【公共财政扶持民办教育发展的法规基础、局限与完善】民办教育法律法规

　　摘要：公共财政扶持民办教育发展政策虽是新近才明确提出的，其法规基础却由来已久。站在时代发展的新高度，公共财政扶持民办教育发展的法规还存在着一定的局限性，体现为确定性的法律依据不足，法律操作性不强，政策规范性不够，法律问责机制不健全等，需要对其进行完善。
　　关键词：公共财政；民办教育；扶持政策
　　中图分类号：G40-052　文献标识码：A　文章编号：1672-0059(2012)03-0072-05
　　改革开放以来，尤其是党的十四大确立建设社会主义市场经济体制以来，中国政府高度重视民办教育的发展，并采取一系列有效措施规范、调整、保护和促进民办教育又好又快发展。2010年7月，党中央、国务院颁发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，第一次在国家政策性文件中明确提出公共财政对民办教育的扶持，从而揭开了我国政府扶持民办教育发展的新篇章。公共财政扶持民办教育发展政策，虽是第一次明确提出，但其法规基础却是由来已久。本文以改革开放以来若干民办教育法规文本为线，考察公共财政扶持民办教育发展的法规基础，分析其存在的局限，并提出完善建议。
　　一、公共财政扶持民办教育发展的法规基础
　　1995年颁布的我国教育的根本大法——《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)对各级政府扶持民办教育事业的发展作出了原则性、指导性的法律规定。《教育法》第五十三条规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”在国力不强、义务教育尚未普及的背景下，在教育根本大法中规定对民办教育“各级人民政府可以给予适当支持”，已属不易。这也为后来一系列扶持民办教育发展的政策和专门法规的出台提供了法律依据。
　　虽然《教育法》对扶持民办教育的发展作出了原则性规定，但是，由于该规定缺乏可操作性的条款或实施细则，再加上在社会主义现代化建设“第二步战略目标”实现之前，各级政府的公共财政相对较弱，对民办教育的扶持也是心有余而力不足。
　　2002年《民办教育促进法》第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”该规定不仅对民办教育的性质作出了权威回答，即“”民办教育属公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，还对国家发展民办教育的基本方针作出了法律规定，即“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”。因此，无论民办教育的办学经费来源如何，办学主体有多复杂，办学投人是否有盈利，都不能改变其公益性质。民办教育也只有在不断促进社会公益性事业发展的过程中，才能实现自身的动态良性发展。
　　此外，《民办教育促进法》还以“扶持与奖励”为专章，规定如何实施对民办教育的扶持与奖励政策。值得一提的是，第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”该规定是对《教育法》第五十六条规定的延续、拓展和超越。《教育法》第五十六条只是笼统地的对在边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育的机构进行专项资金扶持，并未区分公办学校与民办学校，也未对扶持的形式作出具体规定。《民办教育促进法》第四十九条的规定则克服了这种立法局限，开创了政府在教育领域实施公共治理的新形式，即政府可以购买民办学校的教育服务。这种政府购买教育服务的方式，无疑是现代政府职能和公共治理方式转变的一种重要体现。政府在无财、无力或元需亲力亲为的公共领域，可以采取更加灵活有效的方式，来实现公共治理。从这个意义上说，政府不仅是公共事业建设“市场”的监控、规范主体，也是一个“参与主体”。这样的立法理念，既为政府以委托的方式用公共财政购买民办职业教育服务、民办学前教育服务等学历教育服务，也为政府购买民办学校承担的农民工职业技能培训、下岗再就业培训、成人扫盲培训、社区培训等非学历教育服务提供立法导向。这些都是政府对民办教育进行公共财政扶持的法律依据。
　　为了更好地贯彻落实《民办教育促进法》，国务院于2004年制定了专门的行政法规——《民办教育促进法实施条例》(以下简称《条例》)。该《条例》对《民办教育促进法》中的一些规定进行了必要的补充和细化，使得《民办教育促进法》在落实过程中更具操作性。与《民办教育促进法》专章规定对民办教育的扶持与奖励相呼应，《条例》也以专章规定如何落实对民办教育的扶持与奖励。《条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”该条规定是《民办教育促进法》第四十六条规定的细化，将国家对民办学校的税收优惠政策以是否要求取得合理回报为据进行了区分。《条例》第四十条规定：“在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十八条规定的细化，明确了国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育事业发展的地区与贷款用途。《条例》第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十四条规定的细化和补充。一是考虑各地的地情，规定县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。二是明确民办教育发展专项资金的管理与使用部门，以及使用部门的使用批准程序。《条例》第四十二条规定：“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。”该规定是对《民办教育促进法》第四十九条规定的细化，明确政府因委托民办学校承担部分义务教育任务而拨付教育经费的标准。 　　二、公共财政扶持民办教育发展的法规局限
　　(一)确定性的法律依据不足
　　公共财政扶持民办教育发展缺乏确定性的法律依据，主要表现在两个方面：一是除《教育规划纲要》明确提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”外，《民办教育促进法》、《条例》这两部重要的法律法规虽然包含着对民办教育的诸多扶持政策，但是并未明确使用“公共财政”概念来保障对民办教育的扶持。当然，这与两部法律法规的立法时代背景有关。当时，政府的公共治理方式、公共财政、公共服务型政府等尚未成为时代主流。二是两部法律法规中对民办教育公共财政的扶持性规定是“可以性”，而不是“应当性”。如《民办教育促进法》第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”《条例》第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。”换句话说，县级以上人民政府既可以设立民办教育发展专项资金，也可以不设立。贾东荣、夏季亭也指出，“《民办教育促进法》及《实施条例》，给人的感觉是扶持与资助民办学校不是政府应当履行的义务，而是政府可以自由决定的一种权力，是否给予民办学校扶持与资助完全取决于政府的意愿。”之所以会给人这种感觉，原因在于，政府扶持民办教育发展的确定性法律依据不足，法律规定的不是强制性义务而是授权性权利。再加上民办教育立法的时代局限，并未明确提出公共财政扶持的相关规定，这样政府在公共财政领域就可以不作为。虽然《教育规划纲要》已经有了确定的政策规定，但一来操作层面需要细化、落实，二来政策的稳定性、规范性与强制性远不如法律。公共财政扶持民办教育发展政策应写进法律。
　　(二)法律操作性不强，政策规范性不够
　　《民办教育促进法》、《条例》分别对公共财政扶持民办教育的形式，依据民办教育的类型、层次、区域不同给予不同的扶持等作出了原则性的规定。然而这些规定本身尚存在一定的抽象性和不易操作性。如对县级以上人民政府设立民办教育发展专项资金的来源、占政府公共财政支出的比例或占整个教育经费的比例等并未作出原则性规定；对用于扶持民办教育发展的公共财政的使用、监管、效益评估、奖惩机制等并未作出原则性规定；对于民办教育的税收优惠政策、金融优惠政策、土地优惠政策等也缺乏指导性的规定。关于民办教育法律存在的类似问题，学者已有不少的研究和发现。例如，白平则指出：“政府扶持与资助制度不健全，现有规定尚嫌抽象，操作性不强。扶持与奖励的条款都不够具体，如多处提到税收优惠、用地优惠，至于如何优惠没有下文。只是一般性地提出县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校，并未明确资助的对象和条件。”类似这样的研究已较好揭示了现有法律规定的抽象性等问题，但已有的研究主要聚焦在现有法律对民办教育发展扶持规定的细化与落实，未能从公共财政扶持民办教育发展的角度，分析其存在的不足，立法的展望不够。此外，贯彻落实《民办教育促进法》、《条例》的相关政策与地方条例也并未就此作出具有可操作性的规定，多为法律法规条文的翻版，有的甚至还不如法律本身规定得明确与可操作。“目前，很多地方条例仍在相当大程度上‘克隆’国家颁布的政策法规内容，只是略多一些具体规定，有为制定条例而制定条例之嫌。这样的管理条例不仅没有用足国家赋予地方立法的权力，而且‘千例一面’，针对性差，因而难以发挥应有的管理效果。”之所以存在诸多学者所揭示的那些问题，归根结底还是《民办教育促进法》本身的部分规定较为抽象，对如何保障其落实作出的规范性规定不足。法律若没有明确的规定，行政法规、配套性政策、地方法规等就可以以没有明确的上位法为理由，不作实质性超越。这也是维护法律权威性、严肃性的必然要求。但是，随着时代的发展，法律本身也应该不断被修订和完善。《民办教育促进法》的一些问题还直接涉及其上位法《教育法》的立法精神和相关规定。如《教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业”。第五十一条规定：“民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报。”一时间，在公益事业与能否营利、营利与合理回报之间展开了热烈的争论。限于主题及篇幅，本文对具体争论内容不作探讨。但是《教育法》不得以营利为目的的规定，对民办教育能否区分营利与非营利两类进行分类管理确实有所制约。况且具有公益性质的民办教育事业能否带来营利的自然结果也是立法要考虑的。《教育规划纲要》已经规定，要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。这可以看做是新时期对民办教育实施分类管理的政策导向与立法探索。
　　(三)法律问责机制不健全
　　公共财政扶持民办教育发展，光有确定性的法律依据和可操作性的法律运行机制还不够。因为“徒法不能以自行”，再好的法律也需要组织机构与人员去执行。没有健全的法律问责机制，“纸上法律”难以走向“现实”。《民办教育促进法》以4条专章规定法律责任，但是，有3条是针对民办学校或社会组织与个人违法行为法律责任的规定，仅有1条是针对审批机关和有关部门违法行为法律责任的规定。这仅有的1条中，也没有一项与公共财政或政府扶持民办教育发展相关。而且对审批机关和有关部门的违法行为，一般情况下也只是“由上级机关责令其改正”，只有“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。对于在什么情形下属于“情节严重的”行为，法律则并未作出规定或列举性的说明。《条例》有关法律责任的3条规定全部是针对民办学校的，没有对政府及其有关部门违法行为的法律责任问题作出另行规定或细化性的规定。公共财政扶持民办教育发展的主要责任在政府，没有对政府及其相关部门健全的法律问责机制，再好的法律规定可能也会沦为“纸上谈兵”。此外，以《教育法》为统领的现行教育法律体系，“在问责主体、问责情节、问责形式、问责程序等事关法律责任追究落实的规定方面，仍不同程度地存有模糊性，”也制约了教育法律中有关扶持民办教育发展规定的有效落实。 　　三、公共财政扶持民办教育发展的法规完善建议
　　(一)明确公共财政扶持民办教育发展的法律依据
　　其一，在修订《教育法》时，首先要赋予民办教育与公办教育同等的法律地位。其次，确立营利性和非营利性民办学校的分类管理原则。“从立法上将民办学校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上采取不同办法，以实现民办学校的良善治理。”再次，对于民办教育的公益性目的和民办学校的营利性手段作出原则性区分。“对民办学校实行分类管理的政策目标，是协调民办学校公益性和营利性之间的矛盾，这是当前困扰我国民办教育改革和发展的‘瓶颈’问题之一。这一‘瓶颈’不突破，其他很多问题都难以解决。”哄实公益性和营利性之间的矛盾并不是不可调和，教育事业就其根本屙性来说是公益的(当然不同学段会有所差异)，即使营利也不能改变这个性质与目的。所以，营利只能是一种促进公益性目的的手段，但是要对这种手段作出必要的法律限制，保障部分民办学校在不脱离公益性目的的轨道上合法营利。最后，对于公共财政扶持民办教育发展作出确定性、指导性规定。
　　其二，在修订《民办教育促进法》和《条例》时，就公共财政对民办教育发展的扶持，新增专条明确作出应当性(义务性)规定，并对部分非义务性的条文作出修改，如将《民办教育促进法》第四十四条、四十五条，《条例》第四十一条、四十八条中的关于扶持民办教育发展的“可以”性规定改为“应当”性规定。此外，对于县级以上人民政府应当在公共财政支出中划出多少比例的资金用于设立民办教育发展专项经费，以及公共财政对于不同类型、层次、区域民办教育发展的扶持形式、扶持力度、绩效评估等作出原则性规定，为民办教育健康发展提供更好的法律保障。
　　其三，加强地方性民办教育法规、规章的制定或完善。我国当前地方民办教育立法“仔细分析其中的内容后，可以发现，对民办教育发展过程中的一些重大问题仍然未能得到切实有效的解决。”而且，还出现了“地方教育立法权虚位”的问题。地方教育立法权虚位带来的结果，除了黄华均指出的“用政策来实施《民办教育促进法》，降低了制度的严肃性和规范性”外，还可能使地方权力机关和行政机关不作为，降低了《民办教育促进法》的针对性和适应性。为此，必须加强地方性民办教育法规的制定或完善，依据上位法的立法精神与理念，结合地方实情，使公共财政扶持民办教育发展的法律规定落到实处。形成教育基本法律、民办教育单行法律、民办教育法规、民办教育地方性法规规章等上下有序、规范明确、有机统一的法律保障体系。
　　其四，健全公共财政扶持民办教育发展的法律责任制度。在《民办教育促进法》中，对于违反公共财政扶持民办教育发展的行为，要有明确的法律责任追究机制和有关的行政问责机制。
　　(二)完善公共财政扶持民办教育发展的政策及其配套政策
　　将民办教育纳入到公共财政扶持体系。公共财政对民办教育的扶持形式应该多样，故应构建多维立体的扶持体系。
　　公共财政对民办教育发展的扶持政策应区分民办教育的办学层次与类型。从办学层次看，民办教育有学前教育、义务教育、高中阶段教育及高等教育。从办学类型看，民办教育有学历教育和非学历教育。学历教育中又有普通教育和职业教育之分；非学历教育中有面向市场的职业技能培训，也有受政府委托承担的农民工就业培训或其他带有公益性的职业技能培训。因此，对于不同层次和类型的民办教育应给予不同的公共财政扶持。
　　公共财政对民办教育发展的扶持政策应区分民办教育的性质。《民办教育促进法》规定，民办学校的出资人可以依法取得合理回报。对于民办学校出资人放弃取得合理回报和依法取得合理回报的，公共财政应给予不同的扶持政策。《教育规划纲要》规定，要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。对于营利性和非营利性民办学校，公共财政应给予不同的扶持政策，而且应主要立足于非营利性的民办学校。即使对于营利性民办学校的公共财政扶持，也应根据这类民办学校的办学层次、类型、营利状况及社会效益等给予区别对待。如赵应生、钟秉林等学者提出：“可以从三个方面完善财政支持政策。第一，对非营利性民办学校，政府可以根据实际需要，在教师培训经费、公用经费、科研经费等方面提供资助。第二，对营利性民办学校，政府可通过购买公共教育服务或委托管理等方式，委托其承担有关教育和培训任务，拨付相应经费。第三，政府可设立民办教育专项资金，对办学成绩突出的民办学校给予奖励性资助。奖励性资助对非营利性民办学校和营利性民办学校要同等对待，目的在于充分发挥公共财政的调控作用，引导民办学校办出水平、形成特色。”对此，正如本文第二部分第一点所指出的，笔者在基本赞同上述三条建议的同时，建议将第一条和第三条中的“可以”改为“应当”。一是体现确定性的法律依据，二是体现非营利性与营利性民办学校分类管理的原则。
　　此外，公共财政对民办教育扶持政策的建立、健全和落实，离不开配套的保障性政策。比如，扶持民办教育发展的公共财政的来源、拨付、使用、监管、评估；对民办学校是否营利的核算制度和会计审核制度；对民办学校办学质量的评估制度等。对此，赞同赵应生、钟秉林等学者所概括的六个方面，即“财产权制度；会计制度；税收制度；师生权益保障制度；财政支持制度；合理回报制度。”旧但这些配套性保障制度的具体规定和落实必须体现公共财政扶持民办教育发展的立法理念和营利性与非营利性民办学校分类管理的政策导向。
　　(三)健全公共财政扶持民办教育发展的长效机制
　　公共财政对民办教育的扶持政策应着眼于建立一种长效机制。这种长效机制至少包括以下四个方面：第一，科学、民主的决策机制。一项政策执行的效果如何，与该项政策本身的科学性密切相关。政策的科学性体现在：该项政策的目标定位是否准确、清晰；制定过程是否民主、透明；研制政策方案是否进行了充分的调研，获取了足够多的信息资源；政策内容是否有针对性、可行性等。第二，公正、合理的执行机制。政策总是需要一定的组织机构、人员去执行，总是需要必要的物质资源加以保障。所以，“那些在理论上看上去很好的东西，在现实生活中并不一定奏效。”到了实践层面，各种复杂的因素会交织在一起，发挥意想不到的作用。公正、合理的执行体制，一要提高政策的认同水平。“政策实施者不太可能支持他们认为与其自身利益对立的政策。如果可能威胁其工作保障、晋升机会和现状，新政策必定会遭到政策实施者的反对。”二要完善政策执行各环节。三要优化政策执行主体的行为。现实中，公共财政扶持民办教育发展政策的执行效果不理想与政策执行人员的行为方式存在问题密切相关。正如美国政策科学专家安德森所言：“为了使某一项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款。良好的控制和政策实施技术也是必不可少的。”第三，便捷、高效的监管机制。在社会没有发展到公民素质普遍足够高尚的时代，用制度约束权力比用人品约束权力更让人放心。“在民办学校的办学监管上，相关部门要按各自职责分工，建立促进民办学校健康发展的工作协调机制，积极构建政府依法管理、民办学校依法办学、行业自律和社会监督相结合的民办教育工作格局。”“政府在强化对民办教育的财政资助的同时，还要做好以下两个结合。一是政府资助须与加强财务监管相结合。二是政府资助与加强质量监控考评相结合。”第四，规范、有序的修正机制。政策法规总是有一定的时效性，经济社会的发展、教育自身的变革等都会提出新的问题和挑战。制定规范、有序的公共财政扶持民办教育发展政策法规的修正机制，将会使这一过程变得更加动态和良性。
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