乡村治理何以有效：农民的理解与期盼

王艺璇

治理有效是乡村振兴的基础，是社会建设的基石，也是国家治理的重要组成部分。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村，实施乡村振兴战略是健全乡村治理体系和现代社会治理格局的固本之策，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

从社会主义新农村建设的“管理民主”到乡村振兴的“治理有效”，乡村治理的主体、内容和方式在转变，治理的效果也在增强(吕德文,2019)。当前，我国乡村已形成基层政权组织(欧阳静,2022；
杜鹏,2020)、村级自治组织(贺雪峰,何包钢,2002；
邓正阳,2020)、村干部(叶敏,2022)和村民等多元主体协商共治的基层治理模式。一些富有中国特色的乡村治理主体，如驻村帮扶工作队(邓燕华等,2020)、驻村第一书记(杨晓婷,2020)、新乡贤(陈寒非,高其才,2020)等在这一过程中得以凸显并发挥治理效能。目前，学界对乡村治理的现状、路径、问题、对策等已展开了充分的研究，对乡村治理中的基层权力“悬浮”(于建嵘,2010)、“内卷化”( 贺雪峰,2011)、“灰色化”( 孙秋红,2011)等现象也展开了深入的分析。

虽然乡村治理已经得到学界的充分论述，但是既有文献大多聚焦于理论或村庄整体层面，以乡村的外部视角切入，从外部资源整合、多元主体协同、路径选择创新等层面探讨乡村治理的可行路径。对作为乡村主体的农民，他们如何理解乡村治理、对乡村治理现状的评价及现实需求研究较少。为此，本文以研究团队在河北、山东、陕西、浙江、湖南五个省的10个村进行的调研以及获得的529份农民问卷为基础，辅以部分访谈资料，分析乡村振兴背景下农民对乡村治理的认识、理解和需求，将农民视角带回乡村治理分析，为乡村治理系列研究提供新的切入点，为推进乡村治理实践提供参考借鉴。

农民是乡村治理的主体，农民的认同和行动逻辑构建起乡村治理的基础格局(孙秋红,2011)。因此，要实现乡村的有效治理，必须先了解农民对治理有效的认识、理解和需求。对“您认为怎样才算是治理有效？”这一问题，农民的回答主要集中在“村干部”“发展经济”“集体致富”“村民配合”等方面。许多农民认为，村干部办事公道、带动村民致富、为百姓做实事，就是乡村的有效治理。

(1)增强村干部能力。农民对治理有效的理解首先体现在其对村干部角色的应然想象上。在大部分农民看来，一方面，村干部需要将国家政策落实到村庄具体事务上，“动员大家参与”“村里百姓想做事时能够提供支持与服务”，并在这一过程中办事公平公正、廉洁自律、为民服务，“加强与村民交流，没有私心，及时听取老百姓的困难和需求”；
另一方面，村干部需要招商引资、发展村庄经济以带领农民发家致富，“要有组织能力和发展眼光”“在村干部的组织动员下，带动大家共同建设村庄。”因此，对农民而言，乡村治理有效更依赖于村干部，需要增强村干部组织、管理和带民致富的能力。

(2)发展村庄经济。农民对治理有效的理解其次体现在其对村庄经济发展的期许上。在部分农民看来，治理有效是发展村庄经济以完善各项基础设施并提供就业机会，“把基建和水利搞好”“居住环境和就业环境也有所改善”“大家有事做、有就业机会”。

(3)增加农民收入。农民对治理有效的理解也体现在其对自身发家致富的期盼上。在部分农民看来，城乡居民的收入差距使他们迫切希望“尽量向城市水平靠近”。所以，“治理有效就是带领好村民发家致富”，通过积极发展乡村产业，增加农民收入，提升其生活水平，达到“人人都丰衣足食”的目的。

(4)提升自治能力。农民对治理有效的理解还体现其参与乡村治理的程度上。在部分农民看来，治理有效的本质在于提升村民自我管理、自我治理的意识和能力。“治理有效就是不用治，事情有规范、有制度约束，人人自觉，就达到治理有效了”。因此，在他们看来，村干部起到的是带头作用，农民也需要参与村庄的公共事务，“不能由村干部包办”，要不断提高自治意识和自治能力。

(5)其他方面。除上述四个方面外，农民对治理有效的理解还涉及村庄党组织建设、乡风文明建设和生态宜居建设等方面。在党组织建设方面，部分农民认为，治理有效需要发展年轻党员，动员有事业心的年轻人参与乡村治理；
在乡风文明建设方面，部分农民认为，村民关系和谐、有人气、消灭村匪村霸是治理有效的重要内容；
在生态宜居建设方面，部分农民认为治理有效需要美化乡村环境、改善村容村貌、清理垃圾、治理污水等。总之，农民对治理有效的理解较为多面，既包括乡村治理本身的内容，也包括村庄产业发展、乡风建设、生态文明等方面的内容，体现出他们作为乡村的实际居住者对乡村有待完善事宜的直观评价。

(一)农民对村两委例行化管理满意度较高，对其经营性管理满意度不高

村党组织是党在农村的最基层组织，处于村庄各项组织和工作的领导核心地位，而村民委员会则是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，肩负宣传贯彻国家政策、管理村庄集体土地和资产、发展合作经济、管理公共事务和公益事业、调解民间纠纷等职责。由村党组织和村民委员会构成的村两委，是村庄的管理和服务主体，也是农民自治的组织载体。调查显示，当前在“一肩挑”和“交叉任职”的制度安排下，各村两委交叉任职情况较为普遍(见图1)，这对促进农村集体经济发展具有重要意义(张洪振等,2022)。

图1 不同省份村两委人员平均数量及交叉任职情况

在村庄管理评价上，课题组设置了满意度量表(很不满意=1，不太满意=2，一般=3，满意=4，非常满意=5)，用以分析农民对村庄各项具体管理工作的满意程度。结果表明，农民对村两委村务管理较为满意，其中，村庄选举的综合满意度最高，62.9%的农民表示满意；
村务管理、公开、决策满意度居第二位，53.4%的农民表示满意；
土地开发、流转、征用等满意程度居第三位，48.6%的农民表示满意；
但是，集体资产经营管理/发展集体经济的满意度不高，表示满意的农民占比为37.7%，17.8%的农民认为一般，12.6%的农民则表示不满意。可以看出，农民对村两委例行化的村务管理较为满意，对村庄的经营性管理如村土地的开发和利用、村集体经济的开发和管理等的满意度不高。

农民对村庄管理的满意度存在地区差异，从调研的10个村庄数据来看，湖南两个村的农民对村庄管理的满意度较高，特别是在村庄选举、村务管理、土地开发利用等方面。而满意度较低与乡村快速发展和村干部能力有待提升的矛盾有关，如有村干部说，“(我们村)村集体目前很难发挥带领乡村产业发展的作用，主要因为我们这里都是几个老头子，传统观念比较强，文化水平太低，老的老，小的小”。

从文化程度来看，农民对村庄管理的满意度呈现出认知差异，大体表现为文化程度越高，对村庄管理的满意度越高。文化程度为小学及以下的农民，对村庄选举、村务管理、集体经营和土地开发利用的满意度评价分别为3.48、3.38、3.27和3.34分，比大专及以上学历的农民评价低0.43、0.48、0.26和0.77分。从是否重点村(1)重点村为调研所在地区的试点村或示范村，作为先进经验试点或模式推广示范的村庄，往往更易获得来自政府、市场和社会的服务和资源。来看，重点村农民对村庄管理的满意度明显高于非重点村，重点村的村庄发展更能获得农民的认可，从而提升农民在村庄发展变迁中的认同感和获得感。从是否党员来看，党员对村庄管理的满意度明显高于非党员。

(二)办事公平和带领群众致富成为农民最看重的村干部能力

村干部所承担的角色及其能力，对乡村治理具有重要作用(罗博文等,2022)。研究发现，办事公平公正和带领群众致富成为农民最看重的村干部能力。其中，71.0%的农民希望村干部能够办事公平公正、不谋私利，“像我们村上的老干部，德高望重，说话威望很高，处事公平公正，有时候村里的事情他一句话就能给解决。”“不要官官相卫，干什么都得讲关系，这对老百姓来说就很不公平”。65.7%的农民希望村干部能够带领群众致富，并表示：“如果(村干部)自己都穷，就没法说服村民，别人就不信任他。如果自己家穷，家人出门打工变富有了，老百姓不知道，村民会对其产生怀疑”(陕西省镇干部访谈)。也正因此，在当前的乡村治理中，富人治村成为比较明显的治理模式(仇叶,2017)。

从表1可以看出，所调研的10个村的村支书大多具有外出务工经历，家庭生计也从纯务农转移到第二或第三产业，获得农业生产之外的稳定收入来源。在调研中，陕西省一位与村干部工作比较密切的乡镇工作人员表示，之所以出现富人治村的现象，与社会经济发展水平有很大关系，在资源有限、机会缺失、普遍贫穷的年代，村干部有责任心、公平公平即可。但是改革开放以来，村庄贫富分化明显，财富成为评判村干部能力的重要指标，也是村干部获得村民认可的重要来源。

表1 10个调研村庄村支书的基本情况

从表2我们也可以看出，农民对村干部能力的预期也存在明显的地域差异，而这也会反过来影响农民与村干部的关系，并进一步影响乡村治理的实践。与其他省份相比，陕西省的农民更为看重村干部的办事公平和带民致富的能力，89.7%的农民认为村干部需要具备办事公平公正、不谋私利的品质，76.6%的农民认为村干部需要具备带领群众致富的能力。原因一方面在于，在缺乏企业、资本等市场和社会力量介入的情况下，村庄的发展很大程度上需要依靠村干部，农民对村干部带民致富的诉求更为强烈；
另一方面，随着从脱贫攻坚到乡村振兴国家资源、项目等的下沉，村干部在资源分配中的作用提升，办事公平公正成为农民对村干部的角色期待。与此相对，浙江省的农民虽然也希望村干部办事公平(70.5%)和带民致富(57.1%)，但是其对村干部跑项目、跑政策的能力和招商引资的能力预期最低，分别仅为25.0%和28.6%。同时，浙江省农民对村干部帮贫帮弱能力的强调在五省中最高，达到44.6%，说明在村庄持续向好的发展过程中，共同富裕已成为农民的重要诉求。

表2 村民看重的村干部能力 单位：%

(三)农民对村庄公共事务的参与程度不高

乡村治理既是公共权力对乡村公共事务和公众行为进行组织、管理和调控的过程，也是农民参与乡村公共事务影响公共权力的过程。农民在村庄公共事务中的参与程度和范围是衡量乡村民主化程度的重要指标。当前，村民自治制度、党内民主制度以及农村集体经济管理制度等为农民公共参与提供了制度保障。但是，调研发现，农民在村庄公共事务中的参与程度并不高，虽然有82.2%的农民参与了村民委员会选举，41.0%的农民参加过村民会议；
但是，对村庄发展规划讨论、村规民约制定、村务监督等公共事务的参与比例均不足五分之一，分别为17.4%、14.2%和13.4%。更有15.3%的农民表示，近三年来以上活动他们都没有参与过。

从表3可以看出，调研村庄中，农民在村庄公共事务参与方面存在明显的地区、性别、年龄等方面的差异，也与其在村时间长短、是否贫困户、是否党员等有关，同时，还受其所属村庄是否重点村影响。从地区来看，山东省和陕西省农民对村庄公共事务的参与更为积极，分别仅有7.7%和9.3%的农民表示近三年没有参与过，90.4%的山东省农民和88.0%的陕西省农民参与了村干部选举；
41.4%的山东省农民和70.4%的陕西省农民参与了村民会议；
两省农民在村庄发展规划、村规民约制定和村务监督方面的参与度也高于其他省份。原因在于，在山东省和陕西省的乡村治理中，开会成为农民教育和动员的重要方式。“每次开会，我们都让党员、村庄能人、退休干部率先发言谈意见，有可能一些村民原本不支持某个观点，但是这些村民和这些老干部的关系不错，一旦这些老干部在会上明确表示支持，原本不太支持的村民也就不好意思反对了”(山东省村干部访谈)。通过开会，既有利于村两委将政策、项目等信息传递给村民，也为农民参与村庄公共事务提供了途径，有利于增强农民在乡村治理中的主体意识和能力。

村庄公共参与呈现出较为明显的性别差异。总体来讲，男性的参与程度和参与范围明显高于女性。与男性相比，女性的公共参与主要集中在涉及面广的村民委员会选举(82.5%)等事务；
她们对决策性的公共事务，如村庄发展规划讨论、村规民约制定和村务监督的参与极低，参与率分别仅为9.3%、7.4%和7.4%。农村妇女的公共参与有待提升。

随着年龄的下降，农民不参与村庄公共事务的比例增高，40岁以下有23.8%的农民没有参与村庄公共事务；
年龄越大，在村庄各项公共事务中参与的比例反而越高。年轻人在乡村治理中缺位现象较为明显，这一方面与在村年轻人数量较少且多忙于其他事务有关；
另一方面也说明，需要鼓励和促进青年群体参与村庄公共事务。在河北省和湖南省，村干部坦言35岁以下年轻人无暇顾及村庄事务，因而有时难以满足地方对村民委员会选举的最高年龄要求，各地村民委员会选举时均有村庄出现首轮结束但没有35岁以下年轻人入围的情况，不得不通过进一步动员以及单独划定年轻人的选举名额等来满足要求。

表3 农民参与村庄公共事务的情况 单位：%

农民在村时间越长，村庄公共事务的参与程度越高。在村时间6个月以下的农民，近一半(45.7%)不会参与村庄的公共事务；
而在村时间在6个月以上1年以下的农民，这一比例降至13.2%。由此，如何吸引农民返乡就业和创业，如何创新外出务工人员村庄公共事务参与的形式，成为当前乡村治理的重要内容。

从是否建档立卡贫困户来看，贫困户和非贫困户在村庄公共事务参与中表现出较为明显的差异。贫困户对村庄公共事务的参与更为积极，仅有11.4%的贫困户表示其没有参与公共事务，非贫困户这一比例为16.0%。但是，与非贫困户农民相比，贫困户的公共参与主要集中在村民委员会选举(86.1%)和村民会议(50.6%)上；
对决策性的公共事务，如村庄发展规划讨论、村规民约制定和村务监督的参与不高，参与率分别仅为8.9%、6.3%、6.3%，不足非贫困户参与率的一半。可以看出，脱贫攻坚提升了贫困户参与乡村治理的主动性，但是其对村庄决策性公共事务的参与不足，参与的主动性和积极性有待提高。

从是否重点村来看，重点村农民对村庄公共事务的参与程度和范围要高于非重点村，更愿意参与对乡村发展规划的讨论(24.5%)、村规民约的制定(20.8%)和村务的监督(18.4%)。随着对重点村政策、项目和资源的倾斜，农民对村庄的发展规划更有信心和期待，也更愿意参与村庄的具体活动，形成的反馈也更为积极。由此，有利于形成农民公共参与的良性循环。

从是否党员来看，党员身份的农民与非党员身份的农民在村庄公共事务的参与中形成了非常明显的差异，党员身份的农民更为积极，且参与的程度更大、范围更广，除积极参与村民委员会选举(91.9%)和村民会议(73.7%)外，近一半的党员也会参与对乡村发展规划的讨论(54.6%)、村规民约的制定(47.5%)和村务的监督(42.4%)。可以看出，党内民主制度、“包片联户”制度以及党内政策的宣传与学习等极大地提升了党员对村庄公共事务参与的意识和能力。因此，乡村有效治理需要进一步加强党建的力量，通过党员团结带动群众推动乡村治理实践。

(一)加强党政统合，完善村级党组织的治理功能

农村基层党组织是推动农村改革发展的战斗堡垒，在乡村治理中处于领导核心地位，发挥着宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理和团结动员群众的作用。调研发现，农民认为村庄党组织建设和村内党员作用发挥有待加强。

1.加强有能力村干部的选拔和聘用

调研发现，22.2%的农民认为村级党组织建设应该加强，既包括以党组织为核心的组织体系建设，也包括基层党组织带头人队伍建设。

在以党组织为核心的组织体系建设方面，村党组织书记“一肩挑”和村两委成员交叉任职的制度安排，有效协调了村两委的关系，能够将党的领导和村民自治内在统一起来，得到了农民的认可。在浙江，村集体经济、合作组织等新型经济组织和社会组织比较活跃，村党组织书记担任村集体经济和合作组织的负责人，既有利于加强管理和引导，也有利于为民服务，提升了农民的收入和获得感。除此之外，山东省和河北省的党组织领办合作社，湖南省的“党支部+扶贫电商”工程，陕西省的党支部+乡村振兴、党支部+产业、党支部+集体经济等模式，也意在探索党组织为核心的组织体系建设。但是，因为尚处于探索阶段，农民的认可度和获得感有待进一步提升。

在基层党组织带头人队伍建设方面，52.4%的农民认为村庄最需要选拔有能力的村干部，特别是陕西省和河北省，占比分别达到66.7%和59.2%(见图2)。“乡村振兴过程中，一个村如何落实政策非常关键，取决于村支部书记的素质、能力、德行，好的干部能够很好地把乡村振兴落到实处，不好的干部虽然也在推动，但效果欠佳”(河北省镇领导访谈)。但是，由于薪资待遇低、发展机会少、工作强度大、社会认可度小等，党组织带头人队伍建设呈现出动力不足、创新不够、后备力量不强等问题。干部老龄化和年轻人外流给农村基层党组织建设带来了巨大挑战，迫切需要实施党组织带头人整体优化提升行动。目前，各省虽然也在探索面向村党组织派出第一书记和从优秀村党组织书记选拔乡镇干部、考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员的实践，但相应的组织保障和长效机制还有待进一步探索。

图2 不同地区农民对农村基层党建重点内容的认知

2.优化党员结构，发挥其治理效能

乡村社会的有效治理，需要增强党员的主体责任和服务意识，知农、爱农、兴农，充分发挥党员先锋模范作用。调研发现，五省农村党员平均年龄为58.9岁，其中60岁以上党员占比57.6%，党员老龄化明显。在党员作用发挥上，主要集中在自身能力建设和模范作用发挥方面，仅有34.2%的农民认为党员在村庄发展中做了表率，23.3%农民认为党员宣传了国家政策，还有19.5%的农民认为党员发挥了道德模范作用。但在党员先锋引领作用方面，其带领村民共同富裕的能力、团结凝聚群众的能力以及帮助群众解决实际困难的能力有待进一步加强，分别仅有18.0%、16.1%和15.1%；
值得注意的是，有22.5%的农民认为村内党员并没有发挥作用。

从表4可以看出，因年龄和文化程度差异，农民对村内党员所发挥的作用的认知亦存在差异。年龄越大，特别是年龄在60岁以上的老人，对党员的作用越持谨慎态度，三成的老人认为党员尚没有发挥实际作用。而年轻农民积极认可党员发挥的作用，特别是40岁以下的青年群体，他们认为党员在村内的作用具有多元性，既具有模范示范作用，例如，42.9%的青年农民认为党员在村庄发展中做表率；
也具有先锋引领作用，例如，22.2%的青年农民认为党员帮助群众解决了实际困难、带领村民共同致富。

表4 农民认为村内党员主要发挥的作用情况 单位：%

文化程度越高的农民对党员在村内作用的发挥越认可。小学及以下学历的农民，大部分认为党员在村内并没有发挥实际作用；
而学历在大专及以上的农民认为党员在村内并没有发挥实际作用的占比仅为8.7%。对高中及以上学历的农民而言，党员发挥了先锋模范的作用，五成以上认为其在村庄发展中做了表率。此外，重点村党员发挥的作用及其感知度明显高于非重点村；
党员农民相比非党员农民更加认可党员群体在村庄发展中的作用，26.3%的非党员农民认为党员在村庄中没有发挥实际的作用，而持这一观点的党员农民仅6.1%。

(二)加强农村群众性自治组织建设，深化村民自治实践

农民的组织化往往被认为是解决“三农”问题、实现乡村振兴的重要基础。不仅有利于延伸和巩固农业产业链，实现小农户与现代产业的有效衔接(潘璐,2021)，也有利于村民的议事协商和制度性参与，成为激发乡村活力、动员村民参与乡村治理的重要载体。但是村庄的组织化建设与村民的感知和参与之间往往存在较大的差距。本研究发现，当前村庄的组织化建设农民感知度普遍较低(见图3)，87.8%的农民不知道所在村庄有志愿者协会/服务队，86.3%的农民不知道所在村庄有老年协会，80.1%的农民不知道所在村庄有生产互助组织，72.1%的农民不知道所在村庄有文艺队，58.6%的农民不知道所在村庄有民间调解委员会，58.2%的农民不知道所在村庄有红白理事会。可以看出，农民组织化的驱动力不强，农民之间的凝聚与合作关系较弱，以组织化链接现代产业、以组织化驱动治理参与存在明显不足，农村群众性自治组织建设有待提高。

图3 农民对村庄各类协会/组织的感知、参与和评价

整体上，农民对村庄各类协会和组织的参与积极性不高。43.6%的农民参与了生产互助组织(如专业合作社、家庭农场等)，在所有协会和组织参与中的比例最高，但所占比例仍不过半，且农民往往通过土地流转、劳动力雇工、订单式合作等方式参与生产互助组织。随着党组织领办村集体合作社制度的全面推行，农村合作社在整合村庄农业资源、开拓稳定消费市场、促进乡村社会共同发展的作用进一步凸显(陈义媛,2020)，但是农民参与积极性不足，降低了这类组织的社会效力。此外，农民其他协会和组织的参与也不足，仅有34.9%的农民参与了志愿者协会/服务队，26.4%的农民参与了老年协会和文艺队，23.9%参与了红白理事会，23.6%参与了民间调解委员会。农民组织化参与不足不仅不利于以组织为载体的自治实践，也影响了农民参与乡村振兴的主体性，15.9%的农民不了解村务管理情况，17.7%的村民不了解村庄土地开发、流转和征用的情况，32.0%的农民不了解村集体资产管理和村集体经济经营情况。

虽然存在组织化水平不高且农民参与不足的情况，但是参与农民的满意度较高，89.0%对红白理事会的参与表示满意，88.6%对生产互助组织的参与表示满意，86.8%对文艺队的参与表示满意，79.6%对民间调解委员会的参与表示满意，75.5%对志愿者协会/服务队的参与表示满意，66.0%对老年协会的参与表示满意。较高的满意度表明，乡村各类协会和组织在运作过程中能够有效发挥其作用，给参与农民带来实际的益处，农民在参与过程中也能够获得参与感和归属感。而组织化水平不高、参与行为不足和参与满意度较高的反差，也呈现出农村群众性自治组织建设有待提升的社会事实，需要继续提升农民的组织化水平，动员农民的组织化参与，增强农民乡村振兴的主体性意识和能力。

(三)推进乡村法治建设，提升农民德治水平

乡村治理，自治为基、法治为本、德治为先。村民自治是乡村治理体系的核心，法治保障是乡村治理的主要方法，德治教化是乡村治理的重要优势。健全自治、法治、德治有机结合的乡村治理体系，是加强基层政权建设、健全农村基层管理体制、提升基层治理现代化水平的重要举措。调研发现，在当前的乡村治理中，农民的法治意识有待增强，德治水平也有待提升。

在法治建设方面，虽然57.2%的农民知道所在村庄举办过民主法治教育活动，如普法宣传、选举动员会等，农民参与的比例也较高，有79.9%的农民参加，并有86.8%的农民表示满意。但是农民认为所在村庄民主法治教育活动的举办频率较低，部分村庄三年才举办一次。对此，79.8%的农民认为村庄有必要开展民主法治教育活动，16.1%的农民认为当前村庄最需要加强的三方面工作之一是法律服务、法律知识学习和法治意识培养。“乡村振兴的第一个要抓的事情，振兴的前提，是法治。我把农民看成是一个弱势群体，他们的资产，他们唯一有的就是土地，如果土地上绊了，那么他一年的生存就有问题，这就不得了。他们说我脑袋大了聪明，我说我不是聪明，而是有一点民主法治的意识”(陕西省村民访谈)。

在德治建设方面，将熟人社会蕴含的道德规范与社会治理的时代要求进行结合与创新，强化道德教化在乡村治理中的作用，是实现乡村有效治理的重要路径。在德治建设上，23.2%的农民认为当前村庄最应该加强的三项工作之一是村民道德修养的提升，8.9%的农民认为是村规民约的制定与执行。调研发现，54.7%的农民认为，所在村庄举办过道德规范教育活动，例如道德讲堂、星级文明户、文明家庭评比等，有68.7%的农民参加，并有82.3%的农民表示满意。但是，如同民主法治教育活动一样，道德规范教育活动的举办频率也不高，甚至有的村庄三五年才举办一次。道德规范教育活动(如新民风积分超市、道德评议“红黑榜”、好公婆、好儿媳等)的举办模式一般为政府主导、农民参与。虽然有77.0%的农民认为活动很有必要性，但是部分农民和村干部认为活动的道德教化效果一般。例如，有些地区道德评选存在形式主义的问题，降低了道德教化的效力和影响力。

此外，德治建设还包括村民道德激励约束、发挥新乡贤作用和移风易俗等内容。其中，由乡村内外致富带头人、能人、好人、贤人、艺人等构成的乡贤，是村庄道德教化和民风培育的重要示范来源，在崇德向善和勤俭节约等新风尚的培育方面，具有凝聚和助推的作用(李建兴,2015)。调研发现，30.4%的农民认为当前村庄最应该加强的三项工作之一是贤能人才作用的发挥。但是，通过对新乡贤的访谈发现，很多新乡贤由于长期在外，对村庄社会发展和治理情况不甚了解，参与乡村治理的主动性和积极性不强，在未来的生活规划中，仍希望有机会回到城里居住和生活，对乡村的归属感不强。

(四)农民认为村两委和政府是乡村治理的主体

如何实现乡村的治理有效一直是政府和学界关注的议题，牵涉政府、企业、村两委、村民、村庄各类协会及社会组织等多元主体。课题组调研发现，农民对“您认为要实现村庄的有效治理主要靠谁？”这一问题的回答，主要集中在村两委、政府和村民三者之上。其中，76.6%的农民认为要实现村庄的有效治理需要靠村两委，42.3%的农民认为需要靠政府，34.2%的农民认为需要靠村民(见图4)。

图4 农民对实现村庄有效治理主体的理解

在农民看来，乡村的有效治理首先需要村两委，“你搞什么东西都离不开村两委，第一他是当地村上的领导，第二他对当地的人员是非常熟悉的，大部分的老百姓都买他的账”。其原因在于，村两委角色的双重性：一方面，村两委是国家的代理人，作为社会治理体系在乡村的神经末梢，其对国家的治理政策、资源和方式更为熟知，能够通过政策项目、招商引资等方式促进村庄的发展；
另一方面，村两委是村庄的当家人，作为村民的自治组织，需要承担维护村庄社会秩序、实现公平公正、带领群众致富的责任。

乡村的有效治理也需要政府的参与。在农民看来，政府是政策的制定者、资源的分配者和村庄的监督者。有效治理需要政府从政策上予以引导，“村里面的人眼光短浅，与外界接触不多，需要政府多方考虑”。同时，也需要政府在资源分配上予以支持，部分农民甚至认为，政府的支持是根本性的，政府下沉到乡村的项目和资源是乡村治理的重要基础；
除了政策和资源外，政府还承担着监督的职能。农民认为，政府对村庄发展，特别是对村两委、驻村干部的监督，是各项政策、项目、资源得到有效落实的重要保障，也是乡村有效治理的重要保障。

村民也被认为是乡村有效治理的重要参与主体。作为基层自治单元，农民认为他们享有知情权、参与权、管理权和监督权。为实现有效治理，村民不仅要积极配合政府与村两委开展相关工作，而且要提高自身的集体意识和管理能力，“自己管自己”，参与乡村的公共事务。

此外，党员(17.6%)、乡村贤能人才(11.3%)、驻村工作队和帮扶单位等(9.1%)、企业与老板(7.0%)也被认为是乡村实现有效治理的主体。党员先锋模范作用的发挥、乡村贤能人才道德示范的效应、驻村工作队和帮扶单位的出谋划策以及企业老板的资金项目支持，可以将乡村社会的自治、法治、德治相结合，实现乡村社会的有序、有效治理。

从以上数据可以看出，农民视角的治理有效不仅是乡村内部的治理，也是国家治理在乡村的延伸。随着乡村社会结构转型和国家治理体制下沉，乡村治理已经溢出了村庄治理的单元，进入国家治理的场域。因此，乡村有效治理需要政府向基层社会的渗透，将现代治理规则、资源和政策输入乡村，推动乡村治理的制度化和规范化。同时，农民也是乡村治理的主体，以村两委、村集体经济组织等为自治实践的组织载体，是农民发挥其主体性作用的重要形式。但是，如何将政府主导和农民主体在乡村治理实践中有机统一起来，仍需要进一步探索。

加强和改进乡村治理是乡村振兴的重要保障。通过脱贫攻坚，我国形成了良性而有效的地方政府参与乡村治理的体制机制。例如，五级书记抓扶贫、驻村第一书记和工作队制度、脱贫攻坚动员体系和脱贫攻坚监督考核体系等，成为乡村振兴的重要制度遗产。这些机制作为制度遗产运用到乡村振兴中，为地方政府在乡村治理中发挥领导和监督作用提供了有力的保障。但是，在调研中，相比经济更为发达的浙江省，河北省和陕西省的地方政府在乡村社会发展中的作用更易被农民感受到。因此，从农民视角来看，需要进一步完善从脱贫攻坚到乡村振兴帮扶工作的有效衔接，发展、创新地方政府基层工作的管理体系和制度体系，加强驻村帮扶力量，推动乡村治理的现代化转型。在此基础上，本文总结如下。

在农村基层党组织建设方面，村(社区)党组织书记“一肩挑”和村两委成员交叉任职基本实现，这有利于将党的领导和村民自治联合起来，夯实基层政权。但是，以党组织领办农民合作组织的模式尚处于探索阶段，党组织领导作用的发挥及农村新型经济组织和社会组织的党建工作尚有待加强。同时，农村基层党组织带头人队伍老龄化、年轻人外流现象明显，农村党员队伍也以老年人为主，其模范引领作用的发挥不高。因此，乡村有效治理需要进一步加强农村基层党组织建设，以高质量党建引领乡村振兴，加强其领导乡村治理的能力，通过农村基层党组织带头人队伍建设，实施村党组织带头人整体优化提升行动，加大在青年农民中发展党员的力度，动员群众参与乡村治理，增强主人翁意识。

在农村法治和德治建设方面，乡村会定期举办民主法治教育活动和道德规范教育活动，使乡村法治和德治水平有了明显提升。但是，部分村庄活动组织频率不高和形式主义影响了民主法治教育活动和道德规范教育活动的效力。虽然新乡贤正在成为乡村治理的重要主体，但是其参与乡村治理的主动性和积极性不足，对乡村社会的归属感不强。因此，乡村有效治理需要进一步推进乡村法治和德治建设，以法治和德治力量助推乡村振兴。具体说来，要继续深入开展“法律进乡村”活动，提高农村自治组织和农民尊法、学法、守法、用法意识；
要充分发挥村规民约和道德教化，特别是新乡贤在规范村民行为、整合村民利益、调解乡村矛盾、促进乡风建设等方面的功能。

在村庄管理方面，办事公平公正和带领群众致富的能力成为村民最看重的村干部能力，并且相比其他省份，经济机会和社会资源相对缺乏的陕西省，农民对村干部这两项能力的看重最为强烈，村庄发展对村干部的依赖性更强。在村两委对村务管理方面，村民对村庄选举、村务管理等满意度较高，但对村集体经营/村集体经济发展和村土地开发利用等满意度不足，村两委的经营管理能力尚有待提升。因此，需要进一步加强村干部能力建设，提高乡村治理的水平。从性别、年龄和文化结构改善、优化村两委班子，选拔理念新、素质高、能力强的村民担任，提升村干部的整体素质。完善村庄民主管理机制和考核监督机制，从制度上规范村干部的能力和行为。同时，针对村干部流失率高的现象，要进一步建立村干部待遇保障机制，健全从优秀村党组织书记选拔乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编人员的机制。

在农民组织化方面，农村组织化建设水平较低，八成以上农民认为所在村庄没有生产互助组织、志愿者协会/服务队、老年协会，只有不到三成的农民认为所在村庄具有村庄文艺队，四成左右的农民认为所在村庄拥有属于村庄的民间调解委员会和红白理事会。可以看出，当前农民之间的凝聚与合作关系减弱，以组织化链接现代产业、以组织化驱动治理参与存在明显不足。从组织参与看，农民对村庄各类协会或组织的参与积极性不高。与其他组织相比，生产互助组织这种能够直接给农民带来实际经济收益的组织其参与率最高，但也仅有四成。因此，需要进一步培育农民的集体意识和组织能力，提高农民的组织化程度。加强农民的教育引导，增强农民的集体观念、集体责任感和对村庄的认同感，形成乡村发展的合力。

在农民自治方面，农民对村庄公共事务的参与程度不高。虽然八成以上的村民参与了村干部的选举，但是仅有四成村民参加过村民会议，对村庄发展规划讨论、村规民约制定和村务监督的参与均不足两成。这种参与也表现出明显的地区、性别、年龄、是否重点村和是否党员的差异。山东省和陕西省的基层治理将开会作为村民动员和教育的方式，提升了农民对村庄公共事务参与的水平，男性农民对公共事务的参与明显高于女性，老年人参与的程度和范围也明显高于年轻村民，重点村农民的参与感要高于非重点村的农民，具有党员身份的农民参与积极性要高于非党员。因此，需要进一步深化农民自治实践，坚持乡村振兴的农民主体地位。必须充分尊重农民的意愿，维护农民的利益，调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性和创造性，在政策上、制度上和方式方法上引导农民积极参与乡村事务。完善村民公共参与的制度保障，特别是村民议事、决策、管理和监督制度，创新村民议事形式，完善议事的规范和程序，增强村民在自治实践中的参与感和获得感。在乡村社会治理中，要充分发挥女性村民、年轻村民、非党员村民和在外务工村民参与乡村治理的作用，保障其公平参与。

此外，在调研过程中乡村治理面临的一系列新议题，包括数字乡村建设背景下乡村数字资源整合和数字治理的限度，互联网信息技术与新媒体应用对乡村治理转型的影响，乡村治理体制的科层化与乡村治理实践的非程式化创新，共建共治共享治理格局之下乡村治理多元主体有机整合机制，新型农民自治组织参与乡村治理的新机制等，需要后续更为深入和细致的研究。

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