【对改革完善分税制解决经济失衡问题调研思考】分税制是什么

时间：2020-02-11 11:41:33　来源：柠檬阅读网本文已影响人

此次席卷全球的金融危机，以及由此带来的实体经济下滑，使全球进入了百年一遇的经济危机时期。经济危机是全球经济失衡后果的一次集中暴发。在危机中，我国经济内外失衡的问题也更加得到政府和经济学界的关注，同时也使我们认识到了应对危机的方向———短期应对经济下滑，长期促进经济平衡。解决经济失衡问题需要方方面面的改革，其中一项最重要的内容便是消除现有导致经济失衡的制度性因素。在市场经济中，制度发挥着根本性和长期性的作用。通过制度的改革，可以改变经济主体（政府、企业和居民）的行为，进而改变经济运行的结果。在我国税收领域中，存在着大量导致我国经济失衡的制度性因素，其中分税制财税体制便是其中之一。
　　我国经济失衡表现在很多方面。比如，拉动经济增长的“三驾马车”——投资、消费和出口结构的失衡。经济结构向重型化倾斜，各地不断上马汽车、钢铁、大型制造业等大型项目，导致重复建设、产业集中度低、资源消耗大、环境污染严重、吸纳就业能力减弱等问题。区域之间、城乡之间的贫富差距不断扩大，反过来制约经济进一步增长。导致上述失衡问题的原因很多，其中现行分税制的不完善是加剧经济失衡的一个重要的制度性因素。现行分税制主要通过以下几个途径加剧了我国的经济失衡。

　　第一，现行分税制加剧了地方政府的投资热。

　　这一问题从2003年以来表现得更加突出。2003年～2007年我国实际国内生产总值（GDP）增长速度均在10%以上的高位运行，中央政府多次出台宏观调控政策，以抑制经济过热，其中调控的重点便是抑制地方政府的投资热。但是，政策收效甚微，2007年GDP增速进一步攀升至11.9%。应该看到，地方政府热衷于投资是其作为经济人的理性选择。地方政府官员在其任期内，一般要实现升迁和获得更多财政收入双重目标，而要实现这些目标，必须通过上大项目、扩大投资来增加GDP，并获取更多的增值税和企业所得税的分成收入。

　　1994年分税制改革后，地方政府的主体税种除营业税外，对财政收入的贡献都有限，地方税收占全国财政收入的比重不足20%，地方政府70%的收入来源于共享税收入，形成了地方各级政府在收入划分上以共享税为主、地方税为辅的分配格局。地方政府热衷于投资大项目，各地纷纷成立汽车、钢铁、大型制造业企业，造成产业集中度低，产业不能做大做强，难以实现经济增长方式的转变和产业结构的优化。

　　第二，现有分税制加剧了地区间贫富差距。

　　地区间财政收入的差距是地区间贫富差距的重要衡量标准。从各地的财政收入差距来看，一方面财政收入日益流向经济发达地区，另一方面财政收入日益流向中央和省区市，县乡财政非常困难。这又都与现行的分税制财政体制不完善密切相关。

　　流转税的重要特点是纳税人和负税人不一致，消费者最终负担税款，而生产销售单位缴纳税款。因此，生产企业所在地的地方政府可以获得更多的税收，而落后地区的居民虽然最终负担税款，但是地方政府却无法获得相应的税收。现有的财政转移支付制度在调节地区间贫富差距方面作用很小，更多地保护了分税制改革前地方政府的既得利益，并通过税收分成和返还的方式调动地方政府发展经济的积极性，从而导致财政收入日益流向经济发达地区。

　　1994年分税制财政体制改革明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分后，省级和市级政府都仿效中央的做法，增加了本级政府的财力，而同时将事权下移，导致县级政府支出缺口越来越大，困难县的数量逐年增加。这与现行分税制对各级政府的事权划分不清和转移支付制度的缺陷有关。以均衡地方财力为目的的一般性转移支付比例过低。经济不发达地区、收入能力弱的县乡得到的转移支付是有限的。

　　第三，现行分税制加剧了国内需求的不足。

　　现行分税制具有激励地方政府投资的作用，从而进一步导致了我国内需的不足。一方面，地方政府将更多的财力用于建设性支出，而对于教育、医疗、住房等公共服务的支出则长期不足，从而导致居民自发性保障费用的增长，形成了居民储蓄持续增长，消费在整个GDP中的比例持续减小的局面。另一方面，地区间贫富差距的扩大，导致财富分配状况恶化，财富日益向少数人手中聚集，普通百姓的消费能力进一步减弱。

　　笔者建议从以下两方面来改革和完善我国现行的分税制财税体制。

　　一方面，将共享税全部转为中央税，同时完善地方税制。对此，我国可以借鉴同为中央集权制且间接税比重大的法国的经验，只设中央税和地方税，取消共享税。将主要的间接税（增值税）和直接税（个人所得税、企业所得税），全额划归中央，同时建立以财产税为主的地方税体系。将地方的注意力由直接关注投资和项目，转向改善区域内公共产品和服务的提供，以吸引更多的投资来促进当地经济发展，并通过经济的发展带动以房地产为主的财产税的增加。同时中央可规定地方征税越多，得到的补助金越多，以调动地方工作的积极性，从而抑制地方政府的投资冲动，并促使其增加对公共产品和服务的投入，有效地缩小地区贫富差距。

　　中国经济发展的实践和学者研究均已证明，1994年的分税制改革，对于调动地方政府发展经济的积极性，形成地方政府间竞争的发展格局，保持我国经济持续快速增长，发挥了重要的制度性作用。然而，时至今日，原有分税制的一些弊端日益显现，并影响我国经济的可持续发展，对此必须加以改革。笔者认为，新制度仍然需要调动地方积极性，促进经济发展，但是途径和方式应有所改变。尤其是如果取消共享税，那么科学设计转移支付制度，把对地方政府的激励制度融入其中，便是制度设计的关键。

　　另一方面，完善我国的转移支付制度。完善的转移支付制度对规范地方政府的收入行为、缓解县乡财政紧张状况、实现城乡和区域统筹发展、促进公共服务均等化都具有十分重要的意义。在规范事权和财权的基础上，针对我国目前转移支付制度存在的问题，需重点从以下两方面入手：一是科学确定财政转移支付的目标。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，将财政转移支付重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通信、环境保护等基础产业，以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业，同时还应保护地方政府发展经济的积极性。二是改革转移支付规模测算方法。借鉴国际经验，我国应采取以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。逐步取消税收返还（包括体制性补助）这一维护地方既得利益、拉大地区差距的做法等。采用因素法代替现行的基数法，选择一些不易受控制、能反映各地收入能力和支出需要的客观因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此确定转移支付额。并通过设置不同指标所占的权重和相互组合来实现对地方政府的影响。如通过人口数量、城市化程度等指标的设置来体现国家调节地区间贫富差距和实现公共服务均等化等政策目标，可规定对人口多、城市化水平低的地区给予更多的转移支付，满足其提供基本公共服务的必要财力；
通过对人均

　　GDP指标的设置来促进地方发展经济，可规定中央在满足各地基本公共服务支出需要的基础上，对剩余资金根据各地人均GDP来分配，人均GDP高和增长快的地方获得更多的剩余资金，以此来保护地方政府发展经济的积极性。

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