政府投资项目代建制模式的分析和设计
时间：2020-12-13 08:04:29 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
(湖北工业大学 土木工程与建筑学院 , 湖北 武汉 430068)
摘 要：
文章在对当前几种代建制模式分析的基础上，设计了政府投资项目代建制的主导模式 ，并提出了建立健全代建制主导模式的政策性建议。
关键词：政府投资项目；
代建制；
主导模式
中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2009)16—0051—02
代建制管理模式作为当前政府投资项目管理模式之一，其特征符合市场经济体制改革的要求 ，其做法打破传统政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端，受到政府 决策者、研究机构的学者以及社会实践者的广泛关注。但是，各地在代建制的实践发展中各 有不同，一方面可以说是百家争鸣，百花齐放，一方面也可以说是鱼目混珠，浑水摸鱼，亟 须规范管理。
1 代建制模式的分析
我国政府投资项目实行“代建制”源于20世纪90年代的厦门市。从1993年开始，厦门市将一 些基础 设施和非经营的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实 施建设，逐步发展成为现在的项目代建制。其后，安徽于1998年成立了安徽省公益性项目建 设管理中心，所代建的项目取得了良好的效益。同年，陕西省成立了陕西省统建项目办公室 ，到目前为止承担了上百个工程项目的代建。上海于1999年、深圳于2000年也分别设立专门 机构在不同的项目建设中实行代建制试点。2002年以后，北京、宁波、陕西、深圳、重庆等 地开始了代建制的试点工作。到目前为止，全国已有十几个省市相继开始了代建制的推广工 作，一些省市还陆续出台了《暂行规定》或《实施细则》。对于全国各地的代建制模式，总 结出3种典型的代建制模式。
1.1 政府组建专业管理机构模式
此种模式主要是由政府直接组建常设的项目代建机构，将政府投资的各类建设项目，全部由 政府授权委托代建机构建设管理，以深圳为代表。
1.2 投资者指定代建单位模式
此种模式主要是由政府指定一些具备相应资质、经济实力较强的公司，代理项目建设工作， 也可以通过招标模式确定部分项目管理公司，由其负责政府指定的项目代理建设，以上海为 代表。
1.3 市场竞争代建模式
市场竞争代建模式的主要做法是，由政府设立准入条件，按照市场竞争规则，选择具有较强 经济实力和先进技术手段、能承担投资风险的项目管理公司，以北京和厦门为代表。
模式一、二为行政代理型，如图1所示。该模式中，代建单位（机构）都是政府部门成立或 者指定的，代建单位按照政府部门的意愿对政府投资项目进行管理，虽然代建机构可以按照 市场机制运作，但是总体来说，在该模式下，政府部门是委托下属职能部门或单位，代建单 位（机构）作为政府部门的职能代理人，行使对项目的管理，体现了一种行政代理的特征。
在从政府部门职能建管分离的转变道路上可以说与以前的基建处、工程指挥部等模式中只是 一个量变的进步。政府部门并没有把对项目的具体管理实行真正的社会化，也没有真正发挥 社会专业机构的优势。可以说这种模式是政府投资项目社会化管理的一个过渡产物。
模式三为市场代理型，如图2所示。所谓市场代理模式即国家直接把控制权授予作为市场主 体的项目管理公司，由其充当项目业主，负责项目的全过程管理，选择项目实施队伍，最终 向政府业主交付建筑产品。政府部门对政府投资项目管理进行招标，选择社会上专业的项目 管理机构对政府投资项目进行管理，可以说这种方式是完全的市场化运作，是政府投资项目 管理真正的质变，真正实现了政府部门的建管分离的原则。该模式下，政府部门委托项目管理公司对具体项目全权代理管理，项目管理公司作为独立的第三方而不再是政府职能部门的 延伸和附庸，独立行使对项目实行市场化、专业化管理，而不是协助政府部门管理。
在这种模式下，项目管理公司对项目的支配权利得到大大的加强，同时也有助于项目管理公 司充分发挥专业化管理水平。
这一市场模式成功必须具备几个前提条件：①在体制上工程项目管理公司必须是独立的 市场化实体，以其工程管理专长在市场上通过竞争获得项目管理权；
②他们必须由工程 咨询多方专家组成，形成完整和全面的项目管理团队。
2 代建制主导模式的设计
上述前两种模式在一定程度上实现了政府投资项目的代建，但代建并不彻底，主要表现在 政府主管部门、使用人和代建单位三者并没有完全分开，代建单位处于政府主管部门或使用 人的管辖之下，无法实行真正的代建作用，第三种模式是未来我国政府投资项目代建制发展 的方向，为此，本文以第三种模式为主设计代建制主导模式,主要内容如下:
首先在政府投资主管部门之下，设立一个具有法人资格的“投资项目管理机构”，该 机构应为事业单位性质，名称可以为“建设管理局”或者某公司等。成立该部门的目的是避 免作为行政机关的政府投资主管部门或者发改委成代建合同当事人，引起代建合同性质及法 律关系的界定不清晰。事业单位性质则是为了财政拨款途径的需要。
由该“投资项目管理机构”依法进行工程建设项目管理的招标，中标人为以营利为目 的、有相应资质的、专业化的、项目管理承包(PMC)代建单位。
由该“投资项目管理机构”出面，与代建单位、使用单位签订三方主体的代建合同。
政府主管部门的权限和义务为:对代建单位的监督权、知情权;提供建设资金的义务。使用单 位的权利和义务为:对代建单位的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有 权;协助义务，自筹资金供给义务。依据这个三方代建合同，代建单位成为政府投资非经营 性建设工程项目全过程(前期策划、设计、勘察、施工)的项目法人和建设单位，依据国家法 律和合同约定承担项目管理风险经济责任并获得利润。
代建单位再依法进入招标程序，对建设工程项目全过程招标。代建单位和各项中标专 业单位签订各种专业合同。
建设项目完成后，依据合同约定由工程建设项目管理单位与政府相应部门进行竣工验 收交接，政府相应部门再将完工的建设项目移交使用单位使用。
3 建立健全代建制主导模式的政策性建议
3.1 明确代建单位的法律地位
我国政府对实施代建制的政府投资项目有一套严格的审批程序，但由于相关法律、法规建设 的滞后，国家基本建设程序中还没有明确代建单位的法律地位，因此客观上要获得各级政府 和建设相关管理、备案部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难，要经过复杂的审批程序 ，需要花费相当长的时间，如果不能及时得到政府的批准，会造成误工致使整个项目无法按 进度进行。由于没有明确代建单位的法律地位，在项目代建实施过程中，代建单位在履行 职责时，相关政府部门和企业会以现行的法律法规为由，不予配合或支持。如拆迁户不配合 、要求较高赔偿、群众安置较困难等等。因此迫切需要国家制定相关法律政策，明确代建单 位的合法地位。
3.2 建立市场准入制度
在政府投资项目建设中，风险的规避和防范的核心在于建立市场准入制度、规范代理建设管 理市场。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门 控制投资意志的执行贯彻者。面对“代建制”这种新的管理方式，我国目前有能力接受工程 项目全过程委托管理的比较独立、成熟的企业或企业集团还不多见，国家对该行业的管理也 还是个空白。可是，我国目前的代建单位类型比较多，而且其自身往往又具有不同的特点及 优势，为有效实现公平竞争，确保代建制项目的成功，必须要依据潜在的代建单位类型及实 施代建的基本目的，制定相应的综合评定标准，以衡量投标单位承担代建工程任务的综合能 力。
3.3 完善承包合同制度
完善承包合同制度的重点是强化信用制度，建立承包商施工业绩及信誉信息网络，通过网上 公开发布承包商的施工业绩，促使承包商重视商业信誉，提高信用等级。要强化合同的法律 地位，减少政府的行政干预，改政府过去对建设项目的具体管理，为合同执行中的宏观监督 。完善承包合同制度的基础是完善招标投标制度、项目法人制度和建设监理制度。充分发挥 监理工程师对承包合同双方的监督作用，通过独立公正的施工监理促使承包合同双方认真履 行合同。完善承包合同制度的保障是进一步强化合同担保制度、工程保险制度和违约责任追 究制度，通过有效的激励与约束机制促使承包商严格履行合同，遵守投标承诺。
3.4 建立代建单位的绩效评价机制
通过绩效评价机制的建立，政府委托方可以了解、掌握代建单位项目管理行为和活动的合法 性及合理性，并对项目成功和失败的真正原因进行分析。根据绩效评价结果，政府委托方对 绩效好的代建单位予以奖励，以激励其更加重视项目的组织实施；
对绩效差的代建单位给予 警示或惩罚，敦促其整改存在的问题，改进不良行为，以对项目代建单位形成有效的约束力 ，迅速的纠正其隐蔽行为，最终确保政府投资项目在有效控制的状态下，按照规划、设计的 目标建设，发挥预期的效益。
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