拜登政府的能源政策及其影响*

徐金金，黄云游

( 南昌大学公共政策与管理学院）

能源政策是美国拜登政府的施政重点。拜登总统上台后积极谋划新的应对气候变化与能源发展纲要，提倡构建清洁化、无碳化的绿色能源格局，将2050年实现“净零排放”作为美国能源发展目标。拜登总统的能源政策是对特朗普政府时期美国能源政策的调整，将对美国国内与国际社会产生深远影响。本文考察拜登政府能源政策及其面临的挑战，探讨其可能影响及前景。

拜登政府能源政策调整基于现实性的考量，有其必然性。首先，拜登政府能源政策根植于拜登总统的能源理念。其次，拜登政府需要以能源为切入点创造就业岗位，缓解美国经济下行压力。此外，拜登政府能源政策调整是在“清洁能源成为国际能源发展趋势”的大背景下作出的，具有深刻的现实意义。

1.1 能源政策制定者施政理念的变化

当前美国能源政策的调整是基于施政者能源理念的变化，契合了拜登总统的总体施政方针。拜登总统的能源政策理念与特朗普总统截然不同。特朗普总统否认全球气候变暖的真实性，奉行“美国优先”的施政理念，大力推动化石燃料的发展。与特朗普总统不同，拜登总统的能源政策理念较大程度上脱胎于奥巴马政府时期，继承了奥巴马政府能源政策的基本理念，强调发展绿色经济，实现碳中和，关注“气候正义①气候正义是联合国《2030年可持续发展议程》中可持续发展目标的一个基本方面，涉及气候变化的收益和负担以及应对气候变化责任的公正划分，公平分享和公平分配。”。拜登总统认为气候变暖已经深刻威胁到了全球安全，要“将气候危机置于美国外交政策与国家安全的中心”，表示要改变特朗普时期的“退群”行为，重新加入《巴黎协定》，推动国际绿色进程[1]。

1.2 创造就业岗位、推动经济发展的现实需求

拜登政府能源政策调整是减缓新冠肺炎疫情冲击、创造就业机会的现实需要。由于新冠肺炎疫情的冲击，美国经济发展受到严重影响。2020年美国国内生产总值（GDP）下降了3.5%，旅游、餐饮、服务等行业大规模裁员造成国内大量人口失业。美国劳工局的统计数据显示，2021年1月美国失业率为6.3%，失业人口达到1010万人[2]。新冠肺炎疫情造成了美国严重的失业浪潮，国内经济急速下行，社会矛盾凸显，新上台的拜登总统面临着巨大的压力，需要尽快实现美国国内经济的恢复，弥合国内社会矛盾。对此，拜登总统提出了一系列救助计划。但同时，积极的财政计划使得美国国内通货膨胀加剧，增加了政府的财政压力。美国财政部的数据显示，2021年美国联邦政府财政赤字为2.77万亿美元，赤字率为历史第二高[3]。拜登政府希望通过发展新能源、改善能源基础设施为国内创造劳动岗位，并且以发展清洁能源为契机打造美国绿色经济新增长点。

1.3 清洁能源成为国际能源发展势趋

发展清洁能源是实现碳中和的有效方式，是未来能源发展的大势所趋。世界卫生组织公共卫生、环境和健康问题负责人内拉（Maria Neira）表示，“扩大清洁和可持续能源的规模是保护人类健康和促进更健康人口的关键”[4]。联合国环境署执行主任安德森（Inger Andersen）指出，可再生能源是经济刺激方案中最明智、最具成本效益的投资之一。发展清洁能源是实现可持续发展的必然选择，从化石能源向清洁能源、从高碳能源向低碳能源转型将成为新一轮世界能源变革的基本趋势。拜登总统能源政策调整凸显了清洁能源的重要地位，是为实现《巴黎协定》将全球平均气温上升幅度控制在2摄氏度以内的长期目标的重要规划，遵循了国际能源的未来发展趋势。

能源政策是拜登政府的政治优先事项。拜登总统将气候变化提升到国家安全战略层面，重新构建美国能源政策的蓝图，提出“绿色新政是一项至关重要的应对气候挑战的框架”，要以“建立现代、可持续的基础设施和公平的未来清洁能源”作为能源政策的核心[5]。拜登政府试图通过一系列举措推动美国能源格局的清洁化、低碳化和高效化。拜登政府能源政策主要包括以下四个方面。

2.1 大力支持发展清洁能源，创新清洁能源技术

拜登政府将发展清洁能源作为其能源政策的重点。清洁化、低碳化是全球能源转型的必然趋势，清洁能源将在未来能源供应安全上发挥关键作用。拜登总统上台后积极推动“清洁能源革命计划”，签署了应对气候危机的行政命令，承诺将在2035年实现电力领域碳排放清零，于2050年实现清洁能源全覆盖[6]。减免税收与加大投资是拜登政府支持清洁能源发展的重要方式。拜登总统表示在他任期内将为清洁能源采购和税收减免投入4900亿美元。2021年5月，美国国会通过《美国清洁能源法案》，增加了对于清洁能源发展的支持力度，提出要大力加强国内清洁能源技术研发，为生产和使用清洁能源的企业提供税收优惠，为清洁能源行业融资提供便利。2021年10月，拜登政府推出了《重建美好未来法案》框架，表明将投资5500亿美元，为清洁能源发展和应对气候变化提供支持。2021年11月，拜登总统签署《基础设施投资和就业法》，强调加强清洁能源储能部署，推动清洁能源系统升级与结构优化。2022年2月，美国能源部启动氢能源计划，为区域清洁氢中心提供80亿美元以推动氢能研发与应用。美国环境质量委员会（Council on Environmental Quality）和白宫国内气候政策办公室（White House Office of Domestic Climate Policy）建立了“清洁产品采购工作组”，通过政府采购支持美国低碳材料生产，推动美国清洁能源网络建设。

低碳、零碳技术研发是实现美国碳减排目标的关键。拜登政府希望通过占据清洁能源技术核心地位掌握国际能源体系的规则制定权，维护美国在国际能源市场的最大利益。2021年1月，拜登总统建立“气候高级研究计划署”（Advanced Research Projects Agency-Climate，ARPA-C），部署“尖端清洁能源”技术的开发与创新，加快碳捕集、零碳技术研究步伐，实现美国向零排放国家的转变。2021年2月，美国能源部（DOE）投入1亿美元帮助“能源高级研究计划署”（Advanced Research Projects Agency-Energy"s，ARPA-E）研发清洁能源技术。拜登政府积极推进太阳能、风能技术发展，大幅度增加太阳能电板、风能站数量。2022年5月，拜登政府发布支持清洁能源部署的政策，对用于建设风能和太阳能项目的土地减免一半租金。2022年6月，拜登政府授权使用《国防生产法》（DPA）加速清洁能源技术的国内生产，为柬埔寨、马来西亚、泰国等国家的太阳能组件进入美国提供24个月的关税豁免，加速美国太阳能布局，同时启动了联邦－州海上风电实施伙伴关系，推进全国海上风电供应链建设。核能是美国能源结构的重要组成部分，也是美国净零排放战略的重点。拜登政府依托“气候高级研究计划署”开发核能，加大对核能的资金投入和技术改进，发展小型模块化反应堆技术，将核能纳入美国能源战略体系的总体布局。

2.2 加强国内基础设施建设清洁化，提升能源效率

拜登政府积极推动美国基础设施建设的电气化、清洁化，大力推动电动汽车部署。2021年8月，拜登总统签署行政命令宣布将电动汽车和其他零排放汽车在新乘用车销量中的份额从2020年的2.4%提高到2030年的50%。2021年11月，拜登总统签署的《基础设施投资和就业法》提出，将投资10亿美元建设弹性的电池供应链和全国电动汽车充电站网络。2021年12月，拜登政府在《重建美好未来法案》中提出对电动汽车生产企业进行补贴，承诺对于在2060年前购买电动汽车的消费者提供7500美元的税收抵免。2022年2月，拜登政府开展国家电动车基础设施建设计划（National Electric Vehicle Infrastructure，NEVI），预计在未来5年拨款50亿美元在各州建立完善的电动车充电网络。拜登政府积极推动交通部门电气化，更换高耗油、高污染的运输工具，并且要求联邦、州、地方政府车队全部采购和使用清洁和零排放车辆，推动公共交通100%清洁化。

拜登政府也注重提升能源使用效率。高能效能够降低能源消费支出费用，减少对能源的需求。拜登政府制定严格的燃料控碳与排放标准，提升汽车燃油经济性。2021年12月，美国环境保护署（EPA）规定汽车制造商在2023年需要将燃油效率标准提高9.8%，在2026年前达到平均每加仑燃油行驶55英里的目标。拜登政府加强对电力系统、建筑设施的全面升级改造，提升能源效率，削减能源成本。2021年11月，美国国会通过《两党基础设施建设法案》，计划4年内升级400万栋建筑物，对200万户家庭、办公室、学校和仓库进行节能改造，并通过直接现金返还和低成本融资来刺激建筑改造和高效电器制造供应，推动家用电器低碳化。2022年1月，拜登政府与30多个州的地方政府共同发起了“建筑性能标准联盟”，推动节能建筑发展，提升建筑的能源效率，控制建筑行业“碳足迹”。拜登政府试图通过基础设施升级改造来降低能源损耗，改善生态环境，从而为美国清洁电力和净零排放目标提供助力。

2.3 限制化石燃料，保护生态环境

化石燃料燃烧排放出大量的二氧化碳，加剧了全球气候变暖进程。拜登政府对化石燃料实施收缩性举措，限制化石燃料的进一步开发。拜登总统认为美国面临着与气候变化相关的火灾风暴加剧的威胁以及由于化石燃料燃烧造成的严重污染，需要采取行动加以应对。2021年1月，拜登政府上台后签署了一系列行政命令应对气候危机。在化石能源发展上，拜登要求在2022年之前取消政府对化石燃料的财政支持，并将这部分资金用于奖励生产清洁能源；
在化石能源开采上，拜登政府取消“拱心石”原油管线第四期工程项目（Keystone XL Pipeline）建设，同时对现有的联邦石油和天然气许可和租赁进行全面审查，并暂停公共土地或近海水域新的石油和天然气租赁许可。但拜登政府也承认化石能源在美国能源转型中的过渡作用，承诺不会彻底禁止页岩油气开采，仍为化石燃料留下“一席之地”。

拜登政府加大环境治理力度，推进环境保护工作。2021年1月拜登政府发布《应对国内外气候危机》的行政命令，强调到2030年要保护美国30%的陆地和海洋[6]。拜登政府制定更为严格的控碳与排放标准，与汽车运营商进行协商要求在2026年之前对汽车和轻型卡车实施更严格的尾气排放标准，从而大幅度改善空气质量。拜登政府注重对于海洋和土地的保护。在海洋保护上，拜登政府为美国国家海洋和大气管理局（NOAA）投入69亿美元财政预算，并任命首席科学家、海洋学家里克·斯宾拉德（Rick Spinrad）担任该机构负责人，最大程度发挥国家专业机构在海洋保护上的作用。加大对于北极海域的保护，禁止在北极国家野生动物保护区和北极近海进行石油勘探和生产，保护生态脆弱区生态环境。在土地保护上，拜登政府积极推动全民气候倡议，鼓励美国各州、社会组织、公民、社区共同对环境保护作出努力。美国农业部计划采取大规模森林恢复行动，并且向农民和牧场主推广碳吸收和锁定技术，切实减少碳排放，保护生态多样性。

2.4 推动绿色盟友网络建设，积极主导国际气候议程

拜登政府强调构建绿色盟友网络体系共同应对气候危机。拜登政府指出“印太地区是气候危机的中心，也是气候问题解决的关键。美国将会与印太地区主要经济体寻求合作，实现印太地区向净零排放过渡”[7]。2021年4月，美国与印度建立“美印2030气候和清洁能源议程伙伴关系”，将能源合作作为美印合作的重点领域之一。2021年9月，拜登总统与印度总理莫迪、日本首相菅义伟与澳大利亚总理莫里森举行线下“四方安全对话”，在气候领域达成一系列合作。四国首脑强调将构建绿色航运网络、清洁氢能合作伙伴关系，共同致力于甲烷减排，建立清洁能源供应链[8]。欧盟是拜登政府能源政策的重要合作伙伴。2021年2月，拜登政府重启奥巴马政府时期的“创新使命计划”，加强与欧盟在清洁能源技术上的合作。同时，拜登政府强调构建“大西洋绿色议程”，深化与欧盟之间的合作。2021年3月，美国总统气候特使克里访问布鲁塞尔，与欧盟达成合作协议，双方承诺“要在应对气候危机的努力中重新建立强大的联盟，到2050年实现零碳排放目标”。2022年1月，拜登总统与欧盟委员会主席冯德莱恩发布联合声明，强调美欧将共同致力于欧洲的能源安全和可持续性，加速全球向清洁能源过渡[9]。

拜登政府积极参与国际气候事务，引导国际气候议程。拜登政府注重推动国际能源格局转型增强国际气候“复原力”，突出美国在全球气候议程上的核心领导地位。2021年4月，拜登政府召开全球气候峰会，承诺到2030年将全国的温室气体排放水平比2005年减少50%～52%，呼吁各国为应对气候危机共同努力[10]。2021年6月，拜登政府在七国集团（G7）峰会上提出了“重建更好世界行动计划”（B3W），主张利用“重建更好世界行动计划”项目为气候应对、卫生及健康安全等领域提供资金支持。2021年10月，美国与欧盟发起“全球甲烷承诺”，号召各国积极参与甲烷减排行动。2021年11月，拜登政府在第26届联合国气候变化大会（COP 26）上表示，要使美国成为生气蓬勃的、新颖的、公平和公正的净零世界中的清洁能源引擎，帮助发展中国家加快清洁能源转型。2022年1月，美国总统气候变化事务特使约翰·克里（John Kerry）主持召开“主要经济体能源与气候论坛（MEF）”部长级会议，推动该论坛国家高层在核心议题上保持一致，探索开展新的能源与气候领域的合作。2022年6月17日，拜登总统召开了“主要经济体能源与气候论坛”领导人会议，以进一步加强气候行动，加快清洁能源转型，并解决乌克兰危机导致的能源与粮食安全问题。

拜登政府对美国能源政策做出了重大调整。相较于特朗普政府时期，拜登政府的能源政策呈现出以下五个特点。

3.1 注重能源政策与应对气候危机相协同

拜登政府能源政策与应对气候危机密不可分。拜登总统认为，全球气候变暖是美国面临的首要威胁，已经给美国的国家安全造成了重大的损失。为了应对气候危机，拜登早在竞选时就提出《清洁能源革命和环境正义计划》，这一计划在拜登竞选官方网站上从属于“气候计划”的大框架之下。拜登总统开创性地设立“总统气候特使”这一职位，任命前国务卿约翰·克里担任特使，充分显示了拜登政府对于气候应对的高度重视。拜登政府的能源政策是美国应对气候危机的核心举措，在现实考量的基础上将清洁能源发展和限制碳排放作为能源政策关键抓手，改善气候状况，推动美国能源结构向清洁化、低碳化转变。拜登政府的能源政策始终注重能源政策与气候变化的联动协同，打通了能源政策、气候政策之间的壁垒，凸显了美国能源政策对气候变化的契合性与适应性。

3.2 就业、经济因素嵌入能源政策考量

拜登政府能源政策与经济发展相联系，强调在低碳转型的过程中同步提供就业，推动美国经济重启与恢复。拜登在《清洁能源革命和环境正义计划》中指出“美国政府将以身作则发挥领导作用，为美国工商界发展提供坚实基础，同时在国内创造高薪就业岗位”[5]。拜登政府将能源政策与就业相挂钩，开展大规模的基础设施建设升级行动和清洁能源发展行动，试图通过积极的财政扩张政策创造大量的就业岗位。拜登政府认为美国能源结构在转向低碳化的过程中，可再生能源行业和电动汽车行业将会为美国工人提供充足的就业岗位，从而有效降低工人的失业率。同时旧的工业区将会实现转型，成为美国“新的经济增长中心”，推动美国经济的发展。拜登政府希望通过大力发展清洁能源，激发美国国内清洁能源投资潜力，使绿色产业成为美国经济的重要增长点，推动美国在新冠肺炎疫情冲击中尽快实现经济复苏。

3.3 将能源政策升级到国家安全层面

拜登政府将能源政策纳入国家安全方面的考量，致力于构建安全独立的美国能源体系。在2021年3月发布的《国家安全战略中期指导方针》（The Interim National Security Strategic Guidance）中，拜登政府将气候问题作为美国国家安全事务的核心之一，将应对气候变化升级为国家优先政治事项。美国国防部长奥斯汀在一份声明指出“美国国防部将会把气候变化作为美军行动与风险评估的重要影响因素，将其纳入战略制定与规划当中”[11]。拜登政府能源政策注重美国能源安全，强调要构建稳固、弹性的能源供应链。拜登政府积极推动国内太阳能组件、风电站、电池等领域的生产，为清洁能源的发展提供完整的供应链。2022年2月，拜登政府加强对于稀土和其他关键矿物供应链的支持，向MP材料（MP Materials）公司投资3500万美元用于分离和加工稀土元素，从而建立完整的“端到端”的国内永久供应链体系。为确保供应链安全战略的顺利实施，拜登政府设立了新的制造和能源供应链办公室，为美国清洁能源行业的发展提供安全保障。

3.4 强调“能源正义”，注重能源获取与发展的公平性

拜登政府能源政策关注本国弱势群体与发展中国家，强调“能源正义”②“能源正义”追求能源法律、政策制定过程中一种普遍的、回归个人权利的“正义”，强调人类个体是道德、价值、权利与义务的终极单位，每个人在能源法秩序下享有平等的道德地位和权利义务。。拜登政府设立白宫环境司法机构间委员会和白宫环境司法咨询委员会来解决历史上的环境不正义问题。拜登提出“正义40倡议”，对有色人种和低收入群体提供援助，将40%的清洁能源投资分配给弱势社区。同时为那些在美国能源清洁化过程中失业的群体提供补偿，从而最大程度地实现“能源正义”。除此之外，拜登政府积极帮助发展中国家构建清洁能源网络。2021年5月，美国非盈利机构“能源创新改革项目”（Energy Innovation Reform Project）发布的《推进美国在印太地区的能源和创新报告》指出，美国要“加强盟友合作，支持与发展中国家能源开发相关的应急计划和复原力建设”[12]。拜登政府承诺对绿色友好型的发展中国家提供“绿色债务减免”，推动实现气候治理与“气候正义”。美国国际开发金融公司也将气候问题作为其发展的重要方面，为发展中国家气候发展提供资金和技术支持。拜登政府的能源政策注重弥合不同国家、不同社区之间能源的不平等性，提升全球应对跨区域气候威胁的能力，从而实现能源获取与发展的公平性。

3.5 实现能源目标与贸易政策相挂钩

拜登政府利用贸易政策减少对化石燃料的支持，推动实现碳中和目标。拜登政府在贸易领域采取一系列措施推动国内、国际能源政策施行，推动不同国家履行气候承诺，参与全球气候治理，确保在最大程度上实现无碳化目标。在国内，拜登政府通过让污染企业承担全部的碳污染成本，并考虑征收“碳税”来减少碳排放行为。在国际上，拜登政府将设定国际贸易低碳标准、重塑全球能源治理体系作为美国能源政策的重要关注点，利用金融、税收等贸易措施来推动国际气候转型进程，以实现《巴黎协定》的气候目标。拜登政府禁止美国的金融机构向化石燃料企业提供融资，并且推动20国集团③20国集团（G20）是一个由19个国家和欧盟（EU）组成的政府间论坛，致力于解决与全球经济有关的主要问题，由世界上大多数最大的经济体组成，包括工业化国家和发展中国家，约占世界生产总值（GWP）的90%。终止对于高碳项目的所有出口融资补贴。对于未能履行气候和环境义务的国家，拜登政府将对其碳密集型商品征收碳调整费或限制配额。

拜登政府上台后推出了雄心勃勃的能源政策，试图将能源政策作为重启美国经济与重塑国际领导力的重要抓手。但拜登政府能源政策施行时间紧、数量多、范围广，在具体推行过程中面临着一系列挑战。

4.1 美国两党在能源政策上的分歧以及民主党内部的矛盾将阻碍能源政策的持续推进

民主党和共和党在气候议题上分歧明显。民主党认为气候变化是美国面临的重大的威胁，迫切需要采取措施控制碳排放；
共和党人则认为气候变化影响有限，对于降低碳排放态度消极，并且多次警告拜登政府“如此迅速地减少排放所需的社会变革可能会损害已经遭受重创的经济”。两党在气候议程上的分歧使得拜登政府能源政策面临来自国会和最高法院的阻力。共和党众议员凯茜·麦克莫里斯·罗杰斯（Cathy McMorris Rodgers）认为，“应对气候危机的行政命令限制了石油和天然气的开采，将会对能源开采的安全性和独立性产生不利影响”[13]。2022年6月30日，最高法院作出裁决，指出美国国家环保局（EPA）无权在州层面限制温室气体排放，不得要求发电厂放弃化石燃料。由于保守派大法官在最高法院具有6对3的投票优势，未来拜登政府限制化石燃料的努力仍将面临较大司法阻力。民主党内部在具体的能源举措、能源标准制定上也存在着矛盾。民主党内“进步派”与“保守派”的分歧对拜登政府能源政策的推行形成压力，使得一些分歧较大的政策议程被搁浅。2021年10月，由于民主党参议员曼钦的激烈反对，拜登总统被迫放弃“清洁电力绩效计划”（CEPP）。拜登总统的能源政策还将受到2022年国会中期选举的影响。当前，拜登总统的支持率略有回升但并不乐观。2022年7月11日，《纽约时报》与锡耶纳学院发布的联合民调显示，只有13%的受调查者认为美国“走在正确的轨道上”。这是自金融危机以来《纽约时报》民意调查的最低点[14]。在此次国会中期选举中，民主党面临着失去参众两院多数席位的局面，拜登政府的能源政策将面临来自国会的较大阻力。

4.2 拜登政府能源政策周期长、成本高、经济见效慢

拜登政府的能源政策种类多、规模大，涵盖了基础设施清洁化改造、清洁能源发展补贴、国际气候援助、限制化石燃料开采等内容，这些计划的施行需要强大的财政与土地资源支持。美国企业研究所高级研究员本杰明·齐彻（Benjamin Zycher）估计，实现100%可再生能源目标需要1.15亿英亩土地，这比加利福尼亚的土地面积还大15%[15]。而且，拜登政府清洁能源部署是一个周期性的过程，实现创收必然需要一个长期且具有不确定性的过程。但在美国能源向低碳化转型的过程中将会导致油价上涨，增加民众的生活成本。这种情况势必引发美国民众不满，使拜登政府能源政策受到质疑。高昂的成本与政策的长期性将会进一步增加拜登政府的财政负担，拉升政府的财政赤字率，降低能源政策的信任度。

4.3 拜登政府的能源政策损害了化石能源行业与地方政府利益，面临着较大的政策实施阻力

拜登政府取消对于化石燃料行业的补贴，禁止石油和天然气企业在近海或陆地租赁新的土地。这些限制化石燃料的举措损害了化石能源行业的利益，遭到了众多反对。2021年11月，沙特阿美、埃克森美孚和雪佛龙公司的高级管理人员在世界石油大会上指出，美国燃料供给不足是对化石燃料的投资限制造成的[16]。化石燃料行业对于拜登政府的能源政策普遍存在抵触情绪，这不利于政策的持续性推进。拜登政府的能源政策在各州也面临较大的阻力。路易斯安那州、亚拉巴马州、阿拉斯加州等州对拜登政府禁止石油、天然气土地租赁的行为向州法院提出诉讼并获得了成功，这对于拜登政府的能源政策无疑是一个重大的打击。美国各州和化石能源行业将会对拜登政府能源政策的推行形成阻碍，如何平衡好各州、各行业的利益是拜登政府面临的棘手问题。

拜登总统上台后对能源政策作出重大调整，按照清洁化、低碳化的方式持续推进能源政策向纵深发展，推动能源格局转型，对于国内国际都将产生不可忽视的影响。

5.1 国内影响

5.1.1 拜登政府能源政策短期将加剧美国通货膨胀，增加国民生活成本

化石能源在美国能源消费中占据核心地位。美国能源信息署在2021年公布的美国能源消费数据显示化石能源在美国能源消费总量中占79%。随着美国经济的逐渐恢复，美国国内对于化石能源的需求进一步增加。但拜登政府能源政策一定程度上影响了化石能源的正常供给，推升了美国石油价格。普氏能源分析（Platts Analytics）的数据显示拜登政府的钻探禁令将会使石油产量每天减少160万桶[17]。这将加剧化石能源供不应求的状况，使得油价大幅上升，增加美国居民的生活成本。美国劳工部的数据显示，自2020年以来至2022年5月2日，美国普通汽油零售价格每加仑上涨了1.6美元，涨幅高达62.22%[18]。油价上升进一步推升了通货膨胀。2021年7月，美国消费者价格指数（CPI）同比上涨5.4%，成为13年来美国CPI的最大涨幅[19]。截至2022年3月，美国CPI达到了8.5%，成为40年来美国通胀率的最高水平。尽管拜登政府在乌克兰危机局势之下对化石燃料生产的限制有所缓和，并且鼓励增加国内化石燃料供给以稳定石油价格，但许多石油企业由于高利润的影响并不愿意进行增产，因而短期内并不能完全消解拜登能源政策的消极影响。

5.1.2 拜登政府能源政策有利于提振国内就业市场，为美国经济复兴提供助力

创造就业岗位是拜登总统能源政策的重要考量，拜登总统希望通过基础设施与清洁能源投资为美国中产阶级创造数以百万计的就业岗位。拜登政府将提供高薪岗位作为清洁能源部署的着力点，通过建立能源就业办公室、启动优先社区投资计划、大力推进风能太阳能基础设施建设等方式刺激清洁能源行业发展，创造大量的就业机会。在拜登总统执政第一年，美国一共增加了640万个就业岗位，创造了美国历史上在总统上任第一年就业岗位增长数最多的记录[20]。根据美国劳工部关于2020－2030职业发展的预测数据，风力涡轮机服务技术员将成为美国未来十年增长排名第三的职业，增长率高达68.2%，太阳能电池安装的从业人员的增长率将达到52.1%[21]。拜登政府的清洁能源政策以及稳定就业市场的努力一定程度上推动了美国经济的发展。美国商务部发布的数据显示，2021年美国GDP总额达到了22.99万亿美元，GDP增长率为5.7%，创下了自1984年以来的最高增长记录[22]。

5.1.3 拜登政府能源政策有利于清洁能源行业的发展，推动美国能源行业向低碳化、清洁化转型

拜登政府的能源政策为清洁能源市场带来新的发展机遇，催生清洁能源新的增长点。2021年美国部署的公用事业规模电池储能系统的储能容量为10.8吉瓦，是2020年的两倍多。清洁能源在美国能源占比中有所上升，美国能源部发布的《2021年太阳能前景研究》指出，到2035年太阳能将为美国全国提供40%的电力，满足美国所有住户的需求，这个比例到2050年将上升到45%[23]。拜登政府的能源政策为清洁能源的发展提供了充足的资金支持、有力的政策支持与完善的基础设施支持，推动了美国国内清洁能源行业的发展，增加了清洁能源在美国总体能源中的占比，有利于美国实现能源格局低碳化、清洁化转型。

5.2 国际影响

5.2.1 拜登政府能源政策将推动国际能源合作，促进国际能源可持续性转型

温室气体排放量最多的前10个国家的排放量占全球排放总量的2/3以上，实现《巴黎协定》将全球大气温度上升幅度控制在1.5℃以内的目标需要构建一个强大的全球净零排放联盟，特别是加强世界大国之间的气候合作。拜登政府的能源政策强调国际合作共同应对全球气候危机，注重联合构建一种相对正义的气候环境塑造全球“复原力”。拜登总统上台后积极推进与欧盟、印度、日本、中国、澳大利亚等国家在气候议题、清洁能源发展上的合作，并且组织开展气候会议、气候论坛增强国际社会对于气候应对的共识，鼓励共同参与控制碳排放、发展清洁能源。2021年11月，由美国和欧盟共同发起的“全球甲烷承诺”已经有105个国家加入，涵盖了全球50%的甲烷排放量。拜登政府能源政策将有效推动国际社会在气候领域的合作，加速全球能源转型的步伐。

5.2.2 拜登政府能源政策可能加剧国际清洁能源竞争，影响国际能源秩序

在拜登政府的大力支持下，美国清洁能源市场迅速发展，未来美国将进一步扩大清洁能源出口，抢占全球清洁能源市场。当前，清洁能源处于快速发展阶段，欧洲国家以及中国、日本等国都在积极推动清洁能源市场发展。拜登政府的清洁能源计划可能会使得美国与其他国家在清洁能源标准、市场份额等方面形成激烈的竞争，从而影响整个国际清洁能源市场。同时，拜登政府抑制化石燃料发展的政策将对国际石油价格产生冲击，影响国际能源秩序。美国是全球最大的原油生产国，也是重要的石油出口国。长期看，拜登政府限制国内化石能源开采、禁止对国际高碳项目补贴的政策可能使石油的供给量进一步下降，加剧石油供不应求的局面，从而影响全球石油市场的供应结构。

5.2.3 拜登政府能源政策将影响国际地缘政治格局，有利于重塑美国的能源核心领导力

能源政策是拜登政府重要的地缘政治工具。拜登政府一方面希望通过发展清洁能源进一步降低对外石油依赖，维护美国的能源安全与独立；
另一方面试图将能源政策作为政治斗争的工具，限制中国发展，削弱欧佩克的影响力，维持美国在国际能源体系中的主导地位。在当前的国际社会中，能源是影响国家安全的重要因素，拜登政府试图以清洁能源与基础设施建设作为地缘斗争的重要武器。拜登政府通过积极推动国际清洁能源发展、降低全球化石能源比重的方式，削弱石油出口大国的能源话语权。拜登政府与G7国家推出“重建更好世界行动计划”，试图对冲中国“一带一路”倡议的影响，以气候贸易工具对中国的发展进行限制。拜登政府希望以清洁能源为切入点操纵国际能源格局，打压中国、俄罗斯和欧佩克，其能源政策带有浓厚的地缘政治色彩。

5.3 前景

5.3.1 拜登政府短期内可能提高化石燃料供给以稳定石油价格，但清洁能源仍将是未来拜登政府能源政策的重点

由于受到乌克兰危机与拜登政府清洁能源政策的影响，美国的石油价格迅速飙升。2022年3月1日，拜登总统在美国国情咨文演讲中指出，美国现在的首要任务是控制石油价格，美国已与其他30个国家合作，从世界各地的储量中释放了6000万桶石油[24]。这是继2021年11月美国释放5000万桶石油储备之后的又一重大举措。2022年3月11日，拜登政府提出战略石油储备释放计划，一方面鼓励国内石油企业增加石油产量，另一方面提出要在未来6个月的时间内每天释放100万桶战略石油储备以稳定石油价格。随着乌克兰危机的持续发酵，美国陷入能源困境，拜登政府于2022年4月宣布放松对新的石油和天然气勘探租约的管制，希望通过增加石油产量缓解国内能源问题。但增加化石燃料供给只是美国应对石油危机的暂时性举措，持续推进清洁能源建设发展仍将是拜登政府的战略重心。乌克兰危机暴露了能源与国家安全的深层联系，凸显了依赖石油和天然气国家的巨大地缘政治风险，将进一步加快美国清洁能源发展的步伐。哥伦比亚大学全球能源政策中心高级研究员乔纳森·埃尔金德（Jonathan Elkind）指出，“虽然战争在短期内将不可避免地‘主宰一切’ ，但气候危机仍将是拜登及其政府的重点”[25]。拜登总统在“主要经济体能源与气候论坛”上也指出，气候安全与能源安全应“齐头并进”，增加清洁能源将消除天然气价格波动的痛苦[26]。未来，拜登政府将持续推进清洁能源纵深发展，构建完善的清洁能源网络，推动国内化石能源格局向清洁化转型。但短期内可能会进一步向欧佩克施压要求增加原油产量，同时与美国国内石油企业进行协商尽可能增加石油供给，推动石油价格回落。

5.3.2 拜登政府将进一步开展“能源外交”，发挥能源政策地缘政治工具的作用，进一步塑造并巩固美国在国际清洁能源领域的核心领导地位

未来，拜登政府将会继续参与并领导国际气候合作，特别是加强与中国在应对全球气候危机上的合作，但在清洁能源关键技术发展上将会进一步限制中国，以确保美国掌握国际清洁能源的规则制定权，维护美国的清洁能源主导地位。同时，拜登政府将利用能源政策这一地缘政治工具不断扩大在欧洲地区的能源影响力，构建新的欧洲能源版图，提升美国的国际能源话语权。随着乌克兰危机与对俄制裁的持续发酵，多数欧盟国家纷纷减少来自俄罗斯的化石燃料进口，俄罗斯的国际能源地位受到冲击。对俄能源制裁使得欧洲国家陷入能源危机，美国借此机会不断扩大对欧洲国家的天然气出口。金融数据机构路孚特（Refinitiv）的数据显示，2022年3月美国液化天然气（LNG）出口增长近16%，创下历史新高，其中对欧洲的出口继续占据主导地位[27]。2022年3月，拜登总统出访欧洲，与欧盟在液化天然气与清洁能源输送上达成合作协议。2022年6月，拜登总统和欧盟委员会主席冯德莱恩发表关于欧洲能源安全的联合声明，强调结束对俄罗斯能源依赖的重要性。这将加深美国与欧盟之间的能源联系，进一步强化欧洲国家对于美国能源的依赖。未来，拜登政府将以清洁能源为重要抓手塑造美国核心能源优势地位，使清洁能源成为美国进行大国博弈的重要筹码。

5.3.3 拜登政府将强化能源安全建设，加速推进稳定、弹性、安全的美国能源格局建设

乌克兰危机后美国油气价格屡创新高，通货膨胀也处于历史高位。这说明作为能源出口国的美国也未能摆脱全球能源危机的冲击，美国能源安全仍存在不稳定因素。乌克兰危机凸显了能源安全的重要性，加快了拜登政府构建多元弹性能源系统的步伐。2021年3月，拜登总统宣布禁止从俄罗斯进口石油[28]，同时不断加强风能、电能、氢能、太阳能等清洁能源的部署，降低美国对于化石能源的依赖。拜登政府也十分关注能源供应链安全，通过政策支持、补贴、科技研发等举措推动能源供应链“本土化”建设，推动关键矿产资源开发和利用，在美国国内建设完整的能源供应链体系。未来拜登政府将加速推动清洁能源部署与配套供应链的建设，全面评估并补齐美国能源发展短板，打造安全的能源格局。

5.3.4 拜登政府能源政策仍面临诸多挑战，其能否持续推进并真正取得预期效果仍存在变数

拜登政府能源政策把就业作为优先考量，承诺在10年内投资1.7万亿美元和创造1000万个就业机会。但拜登政府能源计划的施行十分依赖行政命令，这些行政命令一方面不能产生新的资金或大型的新项目，另一方面可能会导致财政负担过重、任人唯亲现象的出现。因此，拜登政府能源政策可能无法保证拜登政府在就业岗位创造上的持续性，还可能造成官僚机构的腐败。特朗普政府时期的“退群”行为以及与“清洁化”能源转型背道而驰的政策措施削弱了美国在全球气候变化议题上的领导力及国际信誉，导致国际社会对拜登政府的能源政策及能源合作持保留态度。此外，拜登政府未来能源政策的持续推进需要得到美国国会的支持，但2022年国会中期选举民主党胜算不大，如果民主党失去国会参众两院的多数席位，那么拜登政府的能源政策将面临来自国会的较大阻力，其能源政策能否取得预期效果仍存在不确定性。

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