基于服务能力考量的县城存量公共设施更新模式及其实现对策

魏书威，常月，陈恺悦，王辉，卫天杰

（1.西安建大城市规划设计研究院，陕西 西安 710055；
2.西安建筑科技大学 艺术学院，陕西 西安 710055）

2012年之后（西部地区在2014年之后），我国县城城镇化跨过快速发展的拐点，逐步进入到稳步发展、转型发展的新常态。受到县域经济持续下行、发展转型更加困难以及县城人口率先步入深度老龄化阶段等诸多因素影响，快速发展阶段“大拆大建、推倒重来”式的设施建设模式逐步转向“设施织补、渐进改造”的理性更新模式，大量闲置公共设施的更新问题成为亟需破解的重大课题。本文所指县城存量公共设施主要是县城（含县级市、人口10万人以上的特大镇）规划范围内利用不充分、长期闲置、废旧弃置的公共服务，环境卫生，市政基础，产业平台配套等四大类公共设施。所指服务能力提升是在保证原有设施的空间形态基本不变或微改变的基础上，对其进行挖潜整合、功能再造、价值优化。文章重点从“服务能力提升”的视角探讨县城存量公共设施挖潜利用、价值再造的主要模式和规划对策。

从视觉感受来说，目前多数县城已基本完成快速城市化过程，先于大中城市进入到存量发展阶段。长期受“建设不计成本、日常管理分散、运营维护滞后”等因素影响，不少县城呈现“设施过剩与服务不足”并存的窘境，城区公共设施相继出现了长期闲置、功能废弃及风貌破败等情况，成为“闲置品”甚至“累赘品”。因此，评析县城存量公共设施的赋闲现状，理清各类公共设施的剩余价值和服务潜能，对既有设施的存量空间挖掘和服务能力提升具有基础性作用。

1.1 存量公共设施的梳理与分析

笔者抽样调研了国内32个县级城镇单元，对其1998年以来的城市建设统计年报、建设用地管理审批资料、公共设施竣工验收资料、公共设施使用情况统计资料以及部分公共设施市场化运营状况数据等资料数据进行综合统计分析，结合三调数据反映的公共设施用地情况，初步得出县城存量公共设施的使用情况。调研数据反映出公共设施的赋闲程度与县城的区位条件、经济水平、人口变化、功能变迁以及更新速度、建设模式、治理水平等密切相关，呈现出明显的地区差异性和类型差 异性。

1.1.1 存量公共服务设施现状原则

据粗略统计，县城教育设施的闲置率在20-30%之间，个别偏远地方达到35%以上，少数紧邻大城市的县城教育设施闲置率也较高。县城文化设施的闲置率普遍在30%以上，特别是建成年代较早的电影院、图书馆、文化宫、剧院以及街道基层文化中心等，其实际使用率更低。县城科技馆、体育场、青少年宫、妇女儿童活动中心、街道及社区卫生院所、建设年代较久远的福利设施、因部门撤并而腾出的行政办公用房等各类公共服务设施，均有不同程度闲置甚至荒废，详见表1。需要说明的是，各类设施闲置情况的区域差异是不同的，比如科技设施类东部最高，体育及卫生设施类东部和东北最高，这与东北地区传统工矿业大县多、东部地区科技体育卫生类设施配套相对超前且更新速度较快等因素有关。

表1 32个县城（县级城市）存量公共服务设施闲置率统计分析表

1.1.2 存量环境卫生设施现状

早期建成投用的垃圾收集设施、简易公厕以及小规模污水处理厂、垃圾填埋场等，往往面临容量过小、功能丧失、迁厂封场等问题。个别片区常因邻避效应、需求更新等原因，导致原有环卫设施不再使用。网络文章和相关报道的数据显示，县城闲置垃圾收集转运、废弃公厕等环卫设施占比约在8.5-13.2%之间。通过对32个县城调研数据的梳理统计表明，公厕、垃圾收集池的闲置率较高，个别可达15%以上。而垃圾收集转运及填埋设施、污水处理设施的闲置率则极低，仅有3个县城出现闲置或废弃现象。此外，环卫类设施闲置率较高的区域分布在东部省份和东北地区，这与东部沿海设施更新快、东北地区人口外流多有关。而西北地区2个县城受入口封堵、长期锁闭等粗暴管理方式影响，近1/3环卫公厕自然损毁或闲置。

1.1.3 存量市政基础设施现状

市政设施的闲置比较常见，包括废弃管网设施、市政阀站及配套管理用房、市政塔柱等。其中废弃的市政管网、电力电信杆柱、公用电话亭、街头信息亭、公交免费wifi等，往往成为影响观瞻和出行的“累赘设施”。统计数据表明，县城公用电话亭、街头信息亭（或自助图书馆）、公交免费wifi等便民公用设施的使用率分别不足2%、5%、1.5%，且在人口稀少、位置偏远的落后县城表现得尤为突出。现场走访结合部门座谈，初步确定32个县城内废弃管网、市政阀站及市政塔柱等存量设施的占比在3-11%区间，特别是设施更新升级较快的县城和人口外流严重的县城，存量市政设施明显 较多。

1.1.4 存量产业平台设施现状

建设年代较早的百货大楼、供销大厦、农贸市场、农资仓库、批发市场以及种子站等产业平台配套设施，受其设计标准低、空间分割差、环境体验弱以及产业升级快等因素影响，大多呈现出设施衰败、功能退化甚至长期闲置等问题。调研数据表明，县城产业配套设施的闲置面积占到总建筑面积的18-32%，个别经济活力差的县城甚至超过40%，若算上不充分利用部分面积，则可达到50%，这在资源严重枯竭、产业正处转型及劳力外流显著的县城中表现尤为突出。

1.2 存量设施服务能力的评价与解析

伴随时代快速发展，县城公共设施呈现“更新换代周期短、新陈代谢速度快”的特点。受到容量有限、功能过时、空间错配、管理不善以及群众服务需求快速升级等因素综合影响，不少公共设施面临功能闲置、外观破败、去留两难等系列问题，设施服务能力迅速下降，甚至出现服务失能的窘境。

1.2.1 设施陈旧，不能适应快速更新的使用需求

受修建年代久远、修建标准较低以及使用频率低等因素影响，县城存量公共设施普遍存在设施陈旧、风貌破败、功能老旧等问题，公共服务能力明显衰退甚至丧失殆尽。

1.2.2 功能过时，不能适应街区更新的新型需求

随着科技革命和产业变革的迅猛推进，人民的生活方式、消费习惯、需求倾向等发生着激烈变化，县城中的公用电话亭、老电影院、农资仓库、供销社等相关公共设施的功能日渐过时，不能适应街区更新的新型需求。

1.2.3 容量狭小，不能适应现代发展的全新需求

受原有设计标准及建造标准较低、空间划分较碎等因素影响，部分公共设施在空间尺度、空间安排、功能分区以及交通组织等方面，与现代化的设备型号、定额标准及布陈要求不相匹配，导致无法兼容现代功能而被迫废弃。

1.2.4 格局分散，不能适应整合利用的时代需求

因各类公共设施有本系统的配建“标准”和各自的建设及管理主体，易形成“条块分割、自成体系”的分散格局，造成“功能单一、各自为政”的先天不足，加之县城发展方向的空间变迁，加剧了各类设施空间整合和服务升级的难度，这在流通设施、产业设施、市政设施领域表现得较为突出。

县城城镇化建设面临资金缺口大、项目落地难以及设施更新任务重等系列问题，亟需转变“重建设轻管理、重新建轻挖潜”的公共资源供给思维。加强县城各类存量公共设施的梳理、评估与挖潜工作，整合既有设施并释放其服务潜能，才能更好地应对经济下行压力增大、县域经济疲软的县城城镇化建设环境。

2.1 纾困财政：缓解县级财政极度困难压力

随着系列费税改革、财政体制改革的推进，县级财税收入的口径逐步收窄，加之全球贸易战、世界性疫情等事件的影响，县级财政收支矛盾日益突出。在“勒紧裤腰带过紧日子”的非常时期，广大县城公共设施建设很难完全依赖“另起炉灶、新批新建”传统方式来实现，亟需探寻“老旧设施改造、闲置设施更新”的新路径，以有效缓解“上级财政拨款有限、县级财政运行困难”的建设压力。

2.2 节约空间：规避县城内部空间紧张难题

随着用地政策的日益收紧，多数县城内部特别是老城区的用地空间极度紧张，很难再腾地增建公共设施，甚至连既有设施扩容升级也受到空间制约。因此，注重挖掘存量设施的服务潜能，创新公共设施的供给方式和服务模式，延长公共设施的生命周期，对形成“以时间换空间、以存量控增量”的现代空间治理体系具有必要性和紧迫 性。

2.3 加快进程：加快县城城镇化的建设进度

“两新一重”建设具有“涉及面广、时间紧、任务重”的特点，亟需转变“增量建设、空间扩容”的传统设施投建模式，采取“增存并举、多措并施”的存量设施挖潜方式，再造设施服务能力，以适应县城城镇化快速推进的要求，满足农民日益增长的县城就业安家需求。

2.4 再造活力：提升县城风貌与活力的选择

闲置废弃公共设施影响了县城风貌、遮盖了县城活力，成为兼有“鸡肋”和“烫手山芋”属性的存在。借助县城城镇化的重大机遇，推动存量公共设施的功能再造和活力再现，不仅可以传承县城的历史文脉，提升县城风貌，还可以再现老旧街区的活力，方便周边居民生活生产。

针对县城各类存量设施的现实问题及更新困境，结合县城不同阶段的发展特征及百姓需求，提出微更新、复合化、再开发、遗产化以及规划留白等五种更新模式，探索富有弹性、动态优化的服务能力提升举措。

3.1 微更新模式：功能升级、空间改造

对于结构较好、空间较完整但建造标准较低或是配套不完善的存量公共设施，可采取最低程度干预优化的微更新模式。该模式立足于功能强化和载能升级，不涉及功能变性问题，不用过多加建附属设施，也基本不增加设施面积。常见的做法主要有功能微升级和空间微改造两种微更新模式 （表2）。

表2 存量公共设施微更新模式的策略及示意

其中，功能微升级主要通过设施性能的强化升级、扩能优化等，提升承载能力、繁衍附加功能，在大类功能属性不变的前提下兼容多能互动、扩充服务范围，从而实现公共服务资源的功能升级和活力再造。而空间微改造则是在大类的空间属性和内部空间结构保持不变的前提下，关注小微空间的品质提升和功能创造，根据社会需求演变而调整具体功能，以保持空间适时更新和活力持续再造。

3.2 复合化模式：功能整合、复合利用

对于功能过于单一、过于传统或过于零散的存量公共设施，可采取功能整合或多功能嵌入的统一利用的模式，实现设施空间的集约利用、适时更新，既可解决复杂权属问题，又可满足多元人群诉求。常见的做法主要有“等量”单体功能复合和“非等量”功能体系复合两种模式（表3）。

表3 存量公共设施复合化模式的策略及示意

具体而言，“等量”单体功能复合是在原存量设施总体规模不变的基础上，实现多种外来功能的嫁接和嵌入，肢解成多样化的功能模块，满足多元人群需求，增加公共设施有效利用率。此种模式多应用于人口密度大、用地空间紧张的城区内部公共设施再利用。而“非等量”功能体系复合则是通过“总体规模保持、空间组织重构、功能体系整合”的手法，将相邻、分散的不同类型公共设施进行功能整合或适度合并，进行统一再开发，实现“1+1＞2”的功能体系复合效果。此种模式比较适合于用地条件相对宽裕的城区边缘地带 （图1）。

图1 存量公共设施复合化模式示意图

3.3 再开发模式：功能换血、空间重塑

对于原有功能完全消失的存量公共设施，可采取功能变性、置换或更新等方式。在确保载体结构、空间格局大体保持的前提下，根据社会需求进化和服务业态更新的要求，推动原有公共设施的功能蜕变、华丽转型，实现腾笼换鸟、产业转型、空间旧改及动能转换。该模式包括闲置场所再开发、闲置设施再开发、产业设施再开发三种细分类。其中，闲置场所再开发主要针对面状或块状的闲置空间，通过“换血”进行功能再植和活力再造；
闲置设施再开发则主要针对散点状和线状闲置设施，通过全新功能的植入，实现“功能更新、设施再用”；
产业设施再开发侧重于闲置的产业平台类设施，建议结合业态更新、需求进化等实现功能更新及动能转换，解决大量产业平台配套设施低效利用问题 （表4）。

表4 存量公共设施再开发模式的策略及示意

3.4 遗产化模式：功能记忆、设施塑景

针对具有文化传承、历史价值及纪念意义的各类存量公共设施，可采取遗产化的再利用模式，既保护了历史载体、文化本底和设施遗存等，也可塑造风貌景观和人居环境，增添县城的文化自信和发展魅力。一般而言，符合特色公共空间塑造要求的改造类型有三种，详见（表5）。

表5 存量公共设施遗产化模式的策略及示意

设施塑景改造，将闲置及废弃设施进行艺术化、景观化改造提升，提炼文化符号和文化元素，把设施界面、内部空间、设施构件、材料材质等就地或易地改造为公共艺术品；
记忆保留改造，将闲置及废弃进行年代化、名片化改造保留，使其成为县城的意象节点或标志事件；
遗产转化改造，即闲置及废弃设施的遗产化、遗址化改造传承，结合保护性修缮工作，整合成具有公共空间属性的遗产公园或市民文化公园。

3.5 留白模式：功能弹性、空间预留

对于去留不定、利用方向不明以及权属不清、改造条件不成熟的各类存量公共设施，应按“能看清的先挖潜，看不清的暂保留”的原则，探索“留设施或空间，不定用途及时序”或“留挖潜指标，不定挖潜设施及空间”的留白模式，建立“留白机制”，更好体现存量设施再利用的技术、艺术和政策三重属性。

以上5种模式均是基于存量公共设施物质形态尚存且设施载体尚能再利用所提出的更新利用模式。而对于物质形态已经破坏、载体使用价值已经丧失或设施本身已制约城市发展的存量公共设施，则可采取易地重建、拆迁腾地、指标置换等方式，不再考虑设施本身的物质保留与功能再造 问题。

各类更新模式的兑现往往涉及顶层设计、行业变革、运行落地等系列问题。由于县城治理工作长期得不到应有的重视，公众参与设施更新的体制机制尚未形成，“公共资源供给、公共设施使用、公共空间优化”三者的匹配程度和关联效度较低，影响了“规划、建设、使用、管理”四位一体协调进行。故本文从公共资源的供给侧改革、市场操作的运行侧改革、更新蓝图的设计侧改革等三大方面出发，围绕“存量设施服务能力提升模式”落地问题，建构基于“三侧改革”的更新对策体系，探讨更新模式的落地措施，见图2。

图2 基于“三侧改革”存量公共设施更新模式的 落地对策示意图

4.1 公共资源的供给侧改革：变革资源供给模式，探索存量优先的政策体系

存量设施的更新利用，首先涉及制度设计、政策配套等顶层问题。作为公共资源的支配者，政府应从变革资源供给模式、转变设施供给思路、探索政策激励体系等方面出发，推进公共设施资源的供给侧改革。一方面，变革资源供给模式。从一味增配公共服务资源的传统思维，转变为“挖潜存量、扩大流量、适配增量、节约总量”的公共设施供给新思路，探索“增存并举投入、平衡类别差异”的公共服务能力集约提升新模式。通过打好“存量牌”，推进公共服务资源供给侧结构性改革，扩大存量设施有效供给，建构节约型的县城公共服务供给体 系。另一方面，积极探索存量优先的政策体系。制定行之有效的激励机制和政策措施，出台支持公共资源整合利用的系列文件，细化财政奖补支持政策、税费减免扶持政策以及配套的促进措施，建构闲置公共设施更新利用的制度体系。此外，深化体制机制改革，成立统一行使存量公共设施管理权和运营权的机构，推动各类设施的功能整合、服务升级及统一维护。

4.2 更新蓝图的设计侧改革：革新设计生态，倡导存量时代的设计新范式

存量设施的更新利用涉及设计行业的思想转型和行动转身问题。作为更新模式的倡导者、更新蓝图的绘制者和各方利益的协调者，规划设计方在县城存量公共设施服务能力提升中起到重要的调节作用。变革行业生态、改革行业规制，从技术引领和蓝图指导的角度助推更新模式落地和公服能力升级。一方面，从“增存并举、存量为主”的时代要求出发，积极研讨并制定存量设施更新的行业指南、规范或标准；
依托相关协会（或学会）增设行业组织，比如在城市科学研究会下设微更新委员会、在房地产协会下设立再开发委员会、在历史文化遗产保护委员会下设立设施遗产中心等，或单独设立行业组织，比如成立存量设施遗产化设计保护联盟。另一方面，从队伍建设层面看，需变革设计思维、更新知识构成，从传统的空间形态及使用功能设计，转向利益协调及公共政策设计，培养职业型的存量规划师、社区规划师，熟练掌握倡导式规划和协调式设计的工作技能。

4.3 市场操作的运营侧改革：搭建运营平台，积极促进各方力量参与更新

存量设施的更新利用，还涉及运行模式变革、运作平台搭建等落地实操问题。设施更新具有“权属分散、多头管理、公益投入、经营微利”等多元复杂的现实特征，很难让“逐利性”的市场来主导完成，需要注重运营。一方面，应发挥政府的积极干预和正向调节作用，由县级政府统一成立地方政府投融资运作平台，比如城市更新投资有限公司、存量设施更新运营有限公司等，作为经济实体统一负责县城存量设施的收储、整合、转租、使用权出让以及日常维护等工作。另一方面，可发展以委托运作存量资源资产为主要任务的“混合所有制”经济，吸纳社会资本共同成立存量设施的投资运作公司，统一盘活存量设施，实现县城存量设施资源资 产化。

在存量规划时代，“勒紧裤腰带过紧日子”的公共供给新要求与“增存并举”的空间规划新常态不期而遇，规划界从“单纯新增公共设施供给”的旧思维逐步向“多措并举挖潜更新设施服务能力“的新思维转变。研究表明，从服务能力的角度全面审视县城既有公共设施的闲置状况和失能原因，有针对性地提出更新改造模式，并进一步思考这些模式落地实施的可行路径与环境要求，具有较大的现实意义。

通过存量设施挖潜实现公共服务能力的转换升级，推动县城公共设施在应对疫情冲击、带动产业升级、拉动有效投资、提升发展质量中的支撑作用，是空间规划学科改革的重要方面，也是新型城镇化建设的重要内容，未来有必要在存量公共设施专项规划、存量公共设施评估技术、存量公共设施更新方法等方面进行系统深入地探究。

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