论监察委员会关联案件的管辖模式——以《监察法》第34条为视角

谢登科，赵 航

（吉林大学 法学院，长春 130012）

监察机关立案调查职务犯罪案件，被调查对象可能同时涉嫌由公安机关、检察机关立案管辖的犯罪，此时就会产生上述机关在立案管辖上的竞合与冲突。《监察法》第34条确立了对职务犯罪关联案件以监察机关为主导的处理模式，这为解决职务犯罪关联案件管辖问题提供了法律依据。此后陆续出台的监察法规范又对监察机关与检察机关在关联案件管辖上作出规定。其背后，不仅是具体程序制度的变革，也存在着理论基础和内在逻辑的重大变化。

刑事立案管辖是对公安机关、检察机关等国家专门机关直接受理刑事案件职能权限的界分。当刑事案件呈现为单人犯单罪时，司法机关可依据其法定职权确定立案管辖。当刑事案件以一人犯数罪、数人共同犯罪等关联案件形式呈现时，就可能在多个国家专门机关之间产生管辖冲突。我国《刑事诉讼法》授权多个侦查主体依职权分别管辖刑事案件，监察体制改革以后，监察机关对职务犯罪案件享有立案调查权，刑事案件多元侦（调）查主体的并存，使职务犯罪关联案件管辖问题更加复杂。在研究监察机关案件管辖模式之前，有必要对我国传统刑事关联案件的管辖模式加以梳理和分析，从而能够更加准确地理解与讨论监察管辖制度。

（一）关联案件的分属管辖模式

“分属管辖”模式是侦查机关按照自身立案管辖的职权分工范围对相关联的案件分别立案侦查。比如检察院对司法工作人员涉嫌刑讯逼供案件立案侦查后，发现犯罪嫌疑人还涉嫌故意伤害罪，因故意伤害罪应由公安机关管辖，故检察院不能对刑讯逼供罪和故意伤害罪合并立案侦查，应将故意伤害事实部分移送公安机关立案侦查。最高人民法院等六部委联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》（以下简称《六部委规定》）第1条规定：“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；
人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；
如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。”按此规定，对于关联案件，公安机关和检察院应按其法定管辖权限分别立案侦查，不能突破刑事诉讼法管辖规定。关联案件“分属管辖”模式主要具有以下特点：

1.恪守职权法定原则。《刑事诉讼法》第3条规定了公检法三机关依法行使各自职权的基本原则。按照职权法定原则，国家专门机关在法律授权范围内行使其职权，法无授权即为禁止，否则就构成程序违法。该原则要求公安机关和检察机关必须按照职能管辖范围来立案侦查相应刑事案件。即便是在关联案件中，公安机关和检察院亦不能突破职能管辖范围。

2.对具有内在关联的案件分开处理。该模式要求公安机关和检察院在其职权范围内分别立案侦查具有关联性的案件，这就意味着需要把具有关联性的案件分开处理，不能突破职权管辖的范围合并处理。检察院在立案侦查所管辖的职务犯罪案件中，发现涉及公安机关管辖的刑事案件时，应将此部分案件移送公安机关立案侦查。反之亦然。

3.采取“主罪为主”的侦查沟通协调机制。该模式虽然要求公安机关和检察院按照职能管辖的范围分别立案侦查具有关联性的案件，但他们并非完全隔离、独立地处理各自管辖的案件，关联案件之间的内在关联性决定了他们需要相互配合和协调。《六部委规定》第1条规定由管辖主罪的机关“为主侦查”，另一机关予以配合。主罪的管辖机关为主进行侦查，并不意味着它要合并处理另一机关管辖的案件，而是由对主罪有管辖权的机关负责沟通和协调［1］。若缺乏相应的沟通协调机制，就很容易让不同机关在关联案件处理中产生矛盾和冲突，为避免此种困境，就有必要在关联案件分属管辖模式中建立沟通协调机制。而主罪在关联案件中占据重要位置，因此就需要由负责侦查主罪的国家专门机关来主导沟通协调工作。

（二）关联案件的合并管辖模式

“合并管辖”模式是侦查机关对关联案件中的具体个案合并立案侦查。在此种模式下，若侦查机关对相互关联的各个案件都有管辖权，则合并管辖就不存在制度障碍；
若关联案件中有部分案件超出了该侦查机关管辖权限，属于其他侦查机关的管辖范围，并案处理就需要突破管辖制度的约束，这就意味着侦查机关通过并案处理管辖了自己不享有管辖权的案件。《六部委规定》第3条对“合并管辖”做了规定：“具有下列情形之一的，人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理：（1）一人犯数罪的；
（2）共同犯罪的；
（3）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；
（4）多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的。”在我国现行法律规定之下，关联案件“合并管辖”模式具有以下主要特点：

1.不得突破职权法定原则的限定。关联案件合并管辖在本质上属于管辖权的延伸和扩张［2］，它意味着侦查机关将某些原本不属于自己管辖的刑事案件通过合并立案侦查方式纳入其管辖范围。《六部委规定》第3条将并案处理限定在“职责范围内”的规定，实际上划定了管辖权延伸和扩张的底线，即不能超过法定的职能管辖范围。按其规定，公安机关、检察机关在对关联案件进行并案处理时须在其职权管辖范围内，例如，某公安局可以对另一公安局有管辖权的案件进行并案处理，但对不属于公安机关侦查管辖，应由检察机关侦查管辖的案件，则不能并案处理。

2.对于具有关联性的多个案件合并立案侦查。在该模式下，多个案件之间相互关联，两个或两个以上侦查主体均有立案管辖权，当确定由某个侦查主体立案侦查时，其他侦查主体需将案件移交该侦查主体一并管辖。关联案件合并管辖的表现形式，既有可能是跨地域式合并管辖，也有可能是跨级别式合并管辖。合并管辖的具体办法散见于各类司法解释等规范性文件中。如“两高”《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第5条规定，“对跨地区实施的涉及同一机动车的盗窃、抢劫、诈骗、抢夺以及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益行为，有关公安机关可以依照法律和有关规定一并立案侦查”；
最高人民检察院、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》规定，“对跨区域性涉众型经济犯罪案件，犯罪地公安机关应当立案侦查，并由一个地方公安机关为主侦查，其他公安机关应当积极协助。必要时，可以并案侦查”。

3.需要具有合并处理的必要性和裁量性。相较于分属管辖，合并处理更有利于开展侦查活动和查明案件事实时，才可以对关联案件合并管辖。《六部委规定》第3条规定对于关联案件“可以”并案处理，这就意味着公安机关、检察机关在对关联案件的并案处理上具有自由裁量权，可以选择并案处理或者不并案处理。

（三）两种模式的功能比较

“分属管辖”和“合并管辖”是我国现行刑事诉讼制度下对关联案件管辖的两种处理模式，它们不仅在外观上表现为不同的适用条件和运行程序，从其内在价值功能看，也存在较大差异，主要体现为：

1.分属管辖模式更符合程序合法性的内在要求。在分属管辖模式下，公安机关、检察机关按照“分别管辖，主罪为主”原则办理关联案件，各侦查主体均恪守法定职权，管辖权的法定性奠定了侦查权运行的合法性与正当性。在合并管辖模式下，存在着突破法定管辖权限的现实风险，这不仅可能会产生侦查的专业性障碍，还可能会面临取证主体合法性的质疑。比如在沈某私分国有资产、诈骗案中①，辩护律师就提出检察院不是诈骗罪的适格管辖主体，对检察院收集的此部分犯罪事实证据因取证主体违法而主张排除。

2.合并管辖模式更契合高效侦查的社会需求。分属管辖模式虽然更加契合程序合法性的要求，但可能无法充分满足侦查的效率性需求。合并管辖模式下，侦查机关对关联案件的所有具体个案展开侦查，不必依赖与其他侦查机关的沟通协作，可以避免分属管辖模式对侦查协作的依赖和对诉讼资源的浪费等不足，其侦查效率通常会高于分属管辖。在分属管辖模式下，侦查质量和侦查效率高度依赖公安机关、检察机关之间的协同配合。一旦配合不力，就可能出现其他机关不予立案、拖延侦查、重复取证等阻碍侦查的情形，为弥补上述缺陷和不足，就需要在分属管辖模式下采取“主罪为主，次罪配合”的沟通协调机制。

3.合并管辖模式更容易引发潜在的程序冲突。我国刑事诉讼法中的管辖制度既包括立案管辖，也包括审判管辖［3］。它们具体又可以分为地域管辖和级别管辖，从而划定了不同公安机关、检察机关所应当受理案件范围的网状格局。管辖制度应当符合“以审判为中心”的基本要求，即侦查管辖不能预决审判管辖，案件在提起公诉时应当符合审判管辖的要求。在合并管辖模式下，侦查机关可能跨地域、跨级别立案侦查，打破了法定的管辖权限，案件侦查终结后向检察院移送起诉及向法院提起公诉时，可能会面临部分犯罪事实超出审判管辖范围，出现侦诉审程序衔接障碍。为解决这一问题，实践中职务犯罪关联案件通常采用指定管辖的方式，在提起公诉前由检察院向法院协商审判管辖，指定管辖在实践中的大量使用可能引发以“人定法官”替代“法定法官”的诟病和质疑［4］。在分属管辖模式下，各侦查主体分别立案侦查，侦查终结后分别依照审判管辖的要求移送起诉及提起公诉，因而可以有效避免侦诉审程序衔接障碍。

国家监察体制改革以后，检察机关承担的职务犯罪侦查工作大部分被整合至监察机关，国家公职人员犯罪调查主体、案件办理程序等方面都发生了重大变革。为妥善办理监察调查工作中遇到的关联案件，《监察法》第34条做出了明确规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”为进一步细化完善监察法的规定，2018年中央纪委、国家监委出台了《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》），2021年国家监察委员会出台了《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）对监察管辖制度做出了更加具体的规定，实现了与《刑事诉讼法》相关规定的有效衔接。

（一）对《监察法》第34条的理论解读

《监察法》第34条第1款规定了法院、检察院等国家机关向监察机关移送职务违法犯罪问题线索的义务，保障了监察机关对职务犯罪调查处置权的专属性；
第2款则确立了职务犯罪关联案件以“监察机关为主调查”的处理模式。需要注意的是，第34条规定在“监察权限”而非“监察范围和管辖”一章，对该条文的理论阐释，就不能仅停留在职务犯罪关联案件管辖层面，而应当以监察机关的法律定位、职能属性等作为基点加以阐释。对该条的理解，应当注意以下几个方面：

1.规定了职务违法犯罪问题线索移送的强制性。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监督、调查、处置，当公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪时，应由监察机关立案管辖。因此，《监察法》第34条第1款要求公检法等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪问题线索，应当向监察机关移送。此处，其他国家机关向监察机关“问题线索移送”义务具有强制性。为确保其制度刚性，2019年中共中央办公厅印发《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法》，要求“执法机关、司法机关应当建立移送问题线索工作机制，明确责任部门，严肃工作纪律，对发现的问题线索及时、如实报送，不得隐瞒、延误。故意隐瞒不报、延误报送造成严重后果或者不良影响的，依规依纪依法追究相关人员责任。”执法机关和司法机关不仅负有向监察机关移送案件线索的义务，在违反规定不移送或延误移送时，还将面临纪法责任。此种“问题线索移送”义务的强制性，保障了监察机关对职务违法犯罪立案管辖的专属性和对职务犯罪关联案件调查的主导性。

2.沿用了刑事案件管辖的二元管辖模式。从《监察法》和《管辖规定》《监察法实施条例》的规定看，职务犯罪关联案件的管辖沿用了传统刑事案件“分属管辖”和“合并管辖”两种模式。一是《监察法》第34条第2款确立的“监察机关为主调查”的分属管辖模式。不同于传统刑事关联案件管辖“主罪为主调查”的弹性主导机制，职务犯罪关联案件实行以“监察机关为主调查”的刚性主导机制。当公职人员既涉嫌职务犯罪，又涉嫌非职务犯罪时，无论其职务犯罪是否为主罪，均由监察机关主导案件调查。此种“监察机关为主调查”的管辖模式，克服了“主罪为主调查”模式在实践中因主次犯罪不易区分而异化为“谁先立案，以谁为主”的不足，确保了职务犯罪调查权的集中统一。二是《管辖规定》和《监察法实施条例》确立的“合并管辖”模式。合并管辖又分为两种，一种是《管辖规定》第20条第2款规定的内部合并，“具有下列情形之一的，国家监察委员会可以在职责范围内并案调查：（1）一人犯数罪的；
（2）共同犯罪的；
（3）共同犯罪的公职人员还实施其他犯罪的；
（4）多人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明事实的”。这与《六部委规定》中合并管辖的内容基本一致，是在不同监察委员会之间对案件的合并管辖。另一种是外部合并，即《监察法实施条例》第52条第2款规定的监察机关在调查司法工作人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪时，对该司法工作人员利用职权实施的涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件的合并管辖，这种合并是对检察机关可以立案管辖案件的外部合并。国家监察体制改革以来，职务犯罪关联案件二元管辖模式在实践中均有适用，如贵州省委原常委、副省长王某涉嫌受贿、贪污、内幕交易一案，采取了分属管辖模式，由国家监察委、重庆市公安局分别立案调查、侦查［5］；
四川省成都市双流区监察委立案调查冯某受贿案中，则合并立案调查了非该区人员的行贿犯罪事实［6］；
辽宁省人民检察院原党组副书记、副检察长宋某涉嫌受贿罪、徇私枉法罪一案，全部由辽宁省监察委立案调查［7］。

3.为监察机关通过关联案件扩张管辖权留下解释空间。按照职权法定原则，监察机关与公安司法机关的职能管辖应严格遵守法律授权规定。根据《监察法实施条例》规定，监察机关管辖的职务犯罪共有101个罪名。但在监察工作实践中，监察委立案调查的罪名已扩大至其他违法犯罪，其扩张路径主要就是利用了对《监察法》第34条第2款的不同解读：将“监察机关为主调查”解释为，监察机关可以对应由其他专门机关管辖的案件立案调查，监察机关在调查涉嫌职务违法犯罪的被调查人其他违法犯罪案件时，由检察机关、公安机关等其他机关予以协助［8］。这种扩大解释，就是将“监察机关为主调查”的分属管辖模式，理解为可以突破法定职权的合并管辖模式。实践中有部分监察机关也确实是按照此种解读来处理职务犯罪关联案件，比如某市监委对贺某严重违纪和职务违法犯罪立案调查，同时对贺某涉嫌包庇黑社会性质组织罪、私藏弹药罪立案管辖，并由市公安局予以协助［9］；
中国华融资产管理股份有限公司原党委书记、董事长赖某涉嫌受贿、贪污、重婚案［10］，湖北宜化集团有限公司原党委书记、董事长蒋某涉嫌受贿、内幕交易等案件，都是全案由监察委立案调查［11］。上述关联案件中的包庇黑社会性质组织罪、私藏弹药罪、重婚罪，本应由公安机关立案管辖，但却都是由监察机关以关联案件“为主调查”形式，纳入其管辖范围。可见监察机关对职务犯罪关联案件的立案管辖在实践中已经超出了《监察法实施条例》所规定的101个罪名，这就带来其管辖权在职务犯罪关联案件的扩张。

（二）“监察机关为主调查”的分属管辖模式

“监察机关为主调查”的分属管辖模式，是实践中绝大部分职务犯罪关联案件的处理模式，其与传统刑事关联案件中“主罪为主调查”的处理模式存在较大差别。此种转变背后有其坚实的理论逻辑与正当基础，主要是：

1.职务犯罪关联案件的自身特性决定了应当由监察机关主导调查。在解读“监察机关为主调查”时有观点认为，职务犯罪属于性质极其恶劣的犯罪，其社会危害性更大，因而一人犯数罪且包含职务犯罪时，应由监察机关主管［12］。该观点以职务犯罪的特殊性来阐释“监察机关为主调查”模式，其基本方向无疑是正确的，但将“社会危害性大”作为其理论基点，则值得商榷。该观点与我国刑法分则的立法体例、结构体系相冲突，我国刑法分则各章总体上是按照由同类客体性质决定的社会危害性程度大小由重到轻排列，排在前一章的犯罪社会危害性总体上大于后一章所规定的犯罪［13］。仅从社会危害性大小角度，并不能推导出“监察机关为主调查”的结论。职务犯罪关联案件的以下特点，决定了应当遵循“监察机关为主调查”的处理模式：首先，职务犯罪及其关联案件通常围绕公权力展开。职务犯罪本身是公权力异化运行的表现，而围绕职务犯罪所发生的关联案件也通常围绕公权力所实施。其次，职务犯罪案件具有隐蔽性和对口供的高度依赖性。被调查人口供往往是认定案件事实的主要证据，这就要求调查人员须及时把握时机，统筹研究调查思路，整体推进调查活动，利用被调查人或证人尚未考虑如何反调查、反讯问时，尽早收集供述、证言等言词证据，否则就可能贻误战机［14］。最后，职务犯罪及其关联案件处理中的权力干扰性。职务犯罪的被调查对象往往身居要职、社会关系复杂，职务犯罪与非职务犯罪交织，重大职务犯罪往往窝案、串案频发，办案容易受到权力干扰和阻碍。由监察机关主导办理职务犯罪关联案件具有整合优化反腐败资源、排除干扰的地位优势。

2.监察机关自身法律地位决定了在关联案件管辖中的主导作用。监察机关是行使国家监察职能的专责机关，在党的直接领导下对所有行使公权力的公职人员进行监督，其中就包括对公安机关、检察机关等行使侦查权公职人员的监督。这种监督与被监督的角色定位决定了在职务犯罪关联案件中，由“监察机关为主调查”关联案件更为适宜。同时，监察机关在整个国家政治权力体系中具有较高的政治地位［15］，这决定了它有能力主导、统筹职务犯罪关联案件的调查工作。另外，我国监察委和纪检委合署办公，而纪检委承担着“组织协调”反腐败工作的职能，其通过整合各个机关和部门的办案资源，共同为办案服务，这是反腐败工作取得成效的根本保障［16］，也为“监察机关为主调查”提供了有效的组织保障。

3.监察机关立案管辖的内在依据为主导关联案件调查奠定了基础。我国《刑事诉讼法》对于立案管辖的规定，主要遵循“以事立案”的标准，侦查机关只能在认为“有犯罪事实，需要追究刑事责任”时才可立案。《监察法》管辖制度则主要遵循了“以人立案”的标准，其背后蕴含着“党管干部”的制度逻辑。《监察法》第3条、第15条对监察对象和具体人员范围的规定，体现出公职人员职务犯罪身份性和权力性的特点，由监察机关为主来处理公职人员行使公权力的案件，符合国家监察体制改革中“党对权力运行的全方位监督”的精神内涵。

4.由监察机关主导职务犯罪关联案件办理有利于调查的高效性和便利性。有学者提出，刑事案件侦查阶段的管辖不以“确定性”为主要目标，而应以便利侦查为第一要务，为保障侦查顺利进行可以适当突破立案管辖制度限定［17］。其观点虽有待商榷，但足见案件管辖模式对侦查效率存在重要的影响。根据《监察法》规定，留置期限不得超过三个月，经过一次延长后最长也不得超过六个月。而在监察体制改革以前，职务犯罪案件侦查期限符合一定条件时最长可经过三次延长侦查羁押期限。因此，监察机关调查时限更为紧迫，也更需通过对关联案件的主导来加强调查工作的高效性和便利性。

（三）监察机关与检察机关合并管辖的特殊模式

当司法工作人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪，涉嫌检察机关直接立案侦查的14个罪名时，可能产生检察机关和监察机关的管辖竞合。最高人民检察院出台的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》与《监察法实施条例》对此均予明确，规定监察机关在调查司法工作人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪时，对发现司法工作人员涉嫌的14个罪名案件可一并管辖。这种合并管辖与传统合并管辖的最大区别在于后者仅限于同类主体对案件的合并，前者已经打破了主体壁垒，横跨监察机关与检察机关两个调（侦）查主体进行合并管辖。其主要特征有：其一，并未突破职权法定原则。司法工作人员身份的双重性，决定了其同时是监察机关和检察机关的管辖对象，监察机关对14个罪名的管辖，是其监督行使公权力的公职人员的应有之义。其二，监察机关的主导性。当14个罪名与职务犯罪关联时，须经过检察机关与监察机关的沟通，由监察机关决定是否合并管辖。其三，合并管辖的灵活性。监察机关对关联的14个罪名，并非绝对、当然的合并管辖，而是在综合考虑具体案情和案件办理的实际需要基础上，决定是否合并管辖。

前述可见，对于职务犯罪关联案件，无论是“监察机关为主调查”的分属管辖模式，还是合并管辖模式，都可能涉及监察机关与公安司法机关的程序衔接。监察程序与刑事诉讼程序的差异性，决定了分属管辖与合并管辖与传统刑事关联案件处理模式存在较大差别，这可能带来在适用中的制度障碍，需要加以克服和解决。

（一）分属管辖模式下的权利救济缺失及其克服

我国刑事诉讼中的管辖制度历来具有较强的职权主义特征，《监察法》也未授予被调查对象有就关联案件管辖问题发表异议的机会和权利。对被调查人而言，分属管辖意味着多个国家专门机关分别立案，可能存在监察机关与公安司法机关互相借用调查措施、重复取证、重复计算羁押期限等现实问题，分别起诉后还可能影响审判阶段数罪并罚的适用；
对非公职人员而言，合并管辖意味着将被适用更为严厉的留置措施而丧失适用监视居住、取保候审等非羁押强制措施的可能。现有监察程序在强制措施、获得律师帮助等方面与刑事侦查程序存在较大差异，一旦监察机关及公安司法机关利用关联案件管辖故意规避当事人诉讼权利，就可能涉嫌“恶意管辖”而构成程序性违法［18］。因此，管辖问题对被调查人的程序性权利和实体性利益都会产生重大影响。按照程序正当性要求，当事人利益受到公权力限制和剥夺时，应当被赋予获得告知、说明理由和提出申辩的机会和权利。在职务犯罪关联管辖制度中，有必要赋予被调查人对管辖模式、管辖主体提出异议的权利，建立管辖异议的提出、审查和答复程序。法院对职务犯罪关联管辖应当进行事后司法审查，对“恶意管辖”构成严重程序性违法的，应给予相应程序性制裁，否定其管辖以及所获证据的合法性。

（二）分属管辖模式下的管辖争议困境及其克服

我国刑事诉讼法及相关司法解释明确规定管辖争议由共同上级机关解决。但是，在职务犯罪关联案件中，管辖争议通常发生在不同性质的国家专门机关之间，比如监察委员会与检察院之间、监察委员会与公安机关之间的管辖争议，它们之间缺乏共同上级机关。对职务犯罪及其关联犯罪无论采取分属管辖模式还是合并管辖模式，都需要在监察机关与公安司法机关之间开展有效的管辖协商。监察机关与公安司法机关之间的管辖争议具体分为两种：（1）积极的管辖争议，即各主体均欲立案管辖；
（2）消极的管辖争议，即各主体对于本应由自己管辖的案件均不欲立案。对于积极的管辖争议，由于其涉及国家权力机关之间的紧张关系，可以由各争议机关的同级上级机关协商确定管辖，如市级监察委与市级公安局发生积极管辖争议的，可以由省监察委与省公安厅协商解决。对于消极的管辖争议，因一般系检察院在审查起诉环节发现，可由检察院根据法律监督职权，对遗漏犯罪事实或者遗漏犯罪嫌疑人的，将犯罪线索移送有管辖权的机关处理，对于事实清楚、证据确实充分的，具备起诉条件的，也可以按规定征求相关机关意见后直接提起公诉。

（三）合并管辖模式下的程序差异冲突及其克服

按照理论界和实务界的主流观点，合并管辖需要以关联案件适用相同程序为前提，若相互关联的数个案件需适用不同程序，则不能合并管辖处理［19］。若相互关联的刑事案件适用不同程序，其程序差异将产生矛盾与冲突，此时合并管辖不仅无法提高效率反还会产生阻碍。当监察机关对14个罪名案件合并立案调查，就可能产生程序的差异性问题：其一，取证程序的差异性。刑事侦查与监察调查的主要内容就是收集证据、查明事实，两法对取证程序多数规定基本相同，但也存在差异之处。比如对实物证据的查封、扣押，《监察法》第25条第1款要求“应当收集原物原件”，并未规定复制品、复印件等证据的收集；
而《刑事诉讼法》司法解释则允许在取得原件原物确有困难时，可以使用复制品、复印件等证据。其二，强制措施的差异性。《监察法》中仅规定了留置一种强制措施，而《刑事诉讼法》则规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等五种强制措施。即便对于同为羁押性强制措施的留置和逮捕，二者在适用条件、羁押期限、权利保障等方面也存在较大差异。其三，权利保障的差异性。《刑事诉讼法》赋予犯罪嫌疑人在侦查阶段享有获得辩护律师帮助的权利，辩护律师在侦查程序中享有会见权、提出法律意见权、申请变更强制措施权等权利。而《监察法》则并未规定被调查人享有获得律师帮助权。辩护律师介入的缺失，体现了对职务犯罪调查处置的特殊性和严厉性。当监察机关合并管辖时，就可能限制了被追诉人在刑事侦查程序中享有的诉讼权利，造成其权利的克减。避免程序差异性的路径主要有两种：一是对现有《刑事诉讼法》进行修改，使它与《监察法》规定相衔接；
另一种是对后者进行修改，使它与前者规定相衔接。从法治发展规律和现有制度的完善程度来看，应当以后一路径为主。总体来看，经近三十余年发展和三次修订，《刑事诉讼法》及相关司法解释更加完善成熟，故在未来对相关监察法规范进行修改完善时，有必要吸收借鉴《刑事诉讼法》的做法。

（四）合并管辖模式下的管辖衔接冲突及其克服

我国刑事诉讼法主要是根据案件性质、罪行轻重、影响大小等因素来确定级别管辖，相关司法解释在明确职能管辖中的级别管辖时也主要是依据上述因素。比如《公安机关办理刑事案件程序规定》第18条主要以罪名轻重为依据来确定级别管辖：一般刑事案件由县级公安机关管辖；
重大涉外犯罪、重大经济犯罪、重大集团犯罪和下级公安机关侦破有困难的重大刑事案件则由地（市）级公安机关管辖。而《监察法》对职务犯罪案件的管辖主要是以被调查人的职务身份和所在辖区为确定依据，按照党和国家对党员干部的管理权限实行分级管辖和地域管辖。但是在职务犯罪案件中，被调查人职务身份与其犯罪的严重程度可能并无必然联系，比如实践中常出现“小官大腐”和“大官小腐”的现象。无论是职务犯罪关联案件的分属管辖还是合并管辖，都可能存在立案调查的监察机关与审理案件的法院之间存在级别管辖和地域管辖错位的问题，而合并管辖可能会加剧此种错位关系。为解决这一问题，指定管辖被大量运用，此时监察管辖预决审判管辖的可能性较大，导致审判管辖制度所承载的“法定法官”的价值功能被架空。因此，未来在完善监察管辖制度时有必要解决两法管辖衔接上的错位问题，以审判管辖为基准约束监察管辖。按照“法定法官”和“以审判为中心”的基本要求，明确指定管辖的适用条件和程序，压缩指定管辖中“人定法官”的空间以降低管辖运行中的不确定性。监察机关对立案调查终结后移送检察院起诉时，检察院应当按照刑事诉讼法对于级别管辖和地域管辖的要求来提起公诉。

《监察法》第34条及《管辖规定》《监察法实施条例》等监察法规范所确立的监察管辖模式，仍然沿用了传统刑事关联案件“分属管辖”与“合并管辖”两种模式，但由于监察程序与刑事诉讼程序的先天差异，这两种模式在监察管辖中呈现出与传统模式不同的面貌特征，在实践运行中也会出现一些新的、不同的问题。不过从根本上看，监察管辖制度与传统刑事关联案件管辖制度最大的不同，还在于传统刑事案件关联管辖并未突出某一机关在案件管辖中的决定作用高于其他机关。但监察管辖制度突出强调了监察机关在职务犯罪关联案件管辖中的主导地位：在分属管辖中要由监察机关主导案件的调查与侦查工作，公安机关、检察机关等要予以协助和配合；
在合并管辖中，更要由监察机关决定相关案件是否由检察机关立案侦查。这种主导地位是由监察机关的政治属性决定的，体现出党对反腐败工作的集中统一领导，契合了国家监察体制改革将反腐败资源和力量集中到监察机关的改革目的。

随着国家监察体制改革的不断深化，监察机关案件管辖制度在管辖罪名、管辖程序、关联案件管辖等诸多方面也在不断细化和健全，未来仍将继续发展和完善。在完善过程中，应当坚持三个原则：一是职权法定原则。在《监察法》实施以后，对监察机关能否对关联案件中应由公安机关等管辖的罪名进行立案调查，在理论与实务层面都存在过争议。从《监察法实施条例》出台以后，这个争议已经明确下来，即对关联案件的分属管辖，应当由监察机关和其他机关分别依职权立案，即不能超越职权法定原则。二是权利保障原则。无论分属管辖还是合并管辖，均会涉及监察机关与公安司法机关之间的办案程序衔接，因此，《监察法》与《刑事诉讼法》两者间存在的程序性差异，会在管辖衔接工作中有所反映。目前看，《刑事诉讼法》对被追诉人的权利保障程度总体上要高于《监察法》，未来监察管辖制度的完善也应当更加注重对被追诉人程序性权益的保障，以更优的程序公正保障案件实体公正。三是善意管辖原则。实践中的管辖问题远远比法律规定的情形更为复杂，如在国家工作人员实施的职务犯罪与非职务犯罪成立想象竞合犯的场合，在所涉嫌的罪名随着调查的深入而发生变化的场合，就会产生监察机关管辖权的取得或丧失的问题。但总体上，监察机关应当遵从善意管辖的原则，禁止通过恶意管辖来限制被追诉人的合法权益。

注释：

① 具体内容详见(2016)浙0327刑初1527号刑事判决书，案例来源于中国裁判文书网。

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