建立健全科学权力结构及运行机制思考
时间：2020-10-17 08:03:29 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
建立健全科学的权力结构和运行机制
摘 要：腐败的本质是权钱交易，加强对公共权力的制约监督，防止权力越界和失控，是反腐败的核心问题。遏制腐败的治本之策是科学配置权力。通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，形成既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，才能使决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。建立健全科学的权力结构，离不开运行机制的保证。完善权力的运行机制，一是要“切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，最大程度地减少权力‘寻租’的机会”；
二是要用覆盖全过程的责任制度来保证；
三是要“以加强对领导干部特别是主要领导干部监督为重点，推进权力运行程序化和公开透明”。
关键词：反腐败；
治本之策；
权力结构；
运行机制
腐败的本质是权钱交易，加强对公共权力的制约监督，防止权力越界和失控，成为谋取部门和个人利益的工具，是反腐败的核心问题。如何打造科学的权力结构和运行机制，又是其中首要的、基础性问题。我想就此谈几点认识。
一、党内分权制衡理论与实践的历史发展
新世纪以来，我们党一直高度重视权力制约监督问题。党的十六大报告要求建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，以保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要求从决策和执行等环节加强对权力的监督，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。党的十七大报告则将“决策权、执行权、监督权”明确概括为“权力结构”，提出要建立健全“三权”相互制约协调的权力结构和运行机制。
有人说，这是把资本主义国家的立法、司法、行政“三权分立”原则搬到我们党内来，这个观点是不对的。“三权分立”只讲权力的独立和制约，是与西方的多党制政治和政党轮替执政制度相匹配的。我们则既讲权力的相互制约，也讲权力的相互协调，这是与我们党内和人民内部根本利益一致相统一的，目的是要保证党员和人民赋予的权力不被滥用。列宁很早就提出了把党内决策、执行和监督职能适当分开的设想，也进行了使权力相互制约协调的实践探索。他多次谈到苏俄党政机关是“带有官僚主义弊病的工人国家”，“在每一个共产党员面前都有三大敌人：一是共产党员的狂妄自大，二是文盲，三是贪污受贿。”因此，十月革命胜利后，他高度重视对权力的监督和制约问题。在他的推动下，党代表大会每年都要召开。列宁认为，这对于党代表参与全党决策是绝对必要的。俄共中央委员会和中央监察委员会都由党代表大会选举产生，并向代表大会报告工作。监察委员会的监督重点是同级党委，既要查处贪污腐败案件，也要监督检查是否贯彻执行党代会决议和党的方针政策。监委和党委成员互不兼职，如双方发生分歧，提交党代会讨论,并服从党代会决议。当然，这只是对党内权力制衡的初步探索，需要在以后的执政实践中不断完善。可惜的是，斯大林上台后没有沿着这一正确方向走下去。斯大林不喜欢中央监察委员会的“中央”两字，将其改名为党的监察委员会，任务也变成“同党内各种派别和宗派倾向进行坚决的斗争”，并“将思想上的异化分子、危害分子和堕落分子清除出党”。不仅监督党的领导权力的功能取消了，甚至连监督者的党员权利也没有保证。例如监察委员会主席卢祖塔克，是1905年入党的老布尔什维克。他在1937年“大清洗”中被捕，审讯时请求允许自己向中央和斯大林同志申诉，但20分钟就被判处并执行死刑，17年后才平反昭雪。还有，列宁时期，中央委员会和政治局、书记处是在党代表大会和中央委员会授权下工作。而斯大林则把这种权力授受关系倒过来，最后集所有权力于自身。列宁逝世前曾提出把27人的中央委员会扩大到50至100人、加强党的集体领导的建议。但因为党代会的决策权和监察委员会的监督权，缺乏必要的程序保证，这件事的具体操作者又是斯大林领导的书记处和组织局，党代会和监察委员会的决策权和监督权实际被架空，反而给了他把大批拥护自己的人塞进中央委员会、从而取得对反对派绝对优势的机会。党内力量平衡的严重打破，使列宁本意是防止个人专断的措施，反而起了相反的作用。
此外，列宁作为全党公认的领袖和人民委员会主席，在干部问题上从不搞个人说了算，而是自觉服从党的代表大会决议。他曾谈到，由于不够了解，自己是反对斯维尔德洛夫当中央委员的。但是，在党代会上，“下面的人纠正了我们，并且他们显然是完全正确的。”对这个曾被自己反对、而由其他党代表推选上来的人，列宁没有任何芥蒂，很快委以重任。1919年3月，斯维尔德洛夫不幸病逝，列宁悲痛万分，说他“就其知识来说，是独一无二的党的工作的组织者”。而从斯大林到戈尔巴乔夫的历届苏共领导人，尽管都在讲话中谈到干部任用制度的弊病，但又都把任命制作为自己手中的王牌使用。他们认为，集体决策的要求也好，监督部门的监督也好，都不是最重要的。只要抓住了决定干部命运大权力，就掌握了全部权力。一些地方领导也上行下效。应该说，权力对于有雄心的人是有吸引力的，不受制约的个人化的公共权力更有吸引力。致使一些干部为追逐权力变为人格扭曲的“两面人”，也使看人“走眼”，成为苏共各级领导者共同的致命伤。斯大林从没认为赫鲁晓夫多能干，最欣赏他农民式的憨厚及对自己无保留的热爱，后者曾创造在20分钟发言中歌颂斯大林32次的纪录。但斯大林作梦也不会想到，死后把他拉出列宁墓的也是赫鲁晓夫。而赫鲁晓夫在回答法国社会党领导人谁是他最信任的人时，以非常欣赏的口吻说，第一是勃列日涅夫——忠诚；
第二是柯西金——才华；
第三是波德戈尔内——顺从。特别是勃列日涅夫，在为赫鲁晓夫庆祝70岁寿辰时，宣读了苏共全体领导人集体签名的贺信，说赫鲁晓夫刚度过了自己的前半生，至少还能再活70岁，而且活得像前70年一样光辉和富有成果。半年后这三人果然都脱颖而出，成为苏共新的“三驾马车”，不过是在他们通过密谋逼迫赫鲁晓夫以健康原因辞职之后。在最后申辩时，赫鲁晓夫含着泪说：“同志们，你们说了我这么多错误，可是在讨论时，你们谁也没有反对，谁也没有向我指出过啊。”但在“宫廷政变”前，党内同样没有能够监督制约他的力量，谁会斗胆和第一书记在会上争论呢。权力个人化又导致权力商品化，到勃列日涅夫时期，有的加盟共和国买官卖官现象已相当严重，阿塞拜疆一个区委第一书记“标价”20万卢布，第二书记是10万卢布。显然，苏共最后的垮台和斯大林时期形成的权力高度集中、缺乏制约监督的领导体制有很大关系。
我们党和国家各个层次的权力结构和运行机制，是在革命、建设和改革开放中逐渐形成和完善的，是与党情、国情基本相符的。但也存在权力过分集中、对党政主要领导人及重要岗位的所谓“实权人物”缺乏监督制约的问题。特别进入市场化、国际化、信息化时代后，不仅权钱交易风险剧增，也与发展党内民主和人民民主的呼声相悖。我们党提出建立健全“三权”相互制约协调的权力结构和运行机制，这是新的历史条件对马克思主义的发展和创新。
二、权力的科学配置，是遏制腐败的治本措施
一种权力结构，如果本身的配置不合理、不科学，想在权力行使过程中依靠道德的力量加以规范，是很困难的。结构的缺陷是根本的缺陷。因此，我们首先要在建立科学的权力结构上下功夫，通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，才能使决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。
权力的科学配置有两个层次。第一个层次是党内权力的科学配置。我们党的领导体制，是由党代会、党委会、常委会这三个层次组成的。党代会是由全体党员通过法定程序层层选举产生、代表全体党员意志的党的权力机关，在同级党组织中拥有最高的决策权和最高的监督权，是全体党员行使民主权利，决定党内重大事务，实现在高度民主基础上高度集中的重要形式。党委会由党代会选举产生，常委会由党委会选举产生，根据党内的权力授受关系，是党代会领导党委会，党委会领导常委会。但在一段时间内，由于缺乏必要的制度保证，经常出现“领导地位倒置”的现象。原因主要有两个。一个是党代会决策权的充分行使离不开一定的会议形式或工作平台，党代会间隔时间较长，影响了党代表作用的发挥；
另一个是“议行合一”的特点，使党委会同时承担党内决策机构和执行机构双重职责。而这两种职责的领导原则是不同的。作为决策机构，必须实行集体领导；
作为执行机构，要突出首长负责。由于二者缺乏明确界限，执行权又是最经常、具体的权力，在强调责任与效率的情况下，导致一些重要决策出台、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用，也没有坚持集体决策所必需的酝酿、讨论、表决等程序，而是由少数常委甚至书记个人拍板。因此，实现党内权力的科学配置，首先要明晰党代会制约监督党委会、党委会制约监督常委会和主要领导人的领导体制。其次要明确党委主要领导者的权力边界，哪些是自己可以独立行使、独立负责的执行权，哪些是必须由班子集体行使的决策权，既不能放弃职责也不能权力越界。而纪委作为党内专门监督机构，要独立行使监督权并承担主要监督责任，还要把专门监督和党代会、党委以及广大党员干部和党外群众的监督结合起来。纪委监督的内容，不仅包括党员干部特别是领导干部的经济违纪违法案件，还包括领导机关和领导干部决策、用人违反党内民主程序，严重越权，以及违反党的路线方针政策等问题。党的十七大前后，我们党采取的试行党代表常任制，任用下一级主要领导干部全委会票决制，“三重一大”问题必须集体讨论会议决策，减少地方党委副书记职数等一系列措施，还有制定并颁布党内监督条例，建立健全巡视制度，对纪检监察派驻机构实行统一管理等，都是科学界定党内权力架构的重要举措。
权力科学配置的第二个层次，是执政党和政府机关、企事业单位、社会团体之间的科学分权。要坚持党对国家大政方针和全局工作的领导，各级党委也要集中精力抓方向性、全局性、战略性问题。应由人大、政府、政协决定或处置的事项，均由这些机关去决定或处置。政府机关要把科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则，内部的权力结构也要合理配置。一是要合理分解和组合各权力主体，使之相互制约，避免权力过分地集中在某一部门，出现“弱政府、强部门”的现象，部门权力也要避免集中于某个环节，集中于少数人以至一个人的现象。例如工业化对能源资源需求的剧增，使一些能源资源大县的有关管理干部能够利用审批、监督权力索贿受贿。大家熟悉的山西浦县那个叫郝鹏骏的煤炭管理局局长，购置房产35套，除了几套在海南，竟然绝大多数都是在北京二环附近的黄金地带，合同价款就高达1.7个亿，2008年他被两规后，不能再买房了，可已买的房子在“两规期间”还继续增值，现在已经是1.7亿的几倍，这次一审判决全部没收，在当地大快人心，而他仅是个有实权的科级干部。现在有些政府和企业，对于项目审批、资金使用等容易滋生腐败的岗位，已经实行“四只眼睛”或“六只眼睛”原则，即两人或三人共同负责，这是横向分权。还有纵向分权，包括对重要岗位人员两年一轮换，再让领导感到离不开的能人，也四年必换，没有例外。任期内也能不放松监管，如我国有的外资银行，对支行行长以上管理人员采取“强制休假”制度，休假期间不准回单位，更不准进办公室，因为审计人员已同时进驻他的办公室，检查他的电脑，向有关人员核对情况。像我国发生的银行行长连续作案多年、最后携带数以亿计巨款潜逃的现象，在这些外资银行基本上是不会发生的。这些钢性的分权措施，就把对权力的制约和监督落到了实处。二是要科学界定各权力的职能和作用范围，清晰权力界限，防止有利可图的争着插手，无利可图的相互推诿，甚至变服务为“管”、“卡”，故意“设租”，敲诈勒索等现象的发生。特别要减少执法部门“自由裁量”的空间，控制越权行为。因此，进一步完善法制，把不同权力的行使纳入法制化、程序化轨道，也是构建科学权力结构的重要条件。
三、科学的权力结构，离不开运行机制的保证
《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》强调指出，要“切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，最大程度地减少权力‘寻租’的机会”。大量事实证明，权力运行的执行阶段，是最易出现腐败问题的环节。许多案件的发生，都是通过在这个阶段搞内外勾结、架空程序、偷梁换柱、暗箱操作，达到权钱交易的目的。
因此，要完善权力运行机制，首先在权力运行的每一个环节，都要设置规范、严密的权力运行程序。目前党政机关权力运行存在的突出问题之一，就是权力运行缺乏清晰、严密的程序性规定；
有的虽然规定了权力运行程序，却不遵守程序，或者随意减免程序、改变程序，甚至权力运行不透明，制造腐败机会。要消除这种现象，就要严格规范党政机关的行政行为，使权力运行的决策、执行、监督等环节在时间和功能上相互衔接、环环相扣。还要制定相关的工作细则。细化到进入权力运行过程的每一位行政人员均能按照岗位职责、工作程序和规则，顺利地进入工作角色和工作状态，并有所依从、有所戒惧。要公正、稳定、有效地行使权力，必须以法律的形式对权力运行加以规范，使权力运行程序变成法定程序，权力的赋予、行使与交接等，均由法律法规作出明确规定。凡是用法律法规和规章制度形式加以明文确定的权力运行程序，任何人都要遵行，不得违背。如此，才能使权力运行真正成为规范有序的过程。
科学的权力运行机制，也需要用覆盖全过程的责任制度来保证。违背权力运行的法定程序者，不仅要规定其行为无效，而且要规定处置办法。例如，不久前，在中纪委参与下，中办和中组部，先后颁布了干部选拔任用四项监督制度。过去一个干部出了事，一般处理本人就完了。现在不仅要处理本人，还要查查这个人当初能走上重要岗位，是谁提名的？谁考察的？谁拍板的？谁考核的？谁审计的?谁监督的?要问责每个环节上的责任人。这样，就使领导干部在举荐、提拔干部时不能不三思而行，不能谁给自己好处或和自己亲近就替谁说话，谁吹拍得自己舒服就用谁。如果这个干部品质不好，那么提拔他就相当于在身边埋了一颗不知何时会引爆的定时炸弹。事实上，已不只一位省部级领导干部因为用错人，而葬送了政治前途。对于负责考察、考核、审计的干部也是一样。你怕得罪领导，得罪同事，对该认真坚持的民主选拔程序走过场，对群众反映的问题睁一只眼、闭一只眼，做顺水人情，出了事必然要承担失职和失察责任。
最后要“以加强对领导干部特别是主要领导干部监督为重点，推进权力运行程序化和公开透明”。这是党的十七届四中全会《决定》中的一句话。大量事实证明，行使权力越界和违反权力运行程序的，以一些地方、部门和国有企业的主要领导干部即“一把手”居多。有些急功近利、耗资巨大的政绩工程之所以能够上马，大多和主要领导人的个人专断有关。从决策到执行，要对就对到头，要错就错到底，班子内很少有人斗胆反对。就是让人最为诟病的跑官要官和买官卖官现象，尽管党内早有严厉的禁止性规定，但在有些地方，“官”的确是能够跑得到、要得到、买得到的。因为一个领导职务的任免，其实际权力往往掌握在几个有关领导人、甚至一两个人手里。买官者只需要向关键人物“投资”，就能顺利达到目的。而“官场潜规则”的泛滥，也使腐败活动加速向窝案、串案发展，使有的领导干部有条件在实施腐败行为的过程中利用合法程序，来掩盖实际行为的违法性。例如原内蒙古赤峰市市长徐国元，他和房地产商之间的权钱交易活动，都是完全按照建设工程招投标规范并利用这一规范程序完成的，也可以说做得“天衣无缝”。而有些用人上的腐败，包括对正直干部的打击排挤等，也是通过合法程序，以冠冕堂皇的理由进行的。因此，打造科学的权力结构和运行机制，并不是一次性的，而是一个不断完善的过程。我们要认真总结反腐败斗争的经验，特别是加强对领导干部特别是主要领导干部监督的经验，来不断提高制约和监督权力的水平，保证人民赋予的权力能够真正用来为人民谋利益。当然，加强对权力的监督和制约，不仅是推进反腐倡廉建设、巩固党的执政基础的迫切需要，也是深化政治体制改革、发展社会主义民主政治的客观需要，是完善社会主义市场经济体制的客观需要，因此，这方面的制度和法制建设，可以说还任重道远。
