行政区划调整 [公共服务:行政区划调整中应予关注的一个基本变量]

　　 　　 　　 　　 　　[摘 要]通过对二战以来西方典型国家行政区划调整的实践以及相关研究的归纳可以发现，合理的地方政府体系是发挥公共服务供给规模效益、降低服务和施政成本、促进公共服务均等化的基本保障。在大力推进服务型政府建设的宏观政策背景下，中国各级政府尤其是地方政府的职能重心已经开始逐步向公共服务转移。然而，由于地方政府职能转变不到位，再加上综合研究滞后所导致的认识欠缺，使得公共服务因素并未能在现阶段的行政区划调整中得到应有的体现和重视。
　　 [关键词]行政区划；公共服务；政府职能
　　 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2012）03005407
　　
　　 通常认为，行政区划作为国之大政，是一个国家地方政府设置和完善的基础，本质上是国家权力再分配的基本形式，是政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映[1](P4)。本文通过对西方典型国家相关改革和研究的归纳后发现，除了上述因素，行政区划调整与公共服务供给的效率、质量以及均等化程度，亦存在密切的联系。联系中国现阶段大力推进服务型政府建设的宏观政策背景，系统考察公共服务因素在行政区划调整过程中的影响作用，显然具有重要的理论和现实意义。
　　
　　一、西方典型国家的经验：行政区划与公共服务的内在联系
　　 二战结束以来，多数西方典型国家都围绕着大都市区①，进行了规模、程度不等的行政区划改革。例如，通过合并，英国的市政实体数量由1500个减少为不到500个，意大利地方政府的数量则由24000个减少到8500个[2]。在联邦德国，通过一系列法律和自愿行为，地方政府的数量从1967年的2690个减少到1980年的426个[3](P59)。在瑞典也进行了类似的改革，使得城镇数量由1950年的2500个减少到1980年的300个[4]。
　　 与实践相对应，学术界也提出各种完善大都市区地方政府体系的政策主张，并逐步形成了传统改革派、公共选择学派和新区域主义三个主要学派。虽然在改革的具体措施，甚至是否有必要进行深入改革等问题上，上述三个学派都存在着明显的差异，但如果对二战以来西方典型国家的行政区划改革实践以及相关学术研究做一番仔细的梳理，就会发现一个重要相通之处，那就是强烈的公共服务导向：各国多是通过积极的地方政府合并和对大都市区政府结构体系的整合，以期发挥公共服务供给的规模经济效益，降低服务和施政成本，并尽可能地促进区域间公共服务均等化。这种服务至上的基本指导理念，无论是在实践中还是在相关研究中，都得到了较为明显且十分自然的反映。
　　 （一）行政区划调整重在节约公共服务成本
　　 已有研究表明，对于一个城市而言，政府要达到全方位的有效公共服务，人口规模的门槛是5至10万人[6]。只有达到这一人口规模时，该市才可能雇佣各种专业人员，支付各种服务开支，并在较大范围内实现规模经济效益。然而，在以美国为典型的西方国家的大都市区，由于政府结构体系的零碎化，地方政府普遍规模狭小、数量众多。受制于自身财力，很多地方政府甚至没有能力提供某些基本的服务设施。即使地方政府能够提供某些服务，也往往会由于规模太小而无法达到规模效益。
　　 鉴于上述状况，如何克服因为大都市区政区结构的零碎化而造成的公共服务供给条块分割、重复建设问题，进而发挥服务供给的规模效益，一直是相关改革的基本目标。对此，部分研究者认为，通过合并重组，在大都市区搭建“一个区域一个政府”式的政府结构，可以有效地克服服务供给中的政区割裂，减少重复、促进节约。实际上，不仅是学术界，西方国家的政界在宣传改革的必要性时，合并重组行为可能带来的规模效益也始终是他们宣扬的首要理由。例如在加拿大，安大略省市政事务部发布的每条新闻都反复以标准陈述来报道合并行为：“通过地方重构调整，安大略省的各个城市正在消除浪费和重叠，以更低的成本提供更好的服务。”[5](P147)此外，加拿大其他地区，如新斯科舍、新不伦瑞克和魁北克等在过去十多年采取的城市合并，也都以节约成本为开场白。
　　 此外，城市合并的支持者们还有另外一个主要理由：合并必然带来机构的精简，进而大量裁减人员，这将是促进服务成本节约的又一个重要方面。上述理念在20世纪90年代下半期加拿大安大略省的城市重构中被体现得最为突出：安大略省每次城市合并完成后，市政事务局都会召开一个新闻发布会，告知公众减少了多少市政机构和官员。截至2001年，通过一系列的合并重组，城市委员会的数量减少了2000余人，这意味着地方代表减少了40%[7]。
　　 当然，对于大量城市合并行为也不乏反对者。反对者的基本出发点是对合并可能带来的成本节约提出质疑。他们认为，虽然通常随着规模的扩大，在达到特定拐点之前，公共服务的单位成本会随之降低，从而产生规模效益。然而问题是，每一项城市服务可能在不同的规模上实现这种规模经济。例如，消防服务的最佳规模与道路或治安的最佳规模就存在明显的不同。因此，合并城市是一把双刃剑，因为较大的城市或许在提供某些服务更有效，但同时在提供另外一些服务时也可能效率更低[8]。很明显，无论是否支持以城市合并为代表的行政区划整合，其政策出发点都聚焦于政府的服务和施政成本。
　　 （二）行政区划调整重在提高公共服务效率与质量
　　 与区域主义的拥护者主要从公共行政学的视角研究大都市区政府结构体系调整不同，公共选择学派的支持者则主要从公共经济学的视角出发，肯定市场经济的普遍性价值，并强调处理地方公共事务中的民主精神和公众参与。在上述认识理念下，公共选择学派的支持者认为，大都市区地方政府体系并不需要进行结构性的调整，只需在维持现状的情况下以专区等专门且灵活、高效的公共服务机构加以补充，便可以解决问题。具体来看，公共选择学派立足于蒂伯特（Charles Tiebout）模型的“用脚投票”原则，将地方公共服务看作是一个巨大的公共市场，公众和企业则根据某社区能否提供他们所需要的服务而做出选择。在市场经济的条件下，折中选择的后果之一必然是地方政府的零碎化。从这一角度出发，他们提出专区具有几大优势。一是企业化风格的专区比大一统的大都市区政府能够更加负责地对市民的多样化需求提供服务和选择[9](P34)。二是可以按照社区规模，有针对性地提供公共服务，更有利于满足居民的不同偏好，而且所提供的服务是区域范围的，具有规模经济的效果。尤其是在大都零碎化的区域，专区政府更能显示其效能。这也从另一个角度证明，某些服务可能以较小规模提供比较有效，有些则不然。所以，普遍进行政府合并并不可取[10](P30)。三是零碎化的政府结构体系有利于促进竞争、促使地方政府找到最有效的方法提供服务，同时避免重复建设[11](P9193)。
　　 除此之外，公共选择学派的支持者认为，专区等类型的专门服务机构还具有许多优势。
　　 其一，专区是根据特定的管理需求，“以物为中心的行政区划”，适应人口大量流动的郊区需求而设立的，在财政上和政治上都不再依附于原有的市政府或县政府，相对自由，因此广受纳税人和改革派的欢迎。而且，专区通常是经过长时间的协商后才形成的，这就使得它们的合法性得到强化。其二，很多专区本身就是地方政府的产物或是其功能的延伸，不同于外部强加的解决方案，会威胁到现有的地缘政治。它具有明显的动态性、灵活性，可以根据需要提供的服务来划定其管辖范围，征收使用费或其他费用，而不仅仅限于传统的所得税或债券，较少受州政策的束缚。而且，其使命完成后便可以随时撤销，而常规性政府一旦成立，便很难再被取消。其三，目的专一，仅提供单一服务，经济上效益高，可填补州和常规性地方政府的服务空间，比包罗万象的大都市区政府灵活得多，而且在较大的地域可提供某种具有规模经济的服务[12](P301)。专区的广泛建立被看成是大都市区政府零碎化的反映，但是，这种现象的背后却是城市服务的区域化[13](P106)。“由于不情愿接受对碎片化的传统政府模式的改组，地方居民和官员索性倾向于默认在有限的地域范围的地方交叉解决方法，包括产生专区政府，用集中化的辖区和管理来处理他们最迫切的问题。”[14]
　　 综上所述，公共选择学派的支持者和践行者认为，大都市区最好的体制既不是由合并而成为单中心市，也不是双级体制，而是大量的独立城市，以及辅之以类似专区的专门公共服务供给机构。这样，就使得大都市区存在诸多的服务供给者，这种体制不仅能够按照需求灵活地提供服务，而且多个服务供给者的存在能创造出竞争性氛围，既有利于提高服务的效率，也能更好地满足居民的多样化需求偏好。
　　 对于公共选择学派的上述观点，区域主义者们则主要从专区泛滥局面下可能产生的公共服务负外部性予以反击。他们认为，本来大都市区的发展在客观上要求区域问题的通盘考虑和解决，而专区处理区域问题的方式却恰恰与之背道而驰。专区服务范围很窄，只是履行某种单一功能，对这种单一目的之外的区域问题，他们并不关心。当然，他们也没有权利处理其权限以外的问题。每个专区的首先事情都是要实现其既定目标，姑且不论该项目是否合适，而与其他政府合作，则是可有可无的事情，但较大的综合性政府就必须通盘考虑某项服务可能产生的负外部性。本来大都市区问题都是关联的，但在专区的介入下，这种管理被人们人为地割断了。没有一个总的协调实体，各个专区政府可能独善其身，很少考虑对其他功能或紧邻市政部门的影响。结果是，不仅地方政府体系在体制上零碎化，而且在服务方面也零碎化了。所以，治本之策还须合并组建单中心市，至少是双层级的大都市政府，只有这样才能从根本上避免各个政区之间的无序竞争对于区域公共服务效率的损害[15](P408)。
　　 （三）行政区划调整重在促进公共服务均等化
　　 在西方国家的城市化步入郊区化阶段后，随着富裕阶层持续迁往郊区，不仅造成了中心城区和郊区居民之间收入的日益不平衡，也引发了中心城区与郊区政府在财政收入上的不平衡[16](P286)。这主要是因为西方国家财产税通常是地方政府财政收入的主要来源，但由于地方社区贫富不一，所以必然随之造成地方政府财力和服务能力的不平衡状态。
　　 对于大都市区内各区域的两极分化，城市合并的支持者们普遍认为，政府体系的零碎化扮演了不光彩的角色，正是这种体制维持、甚至加重了在中心城市与郊区在收入、公共服务水准和生活质量等方面的不平等：一方面郊区居民尽可能地避免承担中心城区的服务成本，另一方面中心城区的居民却不断地“资助”郊区居民，因为他们所缴纳的税收被用于昂贵的郊区道路扩展、供水排污管道和有助于郊区发展的其他基础设施投资[17](P8)。更为严重的是，各个区域在财政、税率和服务水准等方面的不平衡，已经导致了一种恶性循环：往往是一个政区越贫困，税率越高，富裕阶层和中产阶层唯恐避之不及，工商业企业越是不愿在那里投资，以至于该地区的税收基础愈发薄弱，财政愈发捉襟见肘，市政服务设施愈发破旧。
　　 针对上述问题，各界普遍的意见是重构大都市区的政府结构体系，倡导促进区域内城市之间的合并或建立各种合作机制，统筹区域性公共服务[18](P8081)。这正如区域主义的代表人物Haywood指出的那样，大都市区的“巴尔干化”导致了资源与需求的分离。而造成这种分离的基本原因便是中心城市与郊区以及郊区与郊区之间的行政壁垒。因此，要达到资源与需求的平衡，基本办法之一就是要打破各地方政府之间的行政壁垒，整合为一个统一的大都市[19](P115)。Rusk在美国165个都市区进行研究后也发现，在那些通过合并而建立大都市区政府的地方，种族和阶层的分离程度较轻，经济更加健康，对居民也更加公正[17](P8)。
　　 关于“巴尔干化”对于所可能引发的各种不公平问题，公共选择学派的支持者们并没有予以否认。但他们同时指出，除了重组城市政区，公平问题还可以通过其他许多方式来解决，例如可以通过省曾政府的财政转移支付。而且重组城市并不是解决上述问题的最好方法：虽然同一城市区域同时存在许多独立的城市将使得服务提供和合理分担成本等问题增多，但结构性的调整并不一定能够有效减轻跨地区的外部效应。如果公共服务标准存在极大差异的市区与郊区被合并，这种情况会变得尤为突出。特别在设计税收结构时没有考虑被合并城市之间服务水平和标准上的差异，外部性可能会在合并后进一步加剧，也就是说一些居民在毫不知情的情况下为他们得不到任何益处的服务付费[20]。
　　
　　
　　二、行政区划改革配合政府公共服务职责有效履行的现实可能性
　　 联系前文的分析，从二战以来西方典型国家的经验来看，合理的地方政府体系是降低公共服务和施政成本、提高效率、促进公共服务均等化的有效途径。在大力推进服务型政府建设的宏观政策背景下，中国各级政府尤其是地方政府的职能重心已经开始逐步向公共服务转移。相应地，时下的行政区划改革也应该适时地摒弃改革开放以来的强经济导向，更多地从配合地方政府公共服务职责有效履行、推动服务型政府建设的视角出发，审视相关改革。具体来看，现阶段行政区划改革服务于政府公共服务职责有效履行的现实必要性和可能性，突出地表现在两个方面。
　　 （一）城市化进程中的大都市区治理
　　 大都市区治理历来是一个世界性难题。从西方典型国家的经验来看，城市化的快速推进必然伴随着城市空间规模的大面积扩展和大都市区的形成。长期以来西方国家大都市区治理体系普遍存在的主要症结之一，是由于地方政府的“巴尔干化”导致无法有效实现公共服务的区域统筹规划，进而引发服务和施政效益低下、服务供给不公等问题。与之相对应，西方学术界的相关研究主要也是从大都市区治理的视角来探讨行政区划调整问题的。
　　 在现阶段的中国，伴随着高速推进的城市化过程，大都市区化以及由此引发的治理难题也已初现端倪。特别是长三角、珠三角等城市化水平较高、城市布局密集的地区，大都市区的基本特性更是已经显露无遗。伴随着快速推进的大都市区化过程，以功能区为基本导向的大都市区，范围远远超越了核心城市的行政边界，城市的规模与空间形态随之开始出现变化与重组的态势，与之相伴而来的则是大都市区范围内各个地方政府在基础设施建设、区域整体规划、环境治理等方面的恶性竞争与纠纷扯皮，进而造成了大量的公共资源浪费。
　　 然而，目前中国在大都市区治理中所凸显的问题与西方国家存在明显的差异：虽然面临“膨胀病”等问题的困扰，但相比西方国家，现阶段中国的大都市区地方政府结构总体上是比较合理的。明显的表现就是长期困扰西方国家的大都市区地方政府的“巴尔干化”现象，在现阶段还没有太过明显的表现。这主要是因为中国的大都市区能够坚持“单中心广域市制”，进而有效避免了地方政府的零碎化趋势。如果联系大都市区化发展的阶段可以发现，现阶段行政区划手段在中国大都市区治理过程中的广泛使用，存在一定的必然性。从世界城市化发展的历程来看，在中心城市膨胀阶段，包括兼并和合并在内的行政区划调整一直是推进大都市区化的主要途径。现阶段中国的大都市区化整体上还处于中心城市集聚阶段，中心城市普遍存在空间扩张的现实需要和冲动，从而构成了行政区划手段得以广泛应用的主要推力。各地的改革实践也已经证明，在中国大都市区发展的初期阶段，适当的行政区划调整，例如“撤县（市）设区”，可以减少农村包围城市的趋势，有效统筹区域公共服务，发挥服务供给的规模效益、保障公平，进而促进大都市区治理体系的完善。
　　 长远来看，中国的大都市区有必要通过进一步的行政区划调整，为“省直管县”体制的推广提前做好准备。可以预见，“省直管县”的全面推广将成为未来行政体制改革的基本趋势详见新华社的相关报道：“省管县财政将全面推行”，转引自中国网（www.省略），2010年3月1日。。不可否认，“省直管县”体制更加符合“扁平化”的现代行政组织原则，对于提高施政效率、节约成本、消除市县矛盾等，都有积极的意义。但需要注意的是，如果不做因地适宜的区分，急剧且全面推广“省直管县”体制，在释放县级政府发展活力的同时，也会消解地级市原有的区域统筹与协调功能，从而引发区域特别是大都市区的无序化发展问题。尤其是那些对周边县市辐射能力巨大且发展空间需求强烈的大中城市，如果骤然推行“省直管县”体制，将很有可能加剧各地在区域统筹与规划、资源集约利用、环保等方面的矛盾，进而制约大都市区的健康有序发展。因此，推广“省直管县”体制的过程中，在一些大都市区化程度较高的地区，可以考虑通过撤县（市）设区的形式，增加中心城市的行政辖域，从而为大都市区的进一步发展预留必要的空间，避免陷入“巴尔干化”的泥潭。
　　 （二）城市化进程中的县域整合
　　 县政府作为中国政府行政构架中的一个重要层级本文所提及的“县”包括县和县级市在内，但不包括地级市辖区等与之具有同等行政级别的地方政府。，承担着向辖域内的农村和中小城镇居民提供基础教育、公共卫生、社会保障等重要的公共服务职责。这里之所以提出县域整合问题，基本的动因是在快速推进的城市化过程中，现存的县级行政区划体系已经难以适应时代发展的要求，不利于县政府有效履行其公共服务职责。
　　 首先，快速城市化进程中农村人口的持续减少，使县域整合存在着一定的必然性。一个国家实现城市化的过程，也就是农业人口不断减少的过程。在城市化加快推进的背景下，中国农村人口逐步向城市转移是必然的趋势。因此，除了部分城市化程度已经很高的东部地区以外，县政府所统辖的人口规模与比重将呈现不断缩小的基本趋势，这使得现存的县级行政区划体系愈发滞后于城乡人口结构的变化。从公共经济学的视角来看，县级政区保持一定的人口规模是节约施政成本、发挥公共服务供给规模经济效益的基础性条件。关于这一点，国内一些相关研究成果也已经表明，目前我国的县域行政总体上尚处于规模经济的改进区间，即伴随着人口规模的扩大，县政府施政的边际成本将逐步递减，公共服务供给的规模效益则相应提升[21]。因此，通过适当的行政区划调整，整合、扩大县的人口规模，亦不失为节约公共资源、提高县政效率的一个有效途径。
　　 其次，农村交通、通讯设施的极大改善，提高了县域整合的可行性。中国多数县的行政区划框架形成于数百、甚至上千年前的前现代社会。新中国建立初期，受制于交通、通讯等条件限制，基本继承了原有的县域行政区划。就目前的总体情况来看，除了几个地广人稀的边疆省区，国内县的辖域面积普遍较小，多处于1000-4000平方公里之间，部分县的国土面积甚至还不足200平方公里。然而经过改革开放以来，特别是上世纪90年代中后期以来的大规模的建设改造，农村的交通、通讯等基础设施条件已得到了很大的改善，铁路、公路开始变得四通八达，互联网、移动通讯等先进的通讯方式也在农村得以逐步普及。交通、通讯条件的改善，显然有助于降低县政府的公共服务和行政管理成本。而且在同等条件下，规模较大的县比小县更有可能因基础设施的普遍改善而降低管理和服务成本。上述变化也受到了相关决策部门的注意：“交通、通讯条件发生的质的变化，使东中部地区不仅具有了行政区划改革创新的要求，也具备了改革创新的条件，无论是减少管理层次，还是扩大县乡村的管理幅度，都有可行性。”[22]
　　 最后，县域整合亦是配合“省直管县”体制推广的现实需要。在“省直管县”体制的推广过程中，一些辖域广大、人口众多的省份，很可能会面临这样一个体制性矛盾：“省直管县”体制的全面推广，很容易出现省级政府管理幅度过宽、管理难度加大等问题[23]。特别是对于诸如河北（下辖136个县）、河南（下辖109个县）、四川（下辖138个县）等几个县的设置数量偏多的省份，这一体制性矛盾更是难以避免例如，我们课题组2009年在河北省财政厅调研“省直管县财政”体制的试点工作时就发现，这一体制的试点工作已经使得河北省财政厅的工作量和工作难度大幅度增加，财政厅甚至为此已经提出增加相关部门人员编制的请求，而且河北省仅仅还是在不到一半左右的县和县级市（64个）试点了这一工作。如果在河北省全面推行“省直管县”，那么省级政府的管理压力无疑将更加难以承受。。在短期内不宜或者说无法对省级行政区划进行相应调整的前提下，期望“省直管县”体制全面推行后省级政府仍然能够普遍保持较为合理的管理幅度，现实的可能选择就只能是适当整合、合并部分规模较小的县。
　　
　　
　　三、行政区划配合政府公共服务职责有效履行须注意的几个问题
　　 （一）公共服务因素对于行政区划调整的影响存在一定的层级分布
　　 在一个现代国家，政府职能是由各级政府共同承担的，而且不同层级的政府在职能履行的重点方面往往存在一定的纵向差异[24](P107108)。在通常情况下，层级越高的政府，其政治统治职能就越为明显；层级越低的政府，其社会管理职能则往往更为突出。对于基层政府而言，其主要任务是为地方各类社会组织和居民的生产、生活创造一个良好的外部环境，因此公共服务职能和社会管理职能居于优先位置。
　　 与政府职能的纵向分布相对应，公共服务因素对于行政区划改革的指导意义，在政区层级的纵向分布上也存在着明显的差异。通常而言，在层级越高的地方政区，行政区划调整中的统治色彩就愈重，反之则愈不明显。数量适当且稳定的省级行政区分布，是平衡纵向府际关系、保持中央政府必要权威地位的基本保障。这也说明了缘何古代中国的区划调整主要集中于高层级政区。
　　 不同于省级政区调整中所蕴含的强政治性，省以下各级政区（地市、县、乡）由于并不直接面对中央政府，且受到自身辖域、人口、资源等客观因素的限制，一般情况下并不会对纵向间府际关系发生明显的影响。因此，对于省以下各级政区的行政区划调整，政治性因素的实际影响作用已明显减弱，普遍具有更为突出的行政管理色彩，更多地应从施政成本和效率的角度考虑。就当代中国的普遍情况而言，省以下各级政区的调整应更多地从公共服务和行政管理的视角审视改革，通过必要的行政区划改革保障和促进地方政府更好地履行其公共职责。
　　 （二）公共服务因素对于行政区划调整的影响存在一定的阶段性
　　 公共服务并非在政府产生的那一天就自然而然地成为其职能的重心。在前现代社会，由于受生产力发展水平、文明进步程度等因素制约，各级政府最主要的职能被界定为于确保当局的政治统治，承担的公共服务职责则相当有限。在一切重要政治决断都要以是否有利于维护政治统治的稳固为基本判断依据的情况下，行政区划自然不可能本着促进政府有效履行公共服务职责的政策目标进行设置和调整。
　　 直到进入近现代社会以后，随着生产力的迅速发展、社会生活的日益复杂化和人类社会文明程度的改善等因素的综合影响，政府的社会管理职能开始得到重视。特别是在二战结束以后的西方国家，地方政府的公共服务职责权重明显加大，所承担的公共服务职责也日益增加起来。相应地，整个社会生活的面貌也有了巨大的改观。关于这一点，“福利国家”的兴起就是比较典型的反映。在这种背景下，政府的各种大政方针通常就会比较自然地从有利于公共服务职责履行的视角出发，制定和评价各种公共政策。反映在行政区划调整方面，就是改革的强服务导向。实际上，学术研究亦是如此，例如在当代西方国家，虽然公共服务因素在行政区划调整中的作用目前仍没有得到理论上的完全确认，但多数西方学者仍十分自然地从公共服务的视角考察改革。与之相对应的是，从改革开放一直到新世纪之初，由于各级政府的施政重心明显偏向于直接推动经济发展，所以中国很多研究者一直都在有意或无意地从服务于经济发展的视角研究行政区划问题。
　　 （三）行政区划改革的“服务”导向亦是市场经济日益成熟的表现
　　 新时期中国行政区划改革的“服务”导向，当然主要是由于服务型政府建设背景下对政府职能重心的重新定位，但同时也与市场经济的日益成熟以及由此引发的政府施政模式转变存在一定的关联。“行政区经济”之所以能够在改革开放以来的相当长时间里成为中国行政区划调整和研究的主要触发点，固然与“以经济建设为中心”的政府职能定位存在密切联系，但同时须看到的是这一现象的广泛存在的确在很大程度上阻碍了区域、乃至全国经济的统筹发展。从产生根源来看，由于改革开放初期市场经济体制还不够完善，计划经济仍然在局部领域发挥着重要的影响，政府对于经济活动的直接参与广泛存在，这就给画地为牢式的“行政区经济”提供了滋生的温床。然而，随着改革的深入，中国的市场经济体制日渐完善。比较典型的表现就是，虽然各级政府尤其是地方政府仍然是典型的GDP导向，但各级政府直接参与经济活动的频率却已经明显下降，更多的则是通过各种配套服务措施，为经济发展创造一个良好的外部环境，以更好地“招商引资”。所以，目前来看，“行政区经济”现象虽不能说已经杜绝，但已经不再是妨碍区域经济统筹发展的主要壁垒。反映在学术研究上，“行政区经济”在经历了20世纪90年代曾经的风靡一时后，目前已经陷入了沉寂。
　　 进一步分析可以发现，市场经济的日益完善以及由此引发的政府施政模式转变，客观上使政府的施政行为开始自然地向公共服务领域倾斜。具体来看，期望为经济发展创造良好的外部环境，就需要政府更多地投资于诸如交通、通讯、环卫、公共信息平台建设等公共基础设施，这些无一不是公共服务的重要内容，使得政府的施政模式日益表现出更加突出的服务色彩。而且，正是在为经济发展创造良好外部环境的过程中，引发了一些具有较强“服务”导向的行政区划调整要求和实践。例如，近年来一些大型中心城市随着经济的发展和城市规模的扩张，与周边的郊县（县级市）形成了事实上的大都市区。在这种情况下，一些城市通过“撤县设区”、“撤市设区”等行政区划调整，不仅扩展了自身的发展空间，而且比较有效地解决了公共基础设施难以统筹规划、重复建设严重等大都市区治理难题[25](P222)。总而言之，新时期行政区划改革的“服务”导向并非主观上的刻意强调，而是当代中国市场经济的日益完善和成熟以及政府施政模式转变的客观需要使然。
　　
　　
　　四、结语：正视公共服务因素在行政区划调整中的影响作用
　　 行政区划作为国家结构形式的空间投影，犹如骨骼对于人体。从古至今，中国各级地方行政区的形成过程都充满了强烈的“区划”色彩。但在很多国家，特别是地方自治传统深远的西方国家，大量现存的地方政区却只是在长期的历史演进中自然而然形成的，人为“区划”的色彩要淡化很多。正因为如此，行政区划工作在任何其他国家都没有中国显得这么重要。综合前文的分析过程，在应然状态下，当代中国省以下各级政区，特别是基层政区的行政区划调整应主要从统筹公共服务、节约管理和服务成本的基本目标出发，审视和推进改革。然而，由于地方政府职能转变不到位，再加上综合研究滞后所导致的认识欠缺，因此使得公共服务因素并未能在时下的行政区划调整中得到应有的体现。
　　 一方面，各级地方政府对于公共服务职责的重视程度有待较大的提高。虽然建设服务型政府已经被明确界定为新世纪中国政府发展的基本方向，但是由于经济发展的现实压力以及近30余年来“以经济建设为中心”的惯性使然，从而使得“唯GDP是从”的政绩观仍然未得到根本的扭转。目前普遍的情况是，各级地方政府仍然将大量的精力投入到了直接推动经济发展的活动中。对于公共服务职责的重视程度，距离服务型政府的要求还差之甚远。在“以经济建设为中心”的地方政府职能重心定位未能得到彻底扭转的情况下，很难奢望包括行政区划调整在内的其他改革，能够以公共服务为中心，服务和围绕于政府公共服务职责的有效履行。因此，期望行政区划改革服务于政府公共服务职责的有效履行，首要的前提之一就是将地方政府的职能重心真正地转移到公共服务和社会管理方面。
　　 另一方面，行政区划改革与地方政府公共服务职责的联系，有待理论上的进一步确认和解释。对于行政区划对于公共服务供给的影响作用，已有研究还显得相当滞后，并没有得到理论上的完全确认。最明显的表现，就是国外一些主要旨在统筹公共服务供给而进行的行政区划调整，却被国内研究者认为是经济因素推动行政区划改革的典型，加以描述和解释比如，有人将二战以来西方国家以组建大都市区政府或联合政府为主要措施、以降低公共服务和政府施政成本、提高效率为主要目的的行政区划改革，视为影响区划调整的经济因素加以介绍和归纳。（参见刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第2527页）。认识决定行动，在对行政区划与公共服务的联系缺乏必要认知的情况下，也就很难期望行政区划改革实践能够很好地服务于政府公共服务职责的有效履行。实际上，不仅是中国，即使是在公共服务导向明显的西方典型国家的行政区划改革中，对于公共服务因素与行政区划的联系，也未能在理论上给予明确、系统的概括，更多只是在“服务至上”前提下的自然反映。
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　　责任编辑：倪明胜