全民健身公共服务可及性体系的构建路径

龚 倩 ，李 丽 ，柯 航

（1.湖北大学 体育学院，湖北 武汉 430062；
2.江苏科技大学 体育学院，江苏 镇江 212100）

民生是幸福之基， 推进基本公共服务的可及性是切实保障和改善民生的重要着力点。

党的十九届四中全会提出“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性”，为基本公共服务指明新的发展方向。2022 年1 月，国家发展改革委联合21 个部门发布《“十四五”公共服务规划》，明确表示到2025年，要实现地区、城乡、人群间的基本公共服务便利可及。2022年3 月，中国中央办公厅联合国务院办公厅发布《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，这是自十八大以来全民健身公共服务领域最高层级的顶层设计文件， 也是首次在国家政策中对 “全民健身公共服务” 提出要实现可及的目标。

在总体要求中两次提到“可及”，一是要以构建服务便利、运行高效、统筹城乡、公平可及、保障有力的更高水平的全民健身公共服务体系为指导思想；
另一处在工作原则中，增强可及性，推动全民健身公共服务体系覆盖全民、服务全民、造福全民。

构建“更高水平”的全民健身公共服务体系的目标之一是实现全民健身公共服务均衡可及， 全民健身公共服务可及性是实现全民健身国家战略的必要条件。

构建公共服务体系是服务型政府建设的核心内容， 纵观现有公共服务评价指标体系，多以“投入-产出-结果”层面构建评价模型，单向评价公共服务对大众及社会的影响［1］。

然而在服务型政府时代，要求政府以公众服务为导向，增强对社会的回应力，强调政府供给与群众需求的精准对接，不能仅从政府角度出发评价全民健身公共服务， 人民群众的感受也极其重要。

此外，全民健身公共服务的供给主体多元化，亟需建设维度更广的评价指标体系。

最初由政府一元供给，随着市场机制逐步引入到全民健身公共服务供给体系，体育社会组织、体育企业、精英等都纳入全民健身公共服务的供给，社会力量参与建造运营小型体育场馆，管理各类体育社会组织，带领全民参与体育活动，多元主体参与全民健身公共服务供给，导致投入、产出、结果也偏向多元化，评价全民健身公共服务的开展效果更加复杂。

在制定和改进公共服务政策中，可及性评价是关键一环，所有提供的公共服务都有可及性评价问题［2］，教育领域、医疗卫生领域、文化领域可及性研究得如火如荼，相较而言，全民健身公共服务可及性鲜有研究。

因此，本文在梳理总结公共文化服务、教育服务和医疗卫生服务文献的基础上，建构全民健身公共服务可及性体系框架。

1.1 公共服务可及性的提出

目前学术界对公共服务可及性的概念界定各有千秋，追其溯源，可及性作为学术用语，美国Anderson 首次在公共医疗卫生领域中提出［3］。

此后，部分学者将“可及性”定义为进入或使用卫生保健系统，也有一些学者认为“可及”表示影响进入或使用的因素。Penchansky 等综合前人的观点，表示可及性描述了患者和卫生保健系统之间的匹配度， 并提出学术界较为认可的“5A”评价维度，包括可获得性、可接近性、可接受性、可适应性和可承受性5 个方面［4］。随着学者对可及性的研究更加深入，Tomasevski 提炼出可获得性、可接近性、可接受性和可适应性的“4A”框架［5］，被联合国经济、社会及文化权利委员会基本认可，予以采用，其中并未提及可承受性，部分学者认为可承受性是可获得性、可接近性、可接受性和可适应性的集中体现，因此不需单独列出。

新世纪后，基于供给与需求的二元关系，可及性理论延伸到更广的公共服务领域，研究内容也更加丰富，触及到服务供给双方在意识沟通与协同等层面［6］。

“可及”较晚出现在中国基本公共服务政策文件中。2012 年7 月，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次提到“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”［7］， 不难看出，可及与公平、大致均等并列，这也就代表可及的影响范围是全体公民而不是特定群体， 基本公共服务的发展目标是均衡发展而不是试点先行。

2017 年1 月，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》 再次提及，“广大群众享有基本公共服务的可及性显著提高”［8］。

经过五年的发展，从表述上看，基本公共服务要求从实现“可及”到显著提升“可及性”，可及的发展又深入一层，顺应时代的发展要求。

钟裕民谈到“基本公共服务的融合发展是实现均等化的题中之意， 城乡融合发展要求提高农村地区基本公共服务的可及性［9］。”不难看出，可及性与均等化相辅相成， 实现基本公共服务的可及性是公民享有均等化公共服务的必由之路。

1.2 可及性引入全民健身公共服务的必要性

全民健身公共服务的对象为全体公民，不论民族、性别、收入及社会地位的差异，要实现人人共享、人人可得，必须要让每个人有均衡平等的机会。

“可及”的提出常常伴随着均等、公平等词，但也不是简单的平均化，而是公众拥有自由选择和多元选择的均等［10］。

在体育强国的口号下，全体公民的身心健康被国家重视，政府花费大量人力、物力、财力购买全民健身公共服务。

因此，政府需要评估手段来了解所购买的全民健身公共服务的开展情况， 以制定出更贴合全民健身公共服务发展的政策文件。

“可及”是综合供给端与需求端来评估全民健身公共服务开展效果的指标维度， 强调政府所提供的全民健身公共服务与全体公民接受之间的“适配度”。

在推进全民健身工作的过程中暴露出一系列问题：1）全民健身公共服务的绩效评估处于宏观层面， 评估过程公众难以参与［11］。

目前地方政府关于全民健身公共服务绩效评估的方法大致可以分为3 种，层次分析法、平衡计分卡和DEA-Mamlquist 指数，然而层次分析法能够将定性研究定量化，但是参与指标体系设计的专家组的喜好对评估结果影响较大。

平衡记分卡在绩效评估上的适用性强， 却对政府内部流程及信息健全度要求高。

DEA-Mamlquist 指数较为客观可行，评价指标从投入指标与投出指标出发， 其中投入指标包含人力资源投入、 经费投入和管理投入；

投出指标包含社会体育指导员数量、体育场地设施、体育活动、国民体质监测和体育社团［12］。

然而，这些指标数据只是站在政府的角度从宏观层面进行测量，归根到底，全民健身的服务对象为全体居民，如果仅仅只考虑政府的投入，不注重全体居民的享受，势必无法提供让大众满意的全民健身公共服务。2）缺乏动态性、可度量性的全民健身公共服务评价指标， 全民健身公共服务体系结构是一种运动的物质状态，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提出建立基本公共服务清单制， 但并没有提供评价公共文化体育开展情况的具体指标维度。

上述的多种研究方法仅在学术范围内盛行，并未落实，这导致各负责单位的评价标准不一，政府无法贴合各区域的经济水平、 人文环境、 健身习惯等情况，给出发展意见。

基于各地区的发展情况不一致，全民健身公共服务的评价指标需进一步考核筛选， 以适应不同地区全民健身公共服务的发展特色，同时又具有普适性。

可及性的优点在于从主观出发、具有动态性，精准对接政府“供给”与群众“需求”，同时借助数学工具进行客观测量。

因此，引入可及性对全民健身公共服务进行评价尤为重要。

2.1 全民健身公共服务可及性要素

建立全民健身公共服务可及性评价框架， 需要对全民健身公共服务各关键要素加以识别并进行科学精准匹配。

根据全民健身公共服务的实施过程，选取供给主体、载体、服务、用户4 个要素。

2.1.1 供给主体

全民健身公共服务的供给在“政府主导，社会力量积极参与”的框架下持续发展，其主要承担者为政府，随着政府购买等形式的出现， 企业和社会组织逐渐加入到供给主体的队伍中，多元主体的协调发展依靠政府制定政策、组织安排、规划资源来实现宏观监控。

政府出台相关政策指明方向，约束社会各主体规范运行，为公共服务可及性提供基础保障；
政府给予财政支持， 以满足群众健身基本的物质资源需求， 发挥保基本、兜底线的作用。

社会力量作为基层全民健身公共服务的建设者、提供者和服务参与者，是将国家制度设计转化为具体的全民健身公共服务产出的重要一环，凭借灵活的服务优势，弥补和优化了基层全民健身公共服务可及性的不足。

多元供给主体在政策、财政的保障，规范的引领下，实现全民健身公共服务的有序输出。

2.1.2 载体

全民健身公共服务只有借助载体才能显示其服务内容和价值。

载体具有有形和无形之分，有形载体指体育场地、体育器材和体育装备等，而无形载体如网络数字服务平台、体育资源等服务内容。

全民健身路径凭借其占地面积小、 适用人群广、操作简单、费用低等特点，成为数量最多、分布最广的有形载体，是政府推广全民健身的首选，也是居民锻炼社交的好去处，但是借助全民健身路径锻炼较为枯燥，不能维持群众的兴趣。

新发展阶段要求打造绿色便捷的全民健身新载体，随着短视频、直播等形式的发展，新兴技术与全民健身公共服务的融合进程逐步加深。

网络数字平台的使用成本低、 运用时间灵活、种类丰富、沟通具有即时性、不受场地限制，原本依赖于实体场馆提供的服务被虚拟网络服务部分取代， 无形载体渐渐打破了传统实体场馆对时间和空间的依赖， 为群众参与体育锻炼所需的硬件设施提供更广泛的选择。

2.1.3 服务

服务是全民健身公共服务的表现形式， 公共服务的落脚点在于能够被广大群众充分理解、接受并获取和运用。

因此，对全民健身公共服务可及性评价需要依据提供的服务内容、形式和质量， 以及服务接受者的感知程度和健身意愿进行综合考量。

另外， 全民健身公共服务可及性还受政府的宣传力度、服务质量、公众参与程度的影响。

国家体育部门历年来在全民健身的服务内容及形式上做出一系列部署， 自1952 年“开展经常性的群众体育活动是当前的体育运动的中心部署”提出后，广播体操、劳动与卫国体育类全民参与形式被逐步推行，当时的服务内容较为单一，主要是简单的身体活动，因广播体操需要较强的组织性，这一活动并未在全社会铺开，主要在学校内开展。

随着群众需求的增加［13］，广场舞、健步走等集体性活动掀起热潮，滑雪、高尔夫、网球等高消费的休闲项目得到普及， 服务形式也由原来的线下服务演变为线上线下相结合，供给内容多元化、供给模式多元化的格局逐步形成。

2.1.4 用户

全民健身公共服务要求以人为本，一切发展为了人民。

用户覆盖全国范围，无论其民族、所处地域、年龄、文化程度、身体健康程度如何，都包含在内。

群众既是全民健身公共服务的受众，也是开展效果的评价主体［14］。

因各区域政治文化、经济水平、风俗习惯的差异较大，用户对全民健身公共服务的需求具有个性化和多样性的特点。

然而政府只能进行宏观调控，提供的公共服务具有均衡化和普遍性的特点， 无法针对不同用户的需求提供精细的服务， 所以搭建政民沟通的渠道尤为重要，以精准满足群众动态的健身需求。

2.2 全民健身公共服务“5A”评价框架分析

国内关于公共服务可及性评价指标体系的研究自2015年显有成效，研究范围包括卫生医疗、文化等方面。

由表1 可见，最初可及性的二级指标以Tomasevski 提炼的“4A 框架”为基础，包括可获得性、可适应性、可接近性、可接受性。

后来主要参考Penchansky 等提出的“5A”模型，增加了可负担性。

由于公共服务最初强调公益性，对价格的可负担性较少提及，但是随着人的个性化发展， 人民群众对公共服务有多样化的需求，同时考虑到公共服务的自我造血功能，公共服务以低收费免收费的方式提供给社会， 因此获取公共服务需要支付一定费用，可负担性逐渐出现在可及性的二级指标中。

公共文化服务、精神卫生服务、居家养老社区服务与乡村公共文化服务均属于基本公共服务的范畴， 其二级指标与三级指标对全民健身公共服务可及性的评价维度具有参考价值。

全民健身公共服务可及性的评价维度将在前人的基础上， 结合上述的基本要素选取“5A”模型展开分析。

表1 相关学者的公共服务可及性评价指标体系

2.2.1 可获得性（Availability）

可获得性是全民健身公共服务可及性的基础， 主要指全民健身公共服务体系建设所提供的健身设施和服务人员的种类与数量能否满足受众的期望值， 包括政府及各级管理部门所提供的各种配套设施、资源、运行管理和服务人员能否满足广大群众的健身需求并被普遍认可和接受。

从全民健身公共服务可及性可及性要素可以看出， 可获得性受公共体育设施覆盖范围（各区域体育场地种类、数量）、配套设施人均占有率（人均体育场地面积） 和人员配备 （人均社会体育指导员）影响。

历年来，谈到全民健身发展的主要目标，人均体育场地面积这一指标备受关注，政府部门有硬性要求，截至2021 年底我国人均体育场地面积达2.41m2，同比增长9.55%。

新发展阶段，体育场地建设对准农村，要求完成5 000 个乡镇街道体育健身设施补短板项目， 促使全民健身场地设施的的可获得性取得一定成就。

然而，部分地区为达目标，未经考察花费大量财政资金修建体育场地，导致体育场地废弃、晾晒生活用品的情况比比皆是，群众对健身场地需求的呼声依然存在。

2.2.2 可适应性（Adaptability）

可适应性是衡量政府全民健身公共服务政策制定、 群众需求反馈机制和参与机制的重要保障， 在全民健身公共服务体系与公民需求反馈调整的双向互动中， 动态地反映了全民健身公共服务供给与人民群众需求的之间的适配程度。

要求供给主体（政府、市场、社会组织）根据群众锻炼习惯和健身需求的差异和变化，对管理机制、活动内容、服务程序、服务技术及相关制度标准作出适时的修正和调整。

可适应性可以通过体育行政部门是否设置专家和群众参与机制、 全民健身机构是否建立公众反馈机制，以及这些机制是否行之有效来评价。目前全民健身公共服务的反馈要经过一系列的信息传达，可适应性的实现要经过很长的时间和距离， 中央与群众之间相隔各级政府，即便群众能与上级政府直接取得联系，但是国家要经过信息筛选、核实考察、收集意见、下达指令、评估等一系列流程，这期间需耗费大量资源，也无法保证举措的时效性。

2.2.3 可接近性（Accessibility）

可接近性用来评价全民健身公共服务的公平性， 衡量不同类型公众在接受全民健身公共服务时遇到障碍的大小，障碍越小可接近性越大。

一般而言，障碍包括两个方面，一是指城乡居民获取服务的空间距离、时间成本、交通资源和时间精力消耗对受众利用公共服务意愿产生影响的有形障碍， 二是公众认为健身难、健身无用等的心理障碍，以及是否对社会弱势群体、特殊服务群体存在技术性歧视和潜在态度性歧视。

全民健身公共服务可接近性要求人人共享， 只要群众的锻炼需求在国家全民健身公共服务的保障范围内， 要实现通过不同的途径可获取，付费可享有。

可接近性能通过全民健身公共服务设施的辐射范围、群众享有全民健身服务所需要的时间、搭乘的交通工具、是否设有残疾人配套设施等方面进行评价。

国家力求各区域因地制宜打造“15 分钟健身圈”，江苏省城市最先提出建设“10 分钟健身圈”，这对全民健身场地设施的布局提出了更高要求。

2.2.4 可接受性（Acceptability）

可接受性从心理层面出发， 指群众对供给主体所提供的全民健身公共服务的认同程度， 意味着全民健身服务的内容形式和服务享有的简易程度、 群众对所利用设施和服务环境的接受程度以及对设施与服务供给的及时性和全面性接受度是否贴合群众对全民健身公共服务的期望。

可接受性可以分为3 个由表及里的层次：
形式符合， 内容可参与和情感可共鸣。

这里以中国特色体育锻炼项目广场舞为例：首先，广场舞参与的成本低、不受场地限制，开展形式符合群众需求；
其次，该项目的内容多样，简单易学；
再者，参与的群体在锻炼过程中不仅能够得到肢体、器官的有效锻炼，还会因社交、受到关注以实现自我精神满足， 因此广场舞在中老年人群体中接受程度最高、普及性最广。

可接受性一般可通过群众对全民健身公共服务的满意度调查得知。

2.2.5 可承受性（Affordability）

可承受性指群众享有全民健身公共服务机构提供服务的能力，不仅是对价格的承受能力，还包括对健身所需的时间以及精力的可承受。

健身休闲属于闲暇活动，是高于物质层次，满足精神层次的需求。

可承受性的评价指标可通过群众的可支配收入、基本健身费用、闲暇时间进行衡量。

第一，群众的可支配收入高，健身的精神需求强烈。2021 年全国居民人均可支配收入 35 128 元， 比 2016 年的 23 821 元增加了 11 307 元，年均增幅达2 261.4 元。

2021 年全国恩格尔系数为29.8%，在联合国划分的富足标准内， 群众对健身休闲等产业的需求结构进一步改善。

结合 2021 年 1.25 万美元的人均 GDP 来看［18］，群众获取休闲娱乐的欲望强烈。

第二，国家投入财政资金，基本健身费用可承受。

全民健身费用自2014 年提出低收费、免收费，政府每年拨款专项资金用于发展全民健身，2020 年国家将体育彩票公益金的11.18%投入到全民健身场地设施援建、全民健身活动开展、 全民健身科学研究与宣传等群众体育工作中［19］。第三，科技助推生产，群众的闲暇时间增加。自党的十八大提出“科技创新是提高社会生产力的战略支撑”以来，信息化大量运用到社会实践中， 生产力的提高使人们的工作和必要劳动时间缩短，从而拥有更多的休闲娱乐时间。

3.1 政策制定标准化

政策制定的标准化不是狭义上的保持数据一致， 而是广义上的求同存异。

国家政策服务于全国范围， 其制定要求科学、合理、普遍适用，但针对区域发展的不协调，需要衍生出相对差别、更精细的地方标准。

第一，国家在宏观层面根据规范的政策设计、 合理的组织安排和精准的资源配置为全民健身公共服务可及性的发展提供保障。

只有将政府的资源投入转化为具体的全民健身公共服务产出， 并保证公民享有形式多样的健身项目，高质量的健身指导，公平便利的全民健身公共服务， 才能够使标准化的全民健身公共服务政策具有较高的可及性。

国家政策要与区域政策相结合，第二，地方政府在微观层面根据区域的经济水平、 地域特色、 人文环境等客观因素，在国家政策的大范围下，集思广益形成具有当地发展特色的全民健身公共服务政策。

通过技术的手段，制定全民健身公共服务的评价标准，进一步量化、细化全民健身公共服务的责任分配，通过可操作、可量化的指标明确业务范围，从而科学客观地对当地全民健身公共服务的绩效进行全方面评价，为政策制定提供理论依据。

3.2 区域协调均等化

均等化要求各区域和而不同，同而不和，在保证全民健身公共服务的基本需求得以满足的基础下， 尊重区域的发展差异，发挥高质量发展区域的带头作用，以实现各区域的协同发展。

当前我国基本公共服务可及性低的重要原因是财政制度的不完善，事权和支出责任分配比例不合理，难以满足提供公平可及的公共服务的现实需求。

第一，完善中央与地方的财权与事权相适应，财力与支出责任相匹配的制度，保证各地方政府财政收入能基本满足全民健身公共服务的需求。

在正确处理政府与市场、社会关系的基础上，进一步明确中央政府和地方政府的主要职能。

全民健身公共服务属于各级政府都应履行的职能， 但由于地方政府的能力和承担主体功能定位的差异，其具体实施效果不同。

因此在科学评估各级政府的支出责任后，对地方财政投入进行相应的调整，从而提高财政支出效率，基于各地方全民健身公共服务可及性均衡发展的原则，要求财政向困难的省市倾斜，增强其兜底能力，稳步提升地方全民健身公共服务均等化水平。

第二，完善地方分级管理体制改革，协调省内均衡发展。

省市的发展必然伴随城乡、主副城区的差异化出现， 明确省及省以下政府在全民健身公共服务的支出、决策、执行、管理和监督等责任划分，做到各级政府各司其职、各负其责、各尽所能。

坚持一视同仁的原则，对省内各地全民健身公共服务开展情况进行统一考察评估。

3.3 执行落实精准化

全民健身公共服务可及性的有效落实要靠具有高效执行力的基层公共服务来实现，相对于上级政府，基层能够直接了解居民对的意见并及时给予反馈， 是全民健身公共服务可及性的“最后一公里”。

第一，建立自下而上的全民健身公共服务需求传达机制与信息挖掘机制。通过“公民参与-诉求上传-考察反馈-需求满足”的路径对群众的参与需求进行征集、分类和转化，不仅实现了上级对公众需求的及时回应与精准把握，也获得了居民对全民健身公共服务的整体评价。

在大数据的帮助下，政府能更准确了解社会公众真实、动态的公共服务需求，从而保障资源供给精准对接需求，实现上下互动、参与式表达的全民健身公共服务评价体系。

第二，引入市场、社会主体，形成多元协同机制（图1）。通过政府购买、委托经营的方式吸引市场主体参与到全民健身公共服务供给中， 积极引导社会组织、个人参与到公共服务工作中，以满足公众基本公共服务需求为目标，增强公共服务的发展活力。

在多主体供给中，要明确各主体、部门的权责，从而消除全民健身公共服务供给的多元供给主体间和各主体部门内部的协调不畅等问题，戮力一心实现全民健身公共服务的可及性。

图1 全民健身公共服务需求满足流程

可及性强调发起者与接受者之间的适配程度，在实现体育强国的时代号召下，政府在公共服务上源源不断地付出，但是群众享有的服务才是评价全民健身公共服务质量的关键要素。

全民健身公共服务的提出不仅帮助整合全民健身公共服务的资源，多角度评价现有公共服务的发展情况，为我国评价全民健身公共服务提供新视角， 更是国家治理体系和治理能力现代化的体现。

从而推动我国全民健身公共服务高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要，加快推进体育强国建设。

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