[探析《物权法》中公共利益界定的困境及其突围路径] 物权法公共利益

时间：2019-05-15 03:20:18　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　　题的提出　　《物权法》第四十二条中规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”赋予了国家征收私人财产的权力，国家动用征收权的前提是“公共利益”。但对关键的问题——何为公共利益，《物权法》却没有明确的界定。这也是公权力挟“公共利益”侵犯公民私人利益，造成近年征地、拆迁纠纷案件大幅度上升的重要原因。当此类案件诉至法院时，法院在法律无明确规定的情况下，如何有效地调整公共利益与私人利益的平衡，这是法院目前不得不探索的一个重要课题。基于此，本文试从法院的视角探析《物权法》中公共利益界定的困境和解决路径。
　　公共利益界定的阿基里斯之踵
　　“公共利益”作为一个社会政治学概念和法学概念，本身并没有一个明确的定义。对公共利益的定义总是存在着无法回避的“阿基里斯之踵”。德国法学家毛雷尔也曾说过：“当今时代语境下，关于何为公共利益以及如何解决公共利益与个人利益之冲突，总是疑问丛生。” 界定“公共利益”要明确“公共”与“利益”两者概念。公共是指利益效果所及的范围，在数量上存在大多数的不确定数目的利益人；而利益则是对主体与客体关系的一种价值判断，这种判断既受到判断对象多元化的影响，也受到不同判断主体主观性的影响。正是由于“公共”数量上的不确定与“利益”判断上的主观性，“公共利益”概念很难形成统一和确定的认识。公益与私益之间并非是绝对的对立。在具体的情况下，一项过去完全被视为公共利益的社会事务，现在可能会因私人利益的参与而被当作不纯粹的公共事务来对待，如民办教育、民间资本参与公路建设等，也可能会因私人利益的退出而被认为纯粹的公共事务，如私人博物馆捐献国有。
　　公共利益的不确定性，使学界对它的认识不一。如王利明教授认为“社会‘公共利益’是指关系到全体社会成员的利益”。“在我国，一般认为社会‘公共利益’主要包括两大类，即公共秩序和公共道德两个方面。”学者则认为“可以把公共利益理解为人民群众的共同利益。”梁慧星教授参与起草的《物权法草案》第48条把公共利益列举为“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”
　　《物权法》作为一部保护私权限制公权的重要法律，在起草的过程中，由于对公共利益的概念界定以及类型列举未能凝聚足够的共识，立法机关最终决定暂不就公共利益问题作进一步的规定。这种困难其根本原因就在于公共利益的不确定性，这致使对公共利益的界定都存在着阿基里斯之踵。
　　法院处理公共利益案件的现实困境
　　有学者主张：与征收权相关联的“公共利益”的界定问题是一个宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享。试图将立法机关未解决的问题分散到行政机关和司法机关。立法者只对公共利益做出概括性规定，具体的判断标准由行政机关行使。行政机关与相对人在确定争执的问题是否属于公共利益时，当事人可就此争议提交法院对其理由进行判断。这就将法院引入了何谓公共利益的判断者行列。
　　立法者认为，在不同情况下公共利益是不同的，情况相当复杂，《物权法》难以对公共利益做出统一的具体界定。考虑到《物权法》的私法性质，《物权法》重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进行规范，对公共利益的具体规定还是分别由有关法律规定较为切合实际。但我国涉及公共利益的法律皆未就公共利益的概念做出明确的规定。如《宪法》第10条、第13条，《民法通则》第7条、第49条，《土地管理法》第2条、第58条，《城市房地产管理法》第6条、第20条、第22条等。因此在判断争议双方征收或拆迁的理由是否属公共利益范围时，法院就面临缺乏让当事人信服的界定公共利益法律依据的尴尬局面。
　　也有学者认为立法机关未就公共利益做出明确的界定实质上是对司法机关处理这一问题的授权，司法机关应针对具体案件做出具体的判断标准。但“公共利益”很难界定，法院也难以发展出可操作的判断标准。如果法院在裁判争执的问题是否属于“公共利益”时，也试图对“公共利益”的定义和范围做出界定的话，那么将同样会陷入“阿基里斯之踵”的困境。
　　法院处理公共利益案件的突围路径
　　人民法院是救济权利解决纠纷的最终裁判者，在处理涉及公共利益的土地征收、房屋拆迁案件纠纷时，面对如此情况，如何突破重围，找出解决问题的突围路径呢？笔者认为应该将注意力从“公共利益”的理论界定转移到解决机制的建设上来。
　　（一）建立并完善征收民众参与机制和表决程序规则。公共利益作为价值判断的结果，要保证其科学性与民主性，就必须确保其决策过程的公开透明。因此有学者提出由权力机关以“一事一议”的方式判定。但笔者认为这种方式操作难度大，不切实际。从各国的实践看，听证制度则是较好的选择。我国也有相应的制度设计，如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》( 2004年) 第14条。虽然如此，我国的这些程序还不完善，亟需建立并完善征收制度中的民众参与机制和表决程序规则。首先，应明确听证程序的发起人和参与人。一般应由征收决策机关发起，并由司法行政机关进行全程监督。听证程序的参与人应包括利害关系人、一般民众、相关领域的专家等。其次，明确听证程序的流程和内容。听证程序应当由听证机关派人主持。参加听证的人员应登记，经过登记的人员于听证时未到者不影响听证的进行及效力。在整个听证过程中，应确保每个听证参与人的意见能够得到充分表达。最后，应确保听证参与人的意见具有足够影响力，使听证在认定征收是否符合公共利益方面具有实际价值。通过听证，将矛盾纠纷在诉至法院之前予以解决。
　　（二）最高人民法院通过司法解释，采用“公共用途”的概念对常见的公共用途进行列举再加上“等”字。在“利益”判断上因判断主体的主观性，而很难达成一致；公共利益是抽象的，公共用途却是具体的，就某一具体事物的用途，人们的认识是基本相同的。最高人民法院对《物权法》第四十二条的解释采用公共用途这一概念更容易让人理解和判断，在司法实践中也更具有可操作性。在此基础之上，最高人民法院再对土地征用、房屋拆迁中常见的公共用途进行列举，（如：公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护，等国家法律规定的其他公共用途。）审理法院就可以避开界定公共利益的困境。
　　（三）法院通过举证责任的分配来严格把握司法审查关。遵循民法价值判断问题的实体性论证规则，没有充分且正当的理由，不得限制民事主体的个人自由。“公共利益”是国家动用其征收权的唯一根据，因此以公共利益为理由动用征收权的主体应对其公共利益之存在承担举证责任。如果主张者不能提出充分的让人信服的证据，将承担败诉的风险。这样也促使政府部门谨慎行使法律赋予的征收权。这将使法院掌握主动权，摆脱向当事人说明什么是公共利益的困境。同时这也与全国人大代表，江苏省高院院长公丕祥要求的“法院要严把‘公共利益’审查关，防止征收范围被无限扩大”具有异曲同工之效。
　　（作者单位:湖南师范大学法学院）
　　
　　这种困难其根本原因就在于公共利益的不确定性，这致使对公共利益的界定都存在着阿基里斯之踵。

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