海上风电项目社会风险评估研究

王文雪，徐 丹

(山东工商学院 a.金融学院；
b.社会稳定风险研究评估中心，山东 烟台 264005)

重大投资项目开展社会风险评估能够对可能产生的社会风险在决策前期进行管控，有助于重大投资项目顺利实施，并从源头上预防和降低影响社会稳定的风险隐患。海上风电场项目的实施周期长、投资大、社会影响深远，涉及多个利益群体。项目从施工、建设乃至运营都有可能改变周边自然条件和社会环境，进而直接或间接影响附近地区公众的生产和生活，造成公众损失，并引发社会稳定风险事件。因此，及早介入海上风电场决策过程，对项目进行社会风险评估，可以提前发现问题，并完善建设方案，优化社会风险防范措施，实现项目平稳落地，社会和谐稳定发展。

对于风险分析和评估，合理的切入点是最关键因素，研究视角也会根据研究内容不同而有所差异。国外大部分学者将社会风险与医疗、矿业、商业等与人们生活息息相关的行业结合研究，比如布鲁斯特阿曼达(Brewster Amanda)等人认为社会风险筛查的实施是提高医疗服务社会需求意识的初始步骤[1]，格拉兹和弗兰克(Geordan Graetz;Daniel M. Franks)研究了社会风险与商业领域之间的关系，认为社会风险的识别有助于商业风险的预防与化解[2]。国内学者也有基于不同视角的研究，李琼和詹厦情提出空间治理视角下的城市社会稳定风险研究[3]，邱依珊等从主客观二维视角对拆迁安置风险因素进行识别[4]。当然，社会风险并不是简单由某一因素导致的，比如李姚姚、彭宗超从系统或整体演化论的视角全局把握，认为社会稳定是由意识形态系统、国家治理系统、经济运行系统三个耦合系统的动态均衡所维持的现象[5]。

群体性事件是指由于社会矛盾的存在，由一定数量和规模为谋取共同利益的偶合群体以合法或者非法形式聚集在一起表达诉求或主张，对社会秩序和稳定造成重大影响的事件[6]。近年来，群体性事件频发不断，环境污染、征地拆迁、网络舆情等导致的群体性事件层出不穷。为了降低群体性事件发生的可能性，减少社会矛盾，须对风险采取事前评估，识别潜在的风险隐患，大部分学者通过构建风险因素指标体系进行后续分析。如张超将五大风险源量化为生活压力指数、相对剥夺指数、资源环境指数、社会不安指数、公信力受损指数等五大指数构建指标体系框架，进一步又分解为20个二级风险指标因素进行评估[7]。何勤等人基于新型城镇化背景，就农民工就业歧视问题展开具体化研究，构建了社会风险预警指标体系[8]。

从风险评估方法来看，主要涉及的有模糊综合评价法、风险矩阵法、层次分析法、模型法、网络分析法等[9-17]。而对于海上风电建设项目的风险管理，我国仍处于初步探索阶段。祁华、高宏飚、张钢、黄琳、黄静波分别就海上风电项目风险进行一定研究，并提出可能对策建议，其中高宏飚、张钢还在风险评估中采取了专家打分法分析风险[18-20]。张飞飞在海上风电项目风险研究中运用了模糊综合评价法构建风险评估模型，计算风险评估结果[21]。李静、孙亚胜引入模糊网络分析方法对海上风电项目各期存在的风险构建风险评价指标体系，定量分析海上风电项目社会风险[22]。

综上所述，国外对社会风险研究起步较早，而且在项目社会风险研究方面有了一定成果。我国尚缺乏系统性的社会风险研究，大部分研究较为零散，实践中的风险管理尚不够成熟，指标体系的构建根据项目不同具有异质性。随着信息技术的快速发展，社会风险评估方法也往多样化方向发展，且大数据计算方法在社会风险评估中的应用更为普遍，预计将成为发展趋势。但国内外学界对海上风电场建设项目的社会风险研究不多，且大部分学者偏重于对此类社会风险的定性研究。基于此，本文在定性研究的基础上，运用模糊聚类算法对项目风险进行测算，试图在海上风电场项目建设的社会风险评估方面进行定量研究。

(一)海上风电项目风险特征

风能作为可再生能源之一，对于生态保护、气候变化以及经济社会可持续发展均具有重大意义。海上风电场项目就是利用海上的风资源进行发电的重大投资项目。它之所以成为许多企业和制造商争相拓展的市场，是因为与陆上风电项目相比，其风能资源丰富，只占用少量土地资源，且发电效益更好，但项目在建设和运行过程中也面临着诸多挑战。可能导致利益相关者的合法权益遭受侵害，如项目运行全周期可能对海洋生态、渔业生产、公平性、就业等诸多方面造成损害，也可能在与当地经济社会的相互适应性方面出现问题，诸如此类都极易引发社会稳定事件。海上风电项目除了具有普通重大投资项目拥有的客观存在性、不确定性、可预测性等类似风险特征外，还具有一定的特殊性。如海上风电项目通常建设在海域中，故海上环境对于项目尤其重要，而海洋中海啸、暴雨、台风等自然灾害可能无法预判而频发不断，对项目造成一定风险。另外，项目规划、建设、实施、投入运行等各个环节都具有很强的相关性，不管哪个环节发生风险都有可能对后续环节造成影响。最后，基于海上作业的特殊性，交通不便，通讯信号差，一旦发生风险救援工作很难及时进行，可能导致严重后果，这也是该类项目风险高的原因之一。故对项目可能引发的社会风险事件要做到提前分析识别、提早采取防范措施。

(二)海上风电项目主要风险的识别

本文项目风险识别采用专家调查法以及访谈法、实地观察法等方法，对可能出现的风险因素进行分析整理，大体可分为十大类。

1.政策法律风险

根据2013年2月16日国家发展改革委员会第21号令《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》，该海上风电场项目属于鼓励类第五项“新能源”中第12条“海上风电场建设与设备制造”，故而符合国家的产业政策。但在实践中，海上风电项目的立项过程极为复杂，且项目涉及太多部门和敏感领域，故而耗时很长。为了项目建设的合法性以及项目的顺利实施，应及早提交申请报告，在获得各专题报告、各部门审批意见以及立项批准后动工，并且项目的建设不能与现行的政策、法律法规相抵触。项目规划、用海、征地、环评等前期手续工作繁多，各个环节都需符合法律规定。除此之外，项目前期要充分考虑当地电网的接入能力，其对项目落地至关重要。

2.技术风险

海上风电项目建设与一般项目运行有所不同，该项目所处环境恶劣，由于海上作业居多，极易受到特殊气象如风暴、大雾、闪电等影响，故对气象勘探准确性要求极高。风电场设计和建设应考虑其安全运行的需要，设备选型要根据国家及行业技术要求严格执行，设备故障问题是应着重考虑的问题之一，应有较完善的预防措施，比如完备的修理方案或者备用设备等等。技术成熟度以及使用娴熟度不达标的情况下，制定出省时省力并且可行的技术方案是不切实际的想法与奢望，将不可避免导致因技术要素引起的质量与安全所偏离的情况出现。故工程技术方案的合理性、合法性、合规性都是应该要注意的风险因素。另外，项目使用技术如不符合标准，便需要更换新技术，而新技术的使用可能会影响原来的建设计划、进程等，给项目运行带来一定风险。

3.经济风险

海上风电项目现阶段仍是我国重点扶持的新兴行业，为促进行业健康发展，国家出台相关规定对电价进行补贴。但是随着产业的逐步发展成熟，2021年6月15日国家发展改革委关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知(发改价格〔2021〕833号)中明确提出取消国家补贴，实行平价上网，故电价调整也是风险之一。海上风电项目作为一个比较新的领域，标准不规范，经验尚不足，导致项目实际花费高于预算，给企业带来财务危机；
海上风电项目投资规模往往比较庞大，资金筹集是项目顺利进行的最关键环节之一，其从源头上制约着项目各期建设活动；
债务偿还能力从根本上影响着企业的信誉与运营能力，举债运行拥有最大的杠杆作用，然而因债务需要在规定时间内还本付息，故企业流动性要有保障才能防止亏空，导致企业面临倒闭破产清算的风险。实际上它也会对项目和利益相关者乃至社会造成不可估量的影响。

4.征用风险

征用一词最早出现在《史记·儒林传序》，现阶段又可分为有偿征用和无偿征用。《宪法》第十条对土地征用作了规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由于项目的特殊性，在建设过程中会根据建设需求主要征用部分海域和少量工程用地。故除了必要的陆上拆除，更多的是渔业设施等的拆除及后续补偿工作。而海上渔场设施的拆除可能导致周边利益相关者的补偿不到位从而引发社会群体性事件，造成恐慌等。我国每年发生的征用补偿纠纷事件数不胜数。即使征用补偿程序按照国家规定进行办理，但是具体实施方案或与当地实际情况不符而造成不必要的风险损失。故征用风险应在项目实施前充分考虑。

5.生态环境风险

生态环境主要包括大气环境、水环境、土壤环境三类[23]。项目实施未按照规定进行风险评估采取防范措施，在项目各阶段对海洋生态环境造成破坏。无论是项目的施工期还是运营期，所造成的的生态环境影响都是不容忽视的重大问题。在项目建设期间，水污染、大气污染、噪声和振动影响、固体废弃物排放、地磁辐射及无线电干扰、电磁对海洋生态的影响等都或多或少不可避免，以上问题如若处理不当都极易可能造成群众恐慌事件或是其他类的群体性事件。另外在项目施工期，石油类排放导致污染、施工对底栖生物的生长环境造成破坏、使潮间带生物丧失生命能力等。在项目运营期，风机噪声以及电磁会对海洋生态造成一定影响，除此之外，一些鸟类可能在此地栖息觅食，海上风电场项目可能对其造成一定影响，影响鸟类迁徙。

6.自然环境风险

海上风电项目所涉及的自然环境风险主要是指建设及运行期间可能遇到的极端气象，比如台风、潮流、风暴、雷电等，我国沿海地区夏季台风天气频繁，著名的“韦帕”“麦莎”“利奇马”等皆于7—9月份由沿海登陆。这些都有可能影响海上风电场的施工建设。雷电可能对施工电路造成影响，甚至引起火灾，最终危害工作人员的人身安全；
另外项目所处的地质环境也可能对项目造成破坏性的伤害，比如地震、海啸等。故自然环境风险不容小觑，应提前做好防范措施、预防方案，尽量减少风险发生带来的危害。

7.管理风险

海上风电项目管理是一个繁琐复杂的过程，其在审批或核准管理、设计管理、概预算管理、施工管理、合同管理、劳务管理等过程都存在风险因素。一是项目招投标风险。在我国法律体制内，与海上风电项目招投标相对应的法律法规尚未健全完善，故此会有投机者看准机会进入市场进行利己操作，恶意抬高价格或者是压低中标价格牟取暴利，这些行为都会成为行业健康稳定发展路上的绊脚石。二是项目合同风险。经济合同纠纷问题也是海上风电项目管理的大问题，每年因为合同纠纷发生的法律案件不胜枚举。合同管理人员风险防范意识浅薄，合同管理时效性不够，以及合同管理机构人员配置不齐全等都将导致合同纠纷。三是人力资源风险。海上风电项目涉及学科领域广泛，处于复杂的海洋环境中，不仅对人员掌握知识能力多少的要求极高，而且对心理素质、心理承受能力等也有一定要求，目前，我国海上风电发展较晚，缺乏有经验的管理和操作人员。虽管理风险客观存在，但任何环节出现问题都将导致不可逆的伤害，故而因提前考虑该风险并制定风险应对方案。

8.安全生产风险

2021年6月10日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国安全生产法》的修改决定，监管将更加严格，处罚力度将更大。海上风电项目施工现场环境复杂，广泛使用各类大型设备，施工周期冗长，属于高风险作业，安全生产问题更加值得重视。该风险主要包括施工安全和人员安全两类。在施工过程中，海上、陆上运输，大型设备的使用，吊机作业等都极易引发施工安全事故，同时也可能出现设备不齐全的情况。另外项目建设期间会有部分外来施工人员进入施工地，其住宿饮食等问题也是必须考虑的重大问题，且人员经常活动于风电场和陆地，中途可能导致工作人员落水，因为涉及电以及高空活动，故可能出现电击、高空坠落等恶性人员安全事件发生，项目安全生产风险很大。

9.舆情风险

媒体舆论导向是指利用舆论来潜移默化地引导人们的思想，甚至控制人们的行为，使人们的意识、行为朝着舆论制造者所设计的方向发展。随着大数据的应用，社会舆论的传播速度越来越快，影响作用越来越大。媒体舆论是一把双刃剑，能够起到监督社会公众的作用，也有消极的作用[24]。正确引导是社会稳定发展的促进者和保护者，然若心存恶意、缺乏社会责任感，利用舆论来满足私欲，将会导致舆论监督走向反面。海上风电场建设项目在我国发展时间不长，人们认识不够全面，尤其是对于电场周边利益相关者而言，做好媒体舆情收集工作和主动进行正面宣传引导，将大大降低媒体舆论导向引起的社会风险概率。

10.项目与社会互适性风险

在项目建设和运营过程中，也可能与社会环境产生相互不适的状态，进而衍生出社会风险。一是对渔业生产的影响。海上风电项目施工可能造成生物栖息环境的改变或破坏，引起食物链(网)和生态结构的逐步变化，导致生物多样性和生物丰度下降。可能导致渔民收入下降，引发渔民不满情绪。二是企业与社会环境的关系恶化。企业嵌入社区，与社区和谐相处，共同发展，是一种最好的状况。但在实践中，二者追逐的目标往往不一致，易产生难以协调的矛盾，对企业的持续成长尤为不利。这些矛盾可能涉及经济利益，也可能涉及文化习俗、宗教信仰等等。协调双方的关系，双方都有责任，但企业似乎更具有主动性。

项目在建设、运行等过程中引发社会风险的因素众多，可以归纳为两大类，一是项目可能对社会产生的负面影响，二是项目与社会之间所存在的互适性风险。本着科学性和全面性、层次性和逻辑性、差别性和可操作性的指标体系构建原则，选取了十类风险因素作为评价指标：政策法律风险、技术风险、经济风险、征用风险、生态环境风险、自然环境风险、管理风险、安全生产风险、舆论风险、项目与社会互适性风险。而这十类指标又可细化，具体可扩充为36类二级指标。其中，政策法律风险可下设立项、审批程序，产业政策、发展规划，前期支持性文件，立项过程中公众参与以及接入风险5个二级指标；
征用风险可扩充为土地、海域征收征用范围、数量，征收征用补偿，渔业设施拆除以及对地方的其他补偿4个二级指标；
技术风险可分解为工程技术方案的合理性、合法性、合规性，设备故障，技术成熟度，新技术使用等6个二级指标；
经济风险又可分为电价调整、投资预算与保障、资金筹措和债务偿还4个二级指标；
生态环境风险细分为大气、水体污染物排放，噪声和振动影响，固体废弃物，电磁环境影响5个二级指标；
自然风险可下分为台风、雷电、地质等3个二级指标；
管理风险可分为项目招投标、施工合同以及人力资源3个二级指标；
安全生产风险分为施工和人员安全2个二级指标；
舆情风险主要是指媒体舆论导向及其影响；
项目与社会互适性风险主要有宗教信仰，对当地渔业生产的影响，企业和社会环境的关系等3个二级指标。以此建立海上风电项目社会风险评价指标体系。

海上风电项目基于风险特殊性，需要对已识别的社会风险进行估计与评判，本文采用模糊聚类分析进行测度分析。所谓模糊聚类就是针对某一不确定事物难以量化的情况下将定性问题定量化处理。首先将风险指标因素进行量化处理，由各领域专家对二级指标风险因素进行打分，但专家打分存在个体差异，将每个专家给出的打分结果设置一个分值区间。汇总情况如表1所示([aij,bij]表示j专家对第i个风险指标的评分最低为aij，最高为bij)。

表1 风险指标体系区间值

其次，我们可以根据公式(1)进行模糊聚类，得到每一个风险指标区间的特征值。

(1)

最后，可根据下级指标的评估情况通过(1)式再次确定上级指标风险得分情况，运用简单线性加权法计算风险程度：

(2)

其中T表示上级指标风险值，I表示下级指标权重，R表示下级指标得分值，根据T值的大小参照风险等级标准可以最终判定风险等级。风险一般可分为五个等级，依次是很大、较大、一般、较小、微小，发生的可能性依次降低，从81%—100%、61%—80%按规律依次降低到0%—20%，对社会的影响也依次减小，对项目接受度也依次提高。

本文以海上风电场项目为例，项目实施过程中可能遭遇十类一级风险，即政策法律风险、技术风险、经济风险、征用风险、生态环境风险、自然环境风险、管理风险、安全生产风险、舆情风险、项目与社会互适性风险，以及在此基础上衍生出的36类二级风险为基础，构建了海上风电项目社会风险评价指标体系。在专家打分、实地调查等基础上运用模糊聚类分析方法，对项目实施过程中的社会风险进行评价，利用下级指标权重与下级指标专家打分值的乘积求和加总得到上级指标风险值，从而根据风险等级评判标准确定各类风险所处等级。社会风险评价指标体系的建立可能因为项目所处的环境、条件等不同而有所变化，故应根据具体情况有所调整，尽可能考虑全面。海上风电项目属于重大投资项目，具有一定的特殊性、潜在性、突发性，风险管理管控不当极易引发社会不稳定事件。故我们应该在项目实施的每一阶段做好风险评价与风险管理，以保障项目建设工作的顺利进行。

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