【高校惩戒权的行政法透析】2018年行政法热点问题
时间：2019-04-24 03:14:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
[摘 要]目前,随着司法实践的逐步发展,高校教育管理与惩戒的合法性日益受到人们的怀疑。因此，有必要对高校惩戒权作进一步思考，努力探索高校自治和学生权利保护之间的平衡点，寻求解决好高校惩戒权与学生权利的有效途径，从真正意义上保障公民（学生）的宪法权利——受教育权的实现。
[关键词]高校惩戒权内涵现状策略
近年来,涉及高校和大学生的诉讼案件日渐增多,从性质看，集中体现为高校惩戒权与学生权利的冲突问题。目前,随着司法实践的逐步发展,高校教育管理与惩戒的合法性日益受到人们的怀疑。由此，高校的惩戒权是否合理合法？学生的权利有没有受到校方的侵害？学生对校方的“决定”是否存在不满甚至抵触心理？诸类相关问题已引起社会各界广泛关注。教育的根本目的在于育人，而惩戒只是一种手段。因此，有必要对高校惩戒权作进一步思考，努力探索高校自治和学生权利保护之间的平衡点，寻求解决好高校惩戒权与学生权利的有效途径，从真正意义上保障公民（学生）的宪法权利——受教育权的实现。
一、高校惩戒权的内涵
高校惩戒权来源于高校的教育权力，是维持教育活动正常秩序、保证教育教学正常顺利进行的必备工具。它既体现了教师与学生之间的教育关系，又体现了两者间的管理关系。我国教育立法中并没有“惩戒”一词，多使用管理或处分等概念来代替，因此，尚未有一个被普遍接受的“惩戒”的定义。对于高校惩戒权的法律依据，我国以往惩戒学生的观念多停留在早期儒家强调的“勤教严管”道德层次。学校是是以各式各样的校规，对学生的学业、生活、道德等各个层面进行全面性的支配，并据此以为进行惩戒的法源。目前，主要体现在以下方面：《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第28条规定：“学校及其他教育机构行使以下权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者办法相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费（八）拒绝任何组织和个人对教育活动非法干涉（九）法律法规规定的其他权利……”。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第41条规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，有权“聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励与处分”。《普通高等学校学生管理规定》第52条明确规定，“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”；第53条规定了纪律处分的种类分为警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种；在第54－66条专门就高校惩戒大学生的决定、条件、执行机构、程序以及学生的申诉等具体问题做了较为具体的规定。由此可见，高校虽不是行政机关，但属于法律、法规授权的组织，行使一定的国家行政权力或公共管理职权，具有行政主体地位。综上所述，对我国高校惩戒权的内涵理解应当是指高校为实现教育或管理上的目的，根据法律法规授权，依据法律法规和内部规则对违法违规学生施以惩戒的权力。高校惩戒权的权力主体是学校，相对方是学生，针对的对象是学生的违规行为。
二、当前我国高校惩戒的现状
我国是从上个世纪八十年代开始进行扩大高校自主权改革的，它改变了我国原有的教育管理体制模式，由政府将大部分管理权力下放给高校。随着学校自主行使决定权的行政事务范围不断扩大，学校在惩戒学生上拥有广泛的自由裁量权，加之规范学校管理的法律法规的缺位，学校完全有权依据内部规则对学生进行各种惩戒，限制或剥夺学生的权利，甚至从根本上改变学生的受教育者身份（如开除学籍）。由于受特别权力关系理论的影响以及事实上双方处于管理与被管理的不平等地位，学生的受教育权利往往很容易受到学校方的侵害，学校惩戒权的合理性与合法性问题日益突出，大学生因其受教育权受到学校惩戒行为的影响和限制而与学校对簿公堂的现象也日益增多。这种现象背后反映的是现行法律体制的不足，究其成因，主要是以下几个方面所引起。
（一）惩戒的条件与程序欠缺
以北京科技大学田永案为例，北京科技大学处分田永的依据校发文件《关于严格考试管理的紧急通知》（[1994]年第068号），改文件在对考试作弊的范围、处理办法以及退学条件的规定都与教育部的有关规章相抵触。受教育权是公民一项重要的基本权利，在接受教育的过程中，对公民的教育权有重大影响的事项应由国家权力机关指定的法律进行调整，不允许行政机关制定行政法规、规章，这是行政法上的保留原则。显然由高校制定的规章制度甚至是内部机构来设定对学生的各种处罚明显违反了处罚的设定权。
我国高校惩戒权主要是以《教育法》和《高等教育法》授权获得，但这两部法律分别是1995年和1999年施行的，不仅内容规定较为笼统、抽象，而且多位禁止性、限制性规定，学生权利义务内容不均称。而作为细则性、实际操作性规章、校规等又普遍存在与法律相抵触，甚至内容违法等现象。这就造成了实践中高校惩戒权行使条件和程序的缺失。高校在作出惩戒行为时，除了要有明确的依据以外，还要符合正当程序的要求。但由于我国的教育法律法规程序性规范较少，在实践中很难保证惩戒行为的“正当法律程序”要求。现实中，高校在公布惩戒决定之前，一般都没有事先告知被惩戒人，也没有给予充分的申辩等机会。北京科技大学田永案就是一个典型的例子。同样，北京大学刘燕文案北京大学败诉的主要原因就是北京大学在作出不颁发给刘燕文学位证书和毕业证书决定时，违反正当法律程序的规定。
（二）监督机制不健全
孟德斯鸠曾指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验”。任何权力如果缺乏监督、制约，都有可能导致权力滥用。因此，必须加强对权力的限制，对权力运行过程的进行监督，这是非常必要的。高校惩戒权的权力相对人是自我保护能力较差，权益易受侵害的大学生，学校与学生的地位悬殊，因此高校惩戒权的实施更需要得到全面的监督与制约，以保证其行使的合法、合理以及公正，并最终实现高校惩戒权的教育和管理目的。但由于人们对惩戒权的认识不到位，监督惩戒权无明确的法律依据，同时缺乏具体的操作标准，现有的教育督导体制对学校教育中惩戒权的行使难于发挥监督作用，导致惩戒权的行使处于无序状态，出现惩戒权的滥用也就很难避免了。
（三）救济途径不明确
“无救济就无权利”，这句广泛流传于法律界的经典法谚，向人们道出了法律救济的重要性，更表达了救济对保护大学生合法权益的重要性。我国《教育法》提出了学生申诉制度建立的必要性与可能性，该法第42条明确规定了受教育者在合法权益遭受侵犯时，可以提出申诉或提起诉讼，这为遭遇惩戒过度的学生建立了一种初步的救济途径；《普通高等学校学生管理规定》等规章也详细规定了学生对学校处分决定不服时可以提出申诉等等。然而，实际上学生要通过申诉等途径救济权利，其经济成本、机会成本都相当高，因此，实践中的“申诉”仅仅是停留在唤醒学生维权意识的层面上。《教育法》中规定的诉讼权在现实中也往往无法享受。对学生而言，高校惩戒过度行为如果构成犯罪，可请求检察机关提起公诉或自诉，由法院追究其刑事责任。但如果惩戒过度行为没有构成犯罪，追究其相应的行政或民事法律责任时就遇到了实际的困难。由于缺乏明确的法律规定，惩戒过度所引起的纠纷往往既不符合行政诉讼要求，又与民事诉讼存在一定的差距，这使得学生在为维护自身权益而行使起诉权时，常被法院以“不在受案范围内”为由驳回起诉。
总之，在大学生诉高校案的大多数情况下，原告一般都是以其受教育权被侵害为由向法院提起诉讼，其中有的案件被受理并且胜诉，最终为自己讨回公道，而有的案件却不被受理，权利得不到救济。实践中这些法律纠纷的产生必然要求我们的法学理论作出一个回应，即受教育权作为我国宪法赋予公民的一项基本权利，当其与高校惩戒权发生冲突时，究竟应通过何种途径才能获得二者的平衡？这个基本的理论问题如果得不到解决，不仅会继续困扰学校、学生、教育行政部门及司法部门，而且必然给已被世界人权宣言和我国宪法、教育法律宣示为“人的基本权利”的受教育权的实现带来影响。
三、解决高校惩戒权存在问题的策略
1、建构新型的高校与学生法律关系
从法律的角度来看,学校与学生之间存在民事、行政二重法律关系。正确看待高校与大学生之间的法律关系，是行使高校惩戒权的关键。依法对学生事务进行管理是高校依法治校的重要内容。一些高校管理者只单纯强调学校对学生的教育、管理和监护作用,认为学校和学生之间是一种监护关系,学生考进学校,又缴纳了一定的费用,和学校之间就是一种委托教育、管理、监护的关系。学校不仅要对学生的学习负责,而且要对学生的生活、安全负全责。如果不尽快构建高校与大学生新型的法律关系,不在学生管理中坚持依法依规办事,必定会引发更多的法律纠纷,并会导致大学生产生与学校对立的情绪,不利于培养学生的法治意识，不利于校园的稳定。因此,建构新型的高校与学生法律关系,绝不是追求理想中的绝对平等,而应着眼于逐步减少现存的不平等。在具体的管理实践中,既要重效率、讲秩序,也要力求体现现代社会的法治精神对学生的尊重与关怀,切实维护和保障学生的合法权益。
2、构建科学的尊重学生权益的高校管理制度
学生权益不仅包括教育法上规定的学生作为“受教育者”所应享有的权利,还包括作为一个公民所享有的宪法上所赋予的基本权利。目前,国内各高校的学校管理制度中,更多的体现为学生的义务、违纪处理的规定,涉及学生权利方面的规定却很少。因此,必须确立学生的权利主体地位,建立尊重学生权益的高校管理制度。在学校的经营管理、教育教学过程中,必须把学生作为权利的主体，尊重学生的权益,保障学生的受教育权利。尊重学生权益的高校管理制度,涉及的主要领域是校规。校规作为校方管理学生的主要工具,既是保障学生受教育权利更好实现的必要手段,也是最容易侵犯学生权利的领地,校规的制定过程本身、有关校规内容的一些原则性问题必须考虑到学生作为权利主体的本质。制定校规时，很有必要发扬民主,让学生参与规章制度的制定以及学生事务管理。在学生管理过程中,要多听取各方的意见,多让学生参与,有利于维护学生自身的利益。
3、正确处理高校处分权与大学生受教育权的关系
首先应正确认识高校处分权的性质。从学校处分权的法律性质来看,它不是一项民事权利,而是一种必须根据合法性原则行使的公权力。依据《教育法》及《中华人民共和国高等教育法》等法律的规定，国家赋予了学校管理教育的权力，学校担负着为国家培养专门人才、向社会提供公共教育的重任。近年来,大学生状告学校惩戒不当的案例不断发生,学校处分权与学生受教育权之间的冲突已成为不可回避的现实。如何更好地用法律来规范学校处分权与学生受教育权之间的关系已经成为了当前教育亟待解决的问题。其次应正确认识依程序办事的重要性。法制社会重视程序的价值,讲实体正义而忽视程序正义是与依法办事相悖的。在学生管理工作中,处理任何事务都要有一定的程序,高校必须严格遵循,只讲事实不讲程序也不是合法的。
4、构建新型的行政救济体系
纵观现有的法律体系，对学生的行政救济途径还没有一个明确的规定，导致学生在维权过程中难以保障权利不受侵害。为此，构建新型的行政救济体系尤为重要，高校学生管理应注入法治精神和维权意识。为了切实保障和维护与学生教育权相关的各种正当权益,正确理解和行使高校依法享有处分管理权,就必须对高校学生管理工作实施监督,对学生权益受到侵害实施救济。另外，高校是由国家行政机关设立或批准设立的,对于高校实施管理行为引发的争议,有必要纳入行政监督救济之列,如行政复议、行政诉讼等。
5、完善高校惩戒的程序
目前高校惩戒中，高校对违规学生作出处罚时，普遍存在缺乏符合法治精神的正当程序。没有正当程序，受教育者在学校中的机会平等就难以实现，其合理的请求权、正当的选择权和合法的知情权就难以得到保障和维护。因此，高校要改变过去“重实体、轻程序”的做法，在学生管理工作中严格按照正当的程序行使。一是规范校规的制定程序。目前，高校在对学生做出惩戒时除了遵循上位的法律条文外，其主要按照本校的校规进行惩戒。高校的校规一般都是由有关职能部门负责起草，经校长办公室会议审议通过后，由学校公布施行。因此，校规的制定包括起草、审查、审议、决定以及公布等诸多环节，每一环节都应按照规范的程序执行。例如，在起草阶段，应对拟起草的规章制度进行深入调研，广泛听取广大管理人员、教师、学生等的意见，并对该规章制度进行可行性和必要性的论证；在审查阶段，对涉及学生切身利益或疑难法律问题的条例，应当咨询有关法专家；在决定阶段，经审议通过的规章制度应该在全校并且学生方面看到的范围内进行公布等等。二是规范高校惩戒行为的具体程序。根据国内外学者的相关见解，结合我国高校实际，高校在惩戒学生时应注意规范以下程序：（1）认定事实和审查证据程序。在对学生实施惩戒之前应对违纪事实进行认定并审查证据。（2）说明理由和告知程序。在做出惩戒决定前，依法告知拟被惩戒的学生学校作出惩戒决定的理由、事实及依据，并告知其依法享有的权利。（3）申辩程序。申辩制度要求学校在说明处罚理由的同时，必须接受学生的反驳、质疑。未经过申辩就做出重大处罚决定是无效的。（4）听证程序。在做出将会影响被惩戒学生的重大权益的决定时，应该告诉被惩戒学生相关的听证权利，被惩戒学生随之向学校表达意见、提供证据，学校听取意见、接纳证据。凡是未经听证就做出惩戒的决定同样是不具有法律效力的。（5）讨论决定程序。应以特定形式的会议根据有关职能部门提交的惩戒意见具体适用惩戒性规范对惩戒事项讨论、议决并最后形成惩戒决定的程序。
参考文献：
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