新中国高等教育结构调整的类型变迁与政策逻辑*

张 妍

规模、结构、质量、效益是衡量高等教育水平的最基本标准，他们共同决定了高等教育的发展。在这其中，结构研究既是规模研究的深入，又是质量研究和效益研究的基础。当前我国已经进入高等教育普及化阶段，高等教育普及化本质上是规模扩张的理论，但其真正的内涵绝不限于规模的增长，这种增长也是结构性的变化。要想真正认识这种增长与变化背后的特点和意义，亟需从结构的角度进行深入分析。如今，我国已经进入“十四五”这个两大百年目标的过渡期，构建以国内大循环为主体的新发展格局是“十四五”时期党和国家对我国经济社会高质量发展作出的重大战略部署。从高等教育发展轨迹看，截至到2022年，我国至少有23个省高等教育毛入学率将超过50%，这也同时意味着我国高等教育即将进入新的分化期。接下来如何在高等教育分化的大背景下实现第二个百年目标，高等教育结构调整是其中的必要环节。2021年国务院副总理孙春兰在“十四五”教育座谈会上着重强调，未来必须要优化同经济发展新格局相适应的高等教育结构，反映了新时期高等教育结构调整的必要性与紧迫性。基于此，本研究对新中国七十年高等教育结构调整的背景与动机、政策与效果的概况进行阶段性考察，深入分析高等教育结构调整的变迁历史，系统梳理新中国高等教育结构阶段性调整的变迁类型与政策逻辑，为“十四五”新时期新一轮高等教育结构优化与高等教育体系完善等相关政策提供一定的观察视角与论证参考。

坑塘建设规划应服从农田水利规划、防汛抗旱规划、新农村规划和乡镇规划等，与水利、农业、环保等部分规划相协调。同时要符合国家有关法律、行政法规、部门规章和国家颁布的有关技术标准。

高等教育结构是高等教育系统各组成部分之间的比例关系与组织秩序，广义上说，就是对高校的数量、规模、水平、实力等构成要素进行的空间布局。我们通常说的高等教育体系、高等教育格局等都在高等教育结构这一范畴之内。高等教育结构深刻影响着高等教育功能的发挥，因此，良好的高等教育结构是高等教育质量与效益、水平与实力的基本保障。在此基础上，高等教育结构调整是指高校在一定行政区域的数量与结构调整。高等教育结构调整有助于促进社会经济的创新、改革与发展。一直以来，高等教育总是在与经济资源的互换中发展自我，并对经济发展产生作用，与社会经济发展之间始终保持相互适应的关系。因此，高等教育结构调整是动态调整，其调整的内容、手段与方式始终与社会经济发展需要与时俱进。从表面上看，高等教育结构调整是教育问题，但其实质是经济问题，经济发展是决定高等教育结构调整政策基调松紧缓急的主要因素之一。目前高等教育结构调整是世界各国政府主导高等教育辅助国家经济发展的普遍现象。根据不同时期经济建设需求与高等教育任务来区分高等教育结构调整的类型，我国高等教育结构在调整过程中经历了三次大的变迁，在调整类型上发生了三次大的变化，主要分为新中国成立初期的恢复性调整、适应性调整与战略性调整三种不同类型。

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(一)基于国家经济基础重建的恢复性调整

1949年新中国成立时，为满足社会主义计划经济建设需要，在《关于修订高等学校领导关系的决定》(1953年)、《关于教育管理权力下放的决定》(1958年)、《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》(1959年)等系列政策导向下，建立了中央统一领导高等教育的制度。政府对与国民经济相脱节的高等教育结构进行了社会主义改造，按照大行政区划将部分院校由东部迁至中西部地区，对全国高校进行了两次院系调整。第一次调整(1949-1966年)，基于新建、合并、撤销与改组为主要手段，以“以培养工业建设人才和师资为重点，以发展专门院校与专科学校，加强综合性大学”为依据。按照东北、华北、西北和中南、东南、西南的行政区域划分，将以华北、东北与华东三大区域为重点，通过迁移方式在这些区域行政大区的中心城市按照科类结构建立了“大区—省、市—院校—系”的四级垂直院系架构，形成了综合大学与工、农、医、师等专门学院相结合的地区结构，并以此明确了各类高校的性质和任务，分别为综合性大学、专门学院与专科学校三种类型，形成了建国初期的高校分类结构。据统计，1966年全国434所高校中，中央各部门所属院校有183所，占总数的42.2%；
1989年全国1075所高校中，中央各部门所属院校有353所，占总数的32.8%。第二次调整(1967-1978年)因文革冲击，一些重点大学被撤销，如1970年的中国医科大学被撤销，直到1978年国家转发《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》才陆续恢复。总体上，国家通过两次院系调整，形成了以北京、天津、上海、南京等中心城市为载体、综合性高校和理工院校为重点领域的高等教育基本布局，两次调整的大部分政策都基于国家工业化发展需要，并以计划指标和行政指令方式执行，形成了具有深远历史影响的高等教育基本空间布局与重点院校格局，为下一阶段的高等教育结构调整奠定了有力基础。

(二)基于地方经济快速发展的适应性调整

作为一个规模庞大的高等教育体系，我国高等教育结构始终围绕在宏观布局中初步调整、在微观运行中巩固调整成果的作用机制。在这其中，高等教育政策的通畅及其效果也都是由这一作用机制完成的。宏观与微观作为其中的两个终端环节，二者始终环绕在高等教育系统与个体单位之间相互交错的关系当中。尽管每一个阶段的作用机制不同，但调整始终在宏观与微观之间、全体与局部之间互相作用并相互渗透。这一过程中，总量控制具有即时性，结构调整具有持久性。一直以来，高等教育结构失衡带来了突出的矛盾问题。实际上区域结构调整主要是振兴弱势地区高等教育事业。所以，在高等教育结构调整历程中，以结构调整处理矛盾是基本保障。如改革开放前的两次院校调整的高校总量控制都是由中央指令完成，改革开放后高校总量控制成为政府宏观调控重点。以北京、天津、上海、江苏、浙江、福建及广东等省市为代表，在高等教育大众化前期，对这些城市的高等教育结构调整主要依赖精英高等教育基础，具有显著的存量定增量特征，体现的是结构对总量的被动适应。不同于高等教育大众化时期，2019年我国高等教育正式迈入普及化发展阶段，这一时期的高等教育结构调整开始以政府设计为牵引，“双一流”高校与学科建设就是有力证明，以地方强化及区域统筹为基本保障，以高校招生改革为核心手段，进入到了增量带存量的新阶段。目前我国高等教育宏观政策相对成熟，宏观调控已能够更好地配合高等教育结构改革。

(三)基于区域经济协调发展的战略性调整

由于上一阶段的重点城市布局加剧了河北、山西、内蒙古、江西、河南、广西、海南、贵州、云南、西藏、青海、宁夏和新疆等13个中西部省(自治区)区域高等教育差异的突出问题。对此，政府在总结历史经验的基础上，经过深入探索和反复检验，决定依托重要区域聚集高等教育资源，解决区域高等教育协调发展问题。以2014年出台的《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》为代表，文件提出进一步扩大省级政府教育统筹权。并在中央关于构建连接东中西、贯通南北方的开放式区域开发格局明确提出“坚决破除地方保护主义，深化区域合作机制”的倡导下，配套落实《中西部高等教育振兴计划(2012-2020年)》通过“省部共建”及“中西部高校综合实力提升工程”(Z14大学联盟)，在没有部属高校的省(自治区、直辖市)与地方政府共建大学，进行了战略性区域高等教育布局，确定了高等教育在整个区域的择优布局，形成了区域高等教育增长极。据官方统计，2020 年全国普通高校数已达2738所，其中部属院校118所，仅占总数的 6.8%；
地方高校2620所，占总数的 93.2%。如何汲取前两次调整经验，兼顾国家调控的恢复性调整与地方统筹的适应性调整，继续进行国家导向下的区域战略性调整，是这一阶段调整的核心问题。在我国具有一定发展基础的一级开发轴带，即沿海、长江和京广京哈三大经济带已经形成的大背景下，这些经济带集聚的大量高校形成了明显的区域高等教育布局，主要表现为两横两纵、承东启西、连北贯南的区域空间格局。近年，随着中央与地方契合度的逐步加强，京津冀、长三角、粤港澳等区域高等教育已成为强省及强国的重要力量。由于双一流建设高校涵盖八大经济功能区，在布局上确保了每个功能区均有一流大学建设高校，加上主体功能区建设、中部崛起和西部大开发等战略的跟进，以及西三角等次级区域战略的酝酿，目前这三大区域已成为具备辐射力的优质高等教育集群区，长三角已成为具有重要影响力的区域增长极。整体上，这一阶段在“中西部高等教育振兴计划”及《关于加快中西部教育发展的指导意见》政策导向下，东中西部高等教育布局得到显著优化。

不同于西方国家以资本为中心的高等教育发展逻辑，在我国，民生是检验高等教育结构调整是否成功的最终标准。从十六大报告专门提到的“坚持教育为人民服务”、十七大提出的“育人为本”到十八大强调的“努力办好人民满意的教育”，民生始终是我国高等教育结构调整的突破口。如新中国成立初期的恢复性结构调整就是保障基本的教育民生供给，改革开放后的适应性结构调整使民生所占分量加重，以1977 年教育部基于公平竞争的原则恢复全国高考为代表，要求择优录取人才上大学。1992年党的十四大基于《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》文件正式提出“211工程”计划，在此基础上，1999年在国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》以及同年颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》两部文件都明确提出“扩大高等教育规模，拓宽人才成长道路，减缓全民升学压力”的目标影响下，国家再次启动“985工程”计划。可以说，1977年至1999年，国家对高等教育办学与资源的大幅度投入，才使得民生有了历史性改善。2009年后，十七大报告首次将高等教育纳入民生建设之首，为满足人民日益增长的文化需求，把优先发展教育作为首要任务。2012年我国陆续实施了国家、地方、高校“农村贫困地区定向招生专项计划”，至今有近50万农村学生和贫困学生通过三大专项计划获得了“上大学”的机会。如今，十九届四中全会强调构建服务全民终身学习的教育体系更是践行“努力办好人民满意的教育”的有力证明。尤其2020年《政府工作报告》中的基于“人民至上”理念的教育公平政策导向对全面推进高等教育结构调整具有重要的指导意义，为今后进一步盘活多方高等教育资源以拓宽民众终身学习体系、确保最广大人民群众的切身利益指明了方向。

(一)坚持高等教育规模相对均衡的稳定原则

本质上，高等教育增长本身就是规模上的数量概念。改革开放前，我国高等教育统计突出表现在规模方面，这种统计观念同现代高等教育发展不相适应。尤其计划经济期结构调整主要通过新建或撤销等方式控制高等教育数量，如1958年至1960年的结构调整就是使高校在短时间内数量与规模巨增。为此，政府发布《关于整顿新建全日制和半日制高等学校的通知》，文件着重提出各省、市、自治区要对高校进行适当整顿和整体压缩。相较看来，改革开放后市场经济时期的结构调整与以往有所不同，国家通过合并、划转等方式从高等教育资源优化配置的角度进行相应的结构整合，以《关于加快中西部教育发展的指导意见》(2016年)作出“一省一校”的总体指示为标志，在一系列的政策支持与导向下，中西部高校的规模与数量逐步丰富。根据2022年国家批准的招生高校名单显示，截至到2022年，我国共有普通高校2688所(含学院257所)。深入探究三种高等教育结构调整方式的背后，第一阶段的高等教育恢复性结构调整呈现的是高等教育从直降触底到迅速回升式发展的“V”型路径，第二阶段的高等教育适应性结构调整呈现的是高等教育高波动性发展的“W”型路径。如今，新常态下的高等教育结构优化主要基于战略性调整开始了固底回升的“L”型路径。种种迹象表明，不论哪种形态，我国七十年高等教育结构调整都坚持了基于合理性可持续增长的发展原则。“某种程度上说，这种发展等同于增长。”在这其中，政府既重视高等教育的数量积累、关注高等教育的规模扩大，又摒弃以高等教育的数量、规模为主的结构优化，尤其在党的十九大报告中着重提出“要加快一流大学建设，实现高等教育内涵发展”的影响与导向下，对高等教育的结构调整更加注重以内涵发展统领数量增长的观念。

(二)保持高等教育质量不断增长的发展原则

从我国高等教育发展水平看，因经济发展、社会供给及高校招生等均处于刚性控制下，我国高等教育结构的恢复性调整、适应性调整和战略性调整都把高等教育相对均衡作为首要追求，体现了通过相对均衡发展维护高等教育稳定这一底线思维。以1954年教育部发布《关于1955-1957年高等学校院系调整有关事项的通知》为代表,其中明确指出高等教育必须符合稳步建设要求，高校分布避免过分集中，学校规模不宜过大。在此政策导向下,1955年后的调整原则主要倾向限制沿海城市高校发展，适当扩大内地城市高校规模。同时将沿海高校相似学科迁至内地建新校,如天津、浙江、广东等地的部分高校调出相关专业迁往内地，在武汉、西安、成都等城市建设了建筑、化工、动力等工业学院。从国家方针看，战略性调整主要基于稳定需要，如2012年8月教育部召开的维护高校稳定会议，时任教育部部长袁贵仁着重强调要坚持统筹改革原则，从源头上、根本上、基础上保证高等教育整体的和谐稳定，就已证明了这一点。综观三次结构调整不难发现，恢复性调整主要在经济基础重建情况下进行，目的是先恢复再稳定；
适应性调整在避免高等教育规模危机下预先调整；
而战略性调整则从全局和历史出发以战略高度谋划高等教育发展。这三轮调整都以防止或遏制高校规模扩张为短期政策目标，以达到维护高等教育稳定的长期目的，体现了我国高等教育结构调整的基本原则，也从结构层面诠释了我国高等教育的内在发展规律。实际上从全球高等教育发展规律看，高等教育有其天然的脆弱性，这主要源于本土化不足及全球化的干扰。如改革开放前我国高等教育主要受到国际教育理念与国内传统教育思想的干扰，高等教育的整体消化力偏低。改革开放后我国通过市场化培育本土高等教育机制，市场导向下的高等教育也会不断出现结构失衡和总量失控，而我国正是通过对高等教育结构的恢复性调整、适应性调整以及战略性调整，才得以避免结构失衡和总量失控的危机。

(三)改善高等教育民生福祉的惠普原则

从高等教育结构变迁历程来看，我国高等教育结构调整基本上遵循着从被动调整到主动适应、从计划管理到宏观调控的整体逻辑。在这个逻辑当中，高等教育结构每经一轮调整，高等教育发展水平就会上一台阶，但不论何种调整，都体现了稳定、增长与民生的政策原则。

政策是通向实践的必由之路，通过我国高等教育结构的调整历程来看，其背后蕴含的内在逻辑，政策既是结构调整的内在价值遵循和基本行动依据，也是影响结构改革的原生动力。政策逻辑不仅决定了结构调整目标的科学性，也影响着结构改革路径的合理性。

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(一)政策逻辑：高等教育总量控制始终围绕高等教育结构调整进行

改革开放时期，相比新中国成立初期，地方高等教育规模较小，据1983年统计，高校数量20 所以下的有10个省、自治区，10所以下的有3个省、自治区。随着社会主义市场机制的逐步介入，高校办学自主权不断扩大，为了纠正特殊历史阶段造成的系列教育问题，化解社会主义建设需求与人才供给间的矛盾，高等教育体制改革步伐加快，以1985年国务院颁布的《关于教育体制改革的决定》为代表，明确提出高等教育主导力量由中央计划调节演变为中央宏观调控与地方市场调节两驱动，中央将大批部属高校办学自主权下放给地方政府，高等教育两级管理，即以地方为主的制度逐步成形，实行简政放权措施，主要包括：限定城市办学数量、压缩高校资源供给、保证“211/985工程”“双一流”重点工程建设成效、严格把控高校财政预算、削减高校行政费用等。以广东为例，1989年该省成为我国第一经济强省后一直保持龙头地位，但与经济相比，广东省高等教育相对滞后。为适应经济快速发展需要，广东把高校作为科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，紧密结合经济梯度布局和教育渐次发展需求，从突破“点”到发展“线”再到扩张“面”。先后通过复办、合办、新办了许多地方高校，如，为满足外贸人才需要，1981年创办广州对外贸易学院；
为解决中心城市经济发展与人才供给不足间的矛盾，在深圳、汕头、江门市分别创办深圳大学、汕头大学和五邑大学等市属大学；
为满足偏远地方经济的实用性技术人才需要，1993年成立国内最早高职院校——深圳职业技术学院，并通过合并、转制、新建和升格等方式在各市成立40余所高职院校，使广东人力资本存量大幅提高。至今为止，基本形成了以深圳、珠海、佛山、东莞为龙头，协同东西两翼、带动粤北山区的五大高校集聚群。据此，以广东为代表的地方高等教育结构调整带动了国家高等教育结构进入多重构建期。与上阶段调整类型有所不同，这一阶段高等教育系统功能性损伤减轻，政治作用由扰动转为助推因素，主导力量由中央转为央地联合，结构发展动能在长期抑制后得到了释放，形成了良好的发展预期。由于上阶段的结构修复，中央教育主管部门与地方部门对结构调整只在小范围内进行，因此这一阶段的调整主要体现为适应性调整。调整目的是缓解改革初期高等教育规模扩张的问题，调整力度主要放在量的变化范围，这也正是地方高等教育结构在改革开放后发展迅速的秘诀所在。为避免趋势逆转，国家以宏观调控进行总量控制与微观结构调整，使高等教育规模与结构相协调，体现了这一发展阶段对高等教育适应性调整的历史定位。

(二)发展趋势：高等教育制度改革与高等教育结构调整趋于融合

结构调整的长期趋势主要取决于相关制度及其健全程度。当前，构建服务全民终身学习的教育体系是我国高等教育治理的重大战略任务。在这其中，教育体系转型的背后必然是以结构体系重构为目标的制度性创新因素。前述已经表明，我国高等教育改革史充分体现了改革开放之前我国高等教育改革任务主要是打破计划体制下的高等教育制度束缚，通过把部分院校划转中央部委、部分院校划转教育部以及大量院校划归地方政府，改变了多头与重复办学、条块分割的局面，而改革开放后则主要基于市场体制对没有划归的部属院校作了逐步调整。1983年政府强调高等教育要按照合并、合作、共建、调整的八字方针，通过办学体制、管理体制、投资体制、招生制度改革建立了具有社会主义特色的高等教育结构，就充分说明了这一点。如今，在现代化高等教育制度体系建设目标下，国家又将“省(区)部共建”调整为“部省(区)共建”。从某种程度上说，高等教育制度改革价值取向始终与高等教育结构调整方向保持一致，七十年来一直以阶段性制度改革逐步加大结构调整力度。如果说恢复性阶段的调整，调整是核心，改革一度放慢，那么适应性阶段的调整则在于通过调整为改革创造条件，改革是重点。而战略性阶段调整是在社会主义体制确立的同时进行的调整。显然，我国高等教育结构调整政策逻辑的背后是高等教育制度改革，尽管一直以来二者间始终存在矛盾张力，但在高等教育发展目标与高等教育价值取向问题上，二者都一致地着眼于市场机制的辅助与政府作用的发挥，体现了内在的同一性。从这个角度说，基于制度改革的结构调整始终是我国高等教育宏观调控的核心举措。如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，经济发展须着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，以实现质量、结构、规模、效益与安全相统一。

在我国社会主义市场经济的发展过程中，广大会计人员爱岗敬业、恪尽职守、廉洁奉公、坚持原则，为国有企业的经济发展做出了很大的贡献，在会计职业道德建设方面取得了显著成绩，然而不可否认，在会计职业道德建设上也存在着一些缺陷。

(三)未来抓手：以多元政策的结合点培育新的高等教育增长点

任何结构为了满意地完成其职能，必须与其他结构保持足够的关联，过于保守或者忘却了适应变化着的其他条件，对于生存与发展都是影响巨大的。改革开放以来，政府调整了经济发展战略与相关政策，一方面，采取循序渐进的市场化改革路线来发展经济；
另一方面，则运用各领域政策组合扶持现代化发展。二十世纪中后期为了迅速缩小与高等教育强国间的差距，政府陆续提出统筹区域协调发展、调整城乡二元结构发展规划。当前，世界经济创新的链结构与产业集群的群结构促进了经济、产业、技术与知识之间纵横交错的网络型梯次布局关系的形成，也带动了城市-产业-高校的紧密互动。我国也已进入“两个百年”奋斗目标的政策交叠期，政策调整将成为进一步深化高等教育结构优化的重点，更多的社会、市场、企业等力量将形成多元主体协同共治高等教育的新格局。尽管如此，目前我国高等教育结构为经济发展提供人才和科技支撑的能力差距依然显著。通过多元政策与产业集群、经济政策来扩大内需，从而发挥好高校在打造产业源头、创造新的绿色产业业态和提高产品附加值等方面的职责还没有凸显出来。通过新中国高等教育结构调整政策逻辑可见，一直以来我国高等教育结构调整的政策体系与相关的产业、科技、信息和技术等政策体系间缺乏多元的交叉与关联。一定程度上，这些政策没有围绕共同的经济发展目标进行有序的衔接与有效的互动。众所周知，一个国家的经济增长从来没有像今天这样更多地依赖于高等教育。如今我国高等教育已进入普及化阶段，高等教育普及化最显著特征就是高等教育结构的持续扩张，对于这种扩张，一方面，由高等教育自身发展规律所决定；
另一方面，则与社会期望、民生利益、政府绩效等息息相关，这也意味着未来高等教育内部结构与外部社会结构的联系将更加紧密。对于此类问题，伯顿·克拉克认为，根本的推动意味着结构的变化，在任务和权力非常分散的系统里尤其如此。许多自上而下的改革过早夭折的另一个重大原因是这些改革没有触动从事实际操作的底层结构。在此基础上，未来如何保证高等教育结构内外部多元政策的互动，从而形成递进互补且内容完整的政策结合点，是接下来亟需解决的问题之一。

综上所述，新中国七十年来，我国在经济基础十分薄弱的情况下实现了高等教育结构不断发展的历史性跨越，历经了以重建整顿、规模扩张为主的恢复调整阶段，以公共规制、体制改革为主的规范调整阶段，以服务国家、战略导向的多元调整阶段。从新中国成立初期通过院系调整不断发展面向工农大众的高等教育以重建经济基础，到改革开放时期通过多种形式扩大教育规模有效解决高等教育资源不足的矛盾以补充地方经济，再到当前通过“双一流”建设等举措破解高等教育发展不平衡矛盾以发展区域经济，高等教育结构支撑国家经济发展的能力不断提高，既达到了高等教育与经济社会发展的同频共振，也实现了从保障受教育权利、扩大受教育机会到维护教育公平的升华。我国以经济改革为逻辑起点，以高等教育改革相配套，尤其以人才培养功能为基础，以科学研究为强化、以社会服务功能为催化，通过规模扩张、招生制度改革、就业体制调整、人才培养模式变革等方式适时梯度推进高等教育系统内部的结构重整。在不断满足人民大众高等教育基础性需求的同时，切实保障了国家高等教育结构优化需求。当前我国高等教育已经正式进入普及化阶段，反观马丁·特罗在高等教育大众化阶段对高等教育大众化理论的反思中多次强调，“规模并不是大众化理论的核心，甚至 50%的门槛设置也并不具备统计学上的意义，仅仅是一种基于经验的参考性基准，结构的变化较为隐性和缓慢，它较之规模变化更能反映高等教育内涵，体现高等教育的本质特征”。为此，基于新中国高等教育结构调整的历时角度继续深入分析接下来的高等教育普及化发展是必要的。

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