建设；
改革医疗卫生体制，以筹资体制和医疗卫生服务机构体制改革为基础，建立广覆盖的医疗保障制度；
进一步推进养老保险制度改革，构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划以及个人养老储蓄在内的多支柱养老保障体系。
将工作重心转移到建立覆盖整个农村农民的社会保障体系上来，在广大农村建立一种具有“小保障”特征的“社会保险+社会救助”模式。
（四）改变政府在社会保障中的角色，加强社会保障法制建设
转变政府职能，树立服务意识，变指导性政府为服务型政府。在市场机制下，政府首先应该加快社会保障立法进程，尽快出台《社会保险法》以及相关配套法律，健全社会保障的司法机制，规范在社会保障中国家与社会团体以及个人的权力义务，有法可依，有法必依；
设计一套统一的社会保障工作机制；
保险行政管理和社会保险基金经营要分开；
建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织；
消除条块分割的格局，解决目前多部门管理的矛盾。
（五）优化劳动力资源在国际市场上的配置
利用全球化加速的契机，优化劳动力资源在国际市场上的配置，缓解中国社会保障本身难以消解的巨大压力。积极促进劳动力的跨国流动，这样会对中国社会保障形成两方面优势：一方面，部分缓解了劳动力资源过剩造成的城镇失业率居高不下现象，从而相对降低了社会保障转制成本的消化代价。另一方面，劳动力跨国流动引起的社保待遇与社保关系接轨问题，也会推动中国与世界社保接轨的进程，尽管实现这一目标还有相当长的路要走。
参考文献：
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（作者单位：武汉大学经济与管理学院）
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