关于政府性工程管理的思考
时间：2020-12-10 08:05:41 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
(世茂房地产 杭州项目(杭州世茂置业有限公司)，浙江 杭州 310008)
摘 要：文章分析了当前我国政府投资性工程管理的现状 与存在的问题，现行的政府投资工程管理模式及其存在的弊端，在此基础上，结合政府投资 性工程管理的实践提出了改革政府性工程管理的意见和措施。
关键词：政府投资工程；
管理模式；
改革措施
中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2010)03—0045—03
随着我国社会主义市场经济的发展尤其是加入WTO以后，我国经济发展已经逐步与世界接轨 。近年来，政府性投资工程，建设项目多，投资数量大，然而由计划经济体制沿袭下来的政 府投资性项目的管理体制和管理方式暴露出了许多缺点，如效率低下、浪费严重、易于滋生 腐败等。因此积极推进政府性投资工程管理的改革和创新，是一项重要的课题。
1 政府投资性工程的概念和类型
政府投资工程的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。政府投资工 程是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足人们的文化、生活需要，以及 出于政治、经济和国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，政府借贷以及行政事业性收入 等方式兴建的固定资产投资工程。
政府投资工程根据建设工程项目性质的不同，通常将其分为两类：公益性(即非经营性)和经 营性政府投资工程。公益性政府投资工程，如学校、医院、图书馆、科技馆、城市道路和桥 梁等；
经营性政府投资工程，如铁路、水利、电力、市政基础设施、城市供水、供气、供热 、垃圾处理和污水处理等工程。
2 当前我国政府投资性工程管理中存在的主要问题
多年以来，我国的政府投资工程管理基本上是延续了计划经济时期高度集中的管理模式，许 多工程均是投资、建设、管理、使用——“四位一体”。这种管理体制引发了许多弊端。
2.1 政企不分，监督失控
大多数政府投资建设项目，特别是交通、水利、铁路、电力、民航等垄断性行业项目，至今 仍沿袭着计划经济时期高度集中、高度垄断的“四位一体”(投资、建设、管理、使用)投资 体制。同一部门既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，既是运动员，又是裁 判员；
政府投资行为难以置于法律法规的监管之下，市场规则更难以约束。行政权力直接介 入工程项目的实施，又缺乏有效的监督机制，常常造成决策失误或监督失效，导致项目投资 效益低下，形成投资“黑洞”，甚至出现劣质工程，滋生腐败现象。近年来，各地揭露出来 的一些大案要案也充分证明了这一点。如河南省交通厅在高速公路建设中职能四位一体，造 成了大案要案频频发生，三任厅长“前仆后继”落马倒下；
京哈高速公路宝坻段，“37公里 倒下了37个干部”；
为解决贵州黔西县十几万人的饮水问题，国家投入1 033万元资金兴建 的“渴望工程”几乎全变成了“报废工程”，“民心工程”蜕变成了“伤民心工程”。
2.2 临时应对，质量失控
许多政府投资性工程，如学校、医院、办公楼、水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班 子进行管理，管理者大多不是专业人才，管理质量很难提高。由于工程建设的管理具有很强 的专业性、技术性，特别是政府投资工程大多是关系国计民生的重点工程，对工程的质量、 工期、造价控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐， 许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺 乏起码的工程建设知识。而且，这些临时项目班子的负责人多由单位或地区的行政领导兼任 ，在实践中也出现了一些违反工程建设基本规律的问题。此外，作为工程项目的管理班子是 非专业性的临时性机构，工程完成后即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以积累工 作经验，更谈不上建立数据查询等管理信息系统，所以管理水平无法提高，还导致业主的各 项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的遗留问题很多。
例如，云南省投资3.8亿元的昆禄公路，正式通车才18天，即出现路基沉陷、路面开裂，省 里不得不再拨1亿元重建；
四川省预期50年使用期的嘉陵江大桥，使用仅7年就面临报废。
2.3 利益驱动，投资失控
在政府投资工程中，所有者与使用者的利益是分离的，由政府承担投资风险，而使用单位往 往从自身利益出发， 千方百计扩大建设规模，提高建设标准，使投资规模难以控制，甚至 搞“钓鱼工程”，导致工程实施中概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象大 量发生，造成了投资的失控和惊人的浪费。例如，珠海的政府工程约有90％ 超预算，有的 决算超预算达1倍以上。投资69亿元的珠海机场，这个全国唯一由地方政府投资的机场却让 珠海背上了17亿元的巨额债务，成为珠海人心中挥抹不去的阴影。
2.4 角色错位，市场失控
“四位一体” 的管理模式还造成了政企不分、职责不清。由于政府投资性工程的项目负责 人常常既是行政首长，又是企业领导；
既是建设者，又是市场监管者；
既是 “运动员”又 是“裁判员”，这就使得一些政府部门角色严重“越位”，出现“拍脑壳立项，拍胸脯上马 ，拍屁股走人”的“三拍工程” 便在所难免。“长官意志”盛行，国家一直没有制定出一 个合理的制度来规范建筑市场各方主体行为，自然也就无法把市场管好。在计划经济时期， 投资、建设、管理、使用——“四位一体”的管理模式对于完成政府投资工程建设曾发挥了 重要的作用，但它已远远不能适应社会主义市场经济的发展和工程建设的需要，其暴露出来 的体制弊病和由此滋生的腐败行为，使政府投资工程管理体制到了非改革不可的“危急”关 头。如何将政府投资工程从过去那种花冤枉钱、办糊涂事的无底洞中解脱出来，真正从体制 上强化监管、提高投资效益，从源头上遏制腐败，已成为各级政府和建设行政主管部门的当 务之急。
2.5 机构重复，浪费严重
目前，大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社 会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。据深圳市初步调查，深圳市的市民中 心、会展中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项目的筹建班子，多则30人 ，少则5人，另有许多社会聘用人员。每个项目班子要买车，开支行政经费，甚至私自动用 工程款租办公楼、宿舍楼，造成巨大浪费。例如深圳市政府每年为政府投资工程的管理需经 费2 000万元左右。
2.6 大量工程款拖欠，严重扰乱经济秩序
一些政府部门或一些追求政绩的官员在投资不落实或投资存在大量缺口的情况下，倚仗政府 权力强行建设，拖欠工程款十分严重，扰乱了市场经济秩序。据国家统计局统计，到2002年 6月底，全国建筑业企业被拖欠工程款2 036亿元，比上年同期增加221亿元，增长12.2％ ， 有愈演愈烈之势。
3 改革政府投资性工程管理的措施
3.1 合理界定政府投资工程的范围
政府投资工程范围的界定是政府投资工程管理上的一 个根本性问题。必须区分公共项目与非公共项目，对这两类工程采取不同的管理方式。对公 共项目工程，政府应该是“教练”的角色，采用有效的管理方式，管好、用好纳税人的每一 分钱；
对非公共项目工程，政府扮演的角色应该是“裁判员”，至于如何管好投资人的钱， 如何使投资人获得最大的收益，那是投资人自己的事。政府管理的重点是制定投资方 (建设 方)与施工方应该遵守的游戏规则。在划分公共项目与非公共项目的基础上，针对不同工程 进行 “两极化管理”，一则强化对于政府投资工程管理的深度和细度，使政府投资工程严 格按照确定的程序和规则进行；
二则简化政府对非政府投资工程的管理，随着产权制度的深 化改革和不断完善，政府只需进行建筑市场秩序、建筑物安全、施工安全和环境、卫生等事 关公众利益的建设事务的监管。
“大社会，小政府”是社会主义市场经济的必然要求，政府投资项目在整个工程建设项目中 的比重将逐步缩小，政府能否通过少量的政府投资项目建设带动整个工程建设领域的发展， 关键在于政府投资项目的定位是否合理。通过对政府投资工程范围的合理界定，可以将大量 属于市场管辖的工程从政府投资工程中划分出去，使政府投资更加有的放矢，更好地带动整 个经济的发展，政府才能从大量具体的经济事务中解脱出来，把有限的财力用于社会最需要 的方面，提高政府投资工程的效益。
3.2 健全工程质量责任制
①要把工程的勘察、设计、施工、监理、质量监督等各个 环节责任落实到人，建立全面的工程质量终身责任制。其中包括工程质量行政领导责任制、 工程项目法人责任制以及各参建单位工程质量领导责任制，使建设项目工程质量的行政领导 责任人、项目法人代表、设计、施工、监理、质量监督等单位的法定代表人都能各负其责， 对工程质量负终身责任。如出现重大工程质量事故，不管该责任人调动何处工作，担任什么 职务，都要追究相应的行政法律责任并严肃进行处理。②要加强工程所用的各种原材料 、构配件及设备的质量管理。由项目法人委托监理公司，进入生产厂家对产品质量进行监察 ，凡不合格的产品一律不得出厂，更不得在工程中使用。③加强建设项目按照国家规定 的建设程序审批的管理制度。各地、各部门和项目法人都不得擅自简化基建程序，所有建设 项目都要严格按国家规定的审批权限履行报批手续，各级审批机关和领导要把好关，对项目 前期工作达不到深度的项目一律不予审批。
3.3 提高工程管理人员的技术水平
工程质量的约束要靠质量监管人员来完成，因此建议在 工程管理、工程咨询方面开放市场，引进国内外富有经验的公司合作进行工程管理，可以建 立完善的内部专业人事管理制度。工程代建过程中主要涉及造价工程师、监理工程师、招标 代理人员、代建单位工作人员以及监管机构的各类工程技术人员。此类人员素质的高低直接 影响到代建工程的成败，尤其是监管机构的工程技术人员，必须具备良好的技术素质和良好 的道德素养。参与到代建项目中的专业技术人员虽然比较复杂，但是可以大略的分为两大类 ，一类是提供中介服务的专业技术人员，一类是来自于政府监管部门的专业技术人员。通常 第一类人员都具备相应的专业职业资格，而且我国的中介服务机构(各类监理公司、会计事 务所、造价事务所)产权比较清晰，这类人员必须考虑本单位的生存、发展空间，对自己的 行为有一定的自我约束。同时，各类中介机构基本上都有相应的行业协会作为管理单位，从 外部进行约束。对于第二类专业技术人员，要通过制定切实可行的规章制度，提高其抗腐拒 贪的能力。具体的措施可以采用问责制，对整个监管过程进行工作分解，将责任落实到每一 职务上，建立责任追究制度，确立监管过程中的“高压线”，强化每个监管人员的责任。采 用“对职不对人”的管理办法，一旦出了问题，坚决执行规章制度中的奖惩条例。对政府投 资工程中的违规行为建立公示制度，对相关的责任机构、直接责任人进行媒体的曝光，起到 震慑作用。
3.4 加快法制建设，严格依法管理政府投资工程
政府投资项目是全社会固定资产投资的 重要组成部分，在交通、能源、城市基础设施、城市环境建设等基础设施和社会公益性项目 的建设中发挥着关键作用。随着经济和社会的发展，政府投资在公益性建设项目的投资不断 增加，对提高城市基础设施水平、促进经济快速发展和社会全面进步发挥了巨大作用。但是 由于政府投资项目的公益性以及资金的无偿使用，部分建设项目未按基本建设程序办事，在 建设和管理过程中擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容的现象时有发生。政府投资项目不能在合理工期和控制的概算范围内建成，造成了国有资产的流失和浪费，同时也 容易滋生腐败现象。为了把有限的财政性资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益，更好 地促进城市建设和社会发展，必须把政府投资项目的决策、实施及基本建设程序纳入规范化 、法制化的轨道，使政府投资的投向选择及工程项目建设的规模、标准、内容的决策、实施 、竣工验收等环节做到有法可依、依法管理，加强监管力度。
政府投资工程项目，大多数与广大群众的利益密切相连，与国计民生和可持续发展息息相关 ，其中不少项目属于高、大、难、精、尖、急的工程。因此，尽快制定《政府投资项目管理 条例》或《政府投资项目管理办法》，并尽快编制《政府投资项目合同示范文本》，规范政 府投资项目各方利益主体的行为。同时，进一步建立健全政府投资工程建设实施阶段的资金 拨付、招标发包、质量安全监督、竣工验收、保修维护等法规制度，实现政府投资工程的建 设管理程序化、规范化，依法进行管理，从而使财政性资金的投向、使用等环节的管理有章 可循，杜绝随意性和人为因素，切实提高政府投资工程的综合效益。［参考文献］
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