[浅论市场化进程下创建公共服务型政府] 推进市场化进程
时间：2020-02-29 09:51:33 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
浅论市场化进程下创建公共服务型政府
党的十六大指出，必须深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这就要求政府在市场化进程下必须实现治理模式的根本转变，建设服务型政府。
一、服务型政府的概念及特征
所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；
对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。
二、公共服务型政府的主要职能
作为公共服务型政府，应具备以下主要职能：提供制度供给服务。作为政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。制度供给的内容非常多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。
提供良好的公共政策服务。服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。
提供公共产品。公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场解决，而只能由政府来提供。公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。
提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。
三、建设公共服务型政府的必要性
服务型政府，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它强调以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向。
（一）市场化进程加速我国政府必须转型
过去，我们对市场和gdp过于迷信，认为经济增长会自动提供公共服务，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事情。“对经济增长和市场的迷信，造成了指导思想的偏差。如果说在20世纪80年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；
后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，又效率低下”。毫无疑问，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务。改革29年来，我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就已是不争的事实。今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的问题已经成为矛盾的新焦点。现在看来，政府公共服务职能是很浅显的道理，但一直被人忽视，造成政府公共服务职能缺位，造成目前公共服务供给不足和不能满足不同群体对教育、卫生、文化等公共服务的基本需要。
（二）建设公共服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求
我国当前正处于社会转型时期，政府正面临着深化行政体制改革、转变政府职能的重任。社会主义市场经济体制的建立与完善，必然要求有行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制相配套。我们过去实行的是管制型政府模式，它是计划经济的产物，表现为政府无所不能，无所不包。政府通过指令性计划和行政手段管理经济和社会，扮演了生产者、监督者和控制者的角色，致使政企不分、政社不分、政事不分，严重扭曲了市场配置资源的基础性作用。实际上在市场经济条件下，政府的职能范围是有限的，其管理目的是纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”，为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的市场“游戏规则”并加以监管，为市场主体服务和创造良好的发展环境。必须从过去全能型政府向有限政府、管制型政府转向服务型政府，确实把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
（三）加入世贸组织以来，随着职能政府的转变，迫切要求建设公共服务型政府
入世后最大的挑战是对政府的挑战，政府必须尽快从原来的生产者角色中退出来，还权于市场、社会和企业。按照wto规则并恪守我国政府所作的承诺，全面清理现行地方性法规、规章和其他政府措施，努力营造公平、公开、公正的行政环境。积极推进政务公开，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，推进行政决策、行政执法的科学化、民主化、透明化和法制化。
四、建设公共服务型政府过程中存在的主要问题
随着政府对创建服务型政府进行的有效探索，一些亟待解决的问题也突现出来。
（一）建设公共服务理念尚未真正形成
我国行政管理思想深深植根于两千多年封建统治意识之中，传统的管制型政府拥有无限权力，“重人治、轻法治”的现象极其普遍，官本位思想严重，把公共行政当作是直接维护政治统治的工具，忽视了其服务性作用和导向性作用。政府和公务员行为缺乏制约与监督，从而导致政府办事效率低下、公共权力寻租、行政决策缺乏科学化和民主化等现象的产生，甚至成为腐败的根源，与现代市场经济与民主政治的要求是不相适应的。
（二）仍然存在重管理、轻服务的现象
政府服务意识淡薄，“管”字当头，认为管理就是控制，控制就是审批，一些政府部门仍习惯于审批盖章、决策处分，“门难进，脸难看，事难办”的现象时有发生。政府没有成为公共产品的主要供给者，为社会提供真正服务。在管理方式上，仍习惯使用直线手段、行政手段，不擅长使用经济手段、法律手段解决问题；
管理中的越位、缺位、错位现象还没有根除，“该管的无人管，不该管的多头管”，对部门利益有利的大家争着管，不利的大家互相推诿扯皮。
（三）建设服务型政府的制度要素还要亟待完善
支撑服务型政府的第一个制度要素是法治政府。政府的一切活动必须限定在法定的范围内，必须遵循特定的程序，强调依法行政。第二个制度要素是民主政府。民主政府不是政府随意的允诺，而是社会主义国家公民所固有的权力。第三个制度要素是责任政府。这意味着政府及其公务员对自己决策和行为的后果要承担应有的责任。第四个制度要素是阳光政府。政府的职能、权力、以及政府办事程序如同鱼缸里的鱼，是透明的、公开的，公民拥有足够的知情权和监督权。
（四）必须有一支过得硬的公务员队伍
服务型政府的最终建成，需要一支观念新、本领硬、作风实的公务员队伍。目前，公务员队伍的现有素质与服务型政府的要求还存在一定的差距。有的公务员存在官僚主义、形式主义，脱离群众，脱离实际，高高在上，当官做老爷；
有的专走“上层路线”，“不怕群众意见大，就怕领导印象差”；
有的把国家、人民赋予的权力当成特权，大搞政绩政绩工程;以权谋私，甚至吃、拿、卡、要，在行为上腐化堕落等。这些都给人民群众的利益造成很大的伤害。
五、构建公共服务型政府的主要措施
（一）建设一支高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键所在
建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，一是公务员要有主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是公务员要有高效性。人民需要高效率的政府，公务员是决定性的因素。希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公务员要有公正性。公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配，消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。
（二）深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措
根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入，实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。尽管我们宜昌市政府已经过四次行政审批制度改革，市政府承认，目前审批项目多、环节多、自由裁量权大的问题仍不同程度存在。今年七月份，宜昌市政府再次决定对全市行政许可、非行政许可审批事项进行全面清理。各类项目办结时限也被要求“提速”，简单项目当天办结，一般项目5天办完。此次清理包括市直部门、垂直管理部门及其所属机构负责实施的全部行政许可项目、非行政许可审批项目。市政府明确规定，全市各部门要对许可审批事项重新确定办理流程，并按规定纳入行政服务中心窗口集中办理。对程序简单、条件要求简便、申报材料齐全和不需要现场勘察、专家评审、听证、招拍挂、现场检验和检测、检疫、集体研究、上报审批和环境影响评价的许可审批项目，原则上实行即时办理，当场或当天办结。对承诺办理的项目实行限时办结，办理时限要大大短于法定时限，一般的许可审批项目在5个工作日内办结；
需现场勘察、专家评审、听证、招拍挂、现场检验和检测、检疫、集体研究、上报审批。
（三）建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式
行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。宜昌市政府于2002年组建了宜昌市行政服务中心，自从建立行政服务中心以来，宜昌市公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决问题，由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问负责制和公开承诺制。首问负责制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务内容，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供时限进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问负责制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是宜昌市政府管理理念的一次改革和创新。宜昌市行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。
（四）发展电子政务是实现服务型政府的重要手段
宜昌市于2006年底组建了宜昌市电子政务信息服务中心，主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。
（五）推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。
公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多，更优质的服务。
