职务犯罪案件审查起诉阶段自行补充侦查研究
时间：2023-04-11 12:10:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
刘少军，计金娣，常永斌*，靳良成
(1.安徽大学 法学院，安徽 合肥 230039；
2.安徽淮南市谢家集区人民检察院，安徽 淮南 232052；
3.安徽省淮南市人民检察院，安徽 淮南 232001)
伴随着监察法出台，监察机关承担职务犯罪调查职能，对于检察机关在职务犯罪案件审查起诉阶段开展自行补充侦查的必要性问题的探讨也日益提上了日程。而完善自行补充侦查权既是现实的需要，也是规范的要求，同时也是履职的体现。就此而言，本文从观念、规范、程序等方面提出有益探讨，以期更好地落实完善检监衔接，形成反腐败斗争合力。正是基于职务犯罪案件审查起诉阶段自行补充侦查发生了重大变化，凸显了对于职务犯罪案件审查起诉阶段自行补充侦查探讨的必要性。
1.1 审查起诉阶段自行补充侦查是现实的需要
针对职务犯罪案件，监察体制改革前，由检察机关负责查办职务犯罪案件，即反贪污贿赂局和反渎职侵权局查办职务犯罪案件。我国相关法律法规也对检察机关自行立案侦查的犯罪嫌疑人主体、罪名及范围做出相应的规定[1]。监察体制改革后，职务犯罪的调查由监察机关负责，监察机关在案件调查终结之后，移送检察机关审查起诉，在审查起诉阶段《监察法》并未对存在监察机关应移送而未移送的情节时检察机关如何正确行使职权以保障办案效率及司法公正做出行之有效的规定，而这恰恰成为起诉阶段自行补充侦查的现实需要。
1.2 审查起诉阶段自行补充侦查是规范的要求
2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过《监察法》，是深化国家监察体制改革、深入推进反腐败工作的重要成就。监察法作为反腐败国家立法统领国家监察工作，若案件涉嫌职务犯罪问题，依据监察机关最终调查结果，将涉嫌犯罪问题移送检察机关审查起诉，并提交起诉意见书且附带证据及相关案卷材料，由人民检察院依法审查后，根据具体案情做出是否提出公诉的决定。《刑事诉讼法》第170条第一款规定人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。《监察法》第47条也有类似的规定。由此可见，我国以法律条文的形式明确赋予检察机关自行补充侦查的权利，并规定了在审查起诉阶段检察机关自行补充侦查需以存在某些特定情形为前提。
1.3 审查起诉阶段自行补充侦查是职能的体现
近年来，在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，为精准认定犯罪事实，积极开展检察机关对于职务犯罪案件进行自行补充侦查，既是退回补充侦查工作的有益补充，也是检察机关履行法律监督主责主业、维护司法公正、提高诉讼效率的有效路径。特别是2021年6月15日《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的出台，从国家政策层面上强化了检察机关与监察机关办案衔接和配合机制，以及建立了检察机关退回补充调查和自行补充侦查机制，该《意见》再次强调了检察机关在审查起诉监察机关移送的职务犯罪案件中，依法行使自行补充侦查权的重要意义。具体到司法实践，赋予检察机关自行补充侦查权不仅具有补充完善证据，使证据达到确实、充分的审查起诉标准，而且可以进一步扩大法律监督的广度和深度，且能充分展现检察机关在诉前主导作用方面的必要性。据此可知，赋予检察机关自行补充侦查权，不仅是检察机关履行监督职责的重要途径，也是检察机关审查案件和完善证据链条的重要手段，更是适应以审判为中心的司法制度改革之检察机关现实的需要。
职务犯罪案件审查起诉阶段自行补充侦查的现状不仅包括规范本身的立法现状，也包括这一规范具体的司法适用现状。
2.1 立法现状：“前提式”适用
监察体制改革对职务犯罪审查起诉的影响主要包括：对退回补充调查与自行补充侦查的先后顺序及适用情况，《监察法》和《刑事诉讼规则》都做了相应的规定，即检察机关在审查起诉监察机关移送职务犯罪时，根据案情需要补充调查核实的，首先强调是“应当”退回监察机关补充调查，其次是在必要时方“可以”由检察机关自行补充侦查。通常情况下，监察机关移送审查起诉的案件具有政治性强、社会关注度高、存在较为敏感因素等特点，针对移送案件自身特质，《监察法》对检察机关自行补充侦查的适用前提设置严格的限制范围，即监察机关移送的案件基本犯罪事实已经查清情况下，仅对定罪量刑等方面需要补充核实的，且存在特定情形由检察机关自行补充侦查[2]。
2.2 司法现状：“休眠式”适用
笔者统计了H市两级检察机关在2018-2021年期间办理监察机关移送案件的情况，共受理124件141人，存在需要补充侦查的案件数为24件。其中一次退回补充调查19件27人，二次退回补充调查5件9人。从上述数据可以看出，H市检察机关面对监察机关移送审查起诉的需要补充调查的案件，全部实行退回监察机关补充调查了之，未有一起适用检察机关自行补充侦查的情形。因此，自行补充侦查权在H市两级检察机关还处于“休眠”状态，存在被搁置的窘境，造成上述原因之一是受传统办案观念限制，负责审查起诉的检察官更侧重于对案件证据的把握，事实的认定等审查方面能力的提升，潜意识地认为监察机关既然已拥有完善的监察调查、证据收集能力，检察官应把自身能力素养提升的重点放在案件审查方面。因此与提升案件审查能力相比，检察官对监察调查、证据收集等专业技能重要性认识不足，同时对于补充侦查技能的掌握度略显底气不足。由此导致审查起诉的检察官在面对需补充调查的案件时，选择退回补充调查，而有意识地回避行使自行侦查权。长此以往，检察官行使自行补充侦查权技能的锤炼不充分，难免存在影响全面履职的嫌疑。其二是司法责任制改革背景下，检察官行使自行补充侦查权的权力责任并未在员额检察官权力清单上予以明确规定。同时，现有的业务考评也未将自行补充侦查纳入考评指标，导致检察官对行使自行补充侦查权的积极性不高。
职务犯罪案件审查起诉阶段自行补充侦查从政策到法律层面都作出了规定，然而在司法实践中仍然存在着一定的困境。
3.1 观念层面：检察官缺乏主动补充侦查的认知
我国刑事诉讼程序采取的是一种“流水作业式”的工作模式，虽然近几年通过司法体制改革已过渡到以审判为中心的诉讼制度，但是长期的司法实践中形成的老旧观念仍有一定影响力，检察官在审查起诉时认为只负责审查证据并根据证据情况作出决定，对于职务犯罪案件的调查是监察机关的应有之责，刑诉法和监察法都作了相应的规定，部分检察官面对退回补充调查与自行补充侦查两种抉择时，选择减少自身工作量而采取把案件退回监察机关，由监察机关予以补充调查的处理方式，也不违反法律规定，如果贸然开展自行补充侦查，很有可能导致“吃力不讨好”的结果，故而采取一退了之方式。
3.2 规范层面：退回补充调查与自行补充侦查僵化的先后顺序规定
当前我国法律对于启动自行补充侦查程序的规定存在僵化的问题，其过分强调先后顺序，容易对法律的价值即公平正义与效率造成一定的冲击。依据《监察法释义》之规定，检察机关自行补充侦查的前提顺序是：首先是已查清监察机关移送的案件定罪量刑的基本犯罪事实，其次是存在特定情形。此种规定，不仅限制了检察机关自行补充侦查的范围，也在一定程度上僵化退回补充调查与自行补充侦查的先后顺序。此种僵化的先后顺序虽考虑到监察机关在已充分掌握案件事实、证据的情况下，由其自行补充调查更为快捷便利，在维护司法公正的同时，更为有效地提高诉讼效率。但不可否认的是，过于强调先后顺序而导致的顺序僵化，对审查起诉阶段检察机关行使自行补充侦查的权利造成一定的限制，检察机关在此情况下难以充分发挥自行补充侦查功能。《人民检察院刑事诉讼规则》第343条第一款之规定人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，认为需要补充调查的，应当退回监察机关补充调查，必要时，可以自行补充侦查。对存在检察机关可自行补充侦查的必要情况并未做出明确规定，且强调了先后顺序。
3.3 程序层面：自行补充侦查启动具体细则的缺失
面对如何制定自行补充侦查的启动方式、审批方式，如何在最优范围内限制权力行使、侦查资源如何配置恰当等问题，检察机关并没有一个完善的、可操作性强的具体规划。[3-4]依据我国目前检察机关职能配置现状，当出现监察机关证据收集并不完善情况时，检察机关若希望通过行使自行补充侦查的权利予以补充完善相关证据，既需要制定出切实可行的实施细则，也需要培训公诉人员的侦查技能，不然以检察机关现有的软硬件条件不足于支撑新时代检察机关高质量行使自行补充侦查权。
4.1 理念上：切实提高对自行补充侦查的认识
检察官作为司法办案的主体，需要学习并熟悉所有关于自行补充侦查的规定和要求，从思想上深刻理解和把握该项工作的重要意义，认识到通过自行补充侦查有助于查清案件事实，增强亲历性。同时，有助于提高办案效率、降低“案-件”比和加强法律监督工作。正所谓：“如何最大限度用好检察机关自行补充侦查权，是现行法律规定和改革背景下检察权实现的必要选择。”[5]妥善行使自行补充侦查权，是检察权合理、合法实现的必要依据，只有切实提高检察官对自行补充侦查的思想认识，才能促进检察机关提高办案效率，更好地维护司法公平正义。
当然，为了切实做到检察官这一认知的提升，可以充分发掘检察机关业务考核指挥棒的作用。实践证明，检察机关业务考核机制在提升检察人员的业务能力和办案效率上发挥了指挥棒的作用。在改进和完善现有的业务考评机制下，不断丰富完善考评指标。检察机关把自行补充侦查纳入考评指标范围，并通过定期召开自行补充侦查业务座谈会，提高检察人员在处理职务犯罪案件中于审查起诉阶段自行补充侦查的工作能力，制定合理可行的考核机制，对于提高检察机关自行补充侦查权的运用，增加检察机关的司法公信力都具有重要作用。合理的考评机制，能够充分调动检察机关自行补充侦查案件的积极性，从而促进司法效率的提高，彰显惩治腐败案件的合力。
4.2 规范上：捋顺退回补充侦查与自行补充侦查
作为政治机关，监察机关本身已拥有一定的权力优势，加之在监察体制改革背景下，监察机关行使着对公职人员的监督权，检察机关在对监察机关移送的职务犯罪案件进行审查起诉时或多或少地受到这种权力的压制[6]。明确检察机关可以对遗漏罪行和遗漏同案犯的情形退回补充调查，并赋予检察机关可以根据案情自行补充侦查的机动性。过于强调先后顺利，导致程序性僵化，也限制了检察机关根据具体案情开展自行补充侦查的机动性以及法律监督的实效性。同时，在开展自行补充侦查过程中，如发现嫌疑人遗漏其他犯罪事实或遗漏同案犯的线索，应移送监察机关，而不应自行补充侦查；
再如发现嫌疑人存在与本案无关的其他犯罪事实，也应移送监察机关处理，而不应再启动自行补充侦查。
4.3 程序上：完善自行补充侦查的操作规程
检察机关内部应立足于工作实际，积极探索自行补充侦查操作性规程，对于自行补充侦查的启动、运行以及终结等操作性规定，可以借鉴其他机关侦查(调查)的相关经验，为检察机关制定具有具体可操作性的自行补充侦查规程奠定基础。在现行的立法环境下，建议完善《人民检察院刑事诉讼规则》增加对于自行补充侦查程序的启动程序、领导方式、权限范围、具体执行等方面作出切实可行的规定，亦或在因地制宜吸收借鉴国外先进做法的基础上，结合各地办案实践，并广泛邀请各专家学者开展法学理论研讨会，依据理论与实践的双重效用，由最高人民检察院制定专业规范文件，以解决在实践操作中的缺陷。
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