水资源管理经济手段的选择与运用（舒俊杰,柯学莎）

摘要: 随着经济社会的快速发展，水资源供需矛盾的日趋加剧，水资源管理中经济手段的运用日益得到重视和推广。水资源管理的经济手段是经济理论在水资源管理实践中的产物，从经济学的理论基础和前提条件出发，综合考虑水资源的实际特点，制定科学合理的水资源管理经济政策，有针对性地选择和运用相应的经济措施和经济手段，对于充分发挥经济机制和市场机制的作用，协调主体间的利益，缓解水资源供需矛盾，促进水资源的优化配置、合理利用和有效保护具有重要意义。

关 键 词: 水资源管理;经济理论;经济手段;研究

中图分类号: TV213.4 文献标识码: A

1 水资源的经济属性

（1）稀缺性。经济学中稀缺性是指在既定资源禀赋与技术水平下，相对于人的欲望而言，资源的供给是不足的。作为自然资源之一的水资源，其第一大经济特性就是稀缺性，其稀缺性同时包含着物质稀缺性和经济稀缺性两个方面，并且可以相互转化的。如缺水区自身的水资源绝对数量都不足以满足人们的需要，因而当地的水资源具有严格意义上的物质稀缺性，但如考虑跨流域调水、海水淡化、节水、循环使用等技术方法，水资源的稀缺性最终体现为经济稀缺性，只是所需要的生产成本相当高而已。结合水资源的自然特点，水资源的稀缺性又是动态变化的，不同地区、不同年份或季节，水资源的稀缺程度是变化的。

（2）不可替代性。水资源是一切生命赖以生存的基本条件，是生态和环境的基本要素，也是经济社会的重要生产要素，其作用与自然特质决定了水资源是人类社会生存和发展不可替代的自然资源。水资源的不可替代性不仅强化了其在自然、经济与社会发展中的重要程度，也增强其稀缺性对经济社会发展的制约程度。

（3）垄断性。①受自然条件限制，水资源具有自然垄断性，由于气候地理条件等不同，各地区的水资源禀赋各不相同，加之由于长距离调水的不经济性，造成了各地区用水的自然垄断格局。②由于水资源的特殊性，为保证社会各阶层和各个方面在用水方面的公平合理，政府必须采取法律、行政等管制措施实施管理，从而使水资源具有行政垄断性。③经生产加工后的水资源是一种特殊商品，流通性相对较差，供需双方不能自由选择，其经营主体一旦确定后，就具有市场垄断性。

（4）准公共物品性。公共物品是指那些在消费上具有非竞争性与非排他性的物品。准公共物品介于私人物品和公共物品之间，具有公共物品和私人物品的两重属性，相对于公共物品而言，准公共物品尽管是公共的或是可以共用的，不能够排斥其他人的使用，但其使用和消费地域、受益范围可能呈现局限性，存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题。水资源具有典型的准公共物品特征，具有有限的非竞争性与非排他性，其最主要的特点在于具有“拥挤性”，当政府免费提供水资源或象征性地收费时，人们会无控制地过度消费，在大家都可以使用却不能限制别人使用的情况下，极易造成资源的过度开发，即受益的不可排他性导致的资源枯竭与破坏，即造成“公地悲剧”。但水资源的使用又具有排他性和竞争性，经过取水设施供应到最终用户的水就变成了商品，属于典型的“私人物品”。

（5）开发利用的外部性。外部性是指在实际经济活动中，经济主体对他人造成损害或带来利益，却不必为此支付成本或得不到应有的补偿。外部性分为外部正效应（或外部经济）和外部负效应（或外部不经济），正外部性是指经济主体对他人产生的有利影响，负外部性则相反。

外部性的存在对资源会产生不当利用情形，导致市场有效配置资源的功能失灵。水资源开发利用的外部负效应表现为3个方面:①水资源的代际外部性和代内外部性，也可称之为纵向外部性，即现在的用水行为可能对后来人的福利产生影响，导致后来者可用水量减少;②取水成本外部性，在一定流域、一定时期内，水资源的可获取量是相对稳定的，用水行为对相关联的取水者产生影响，并增加他人取水成本;③环境外部性，水资源的过度开采利用，造成生态环境的破坏，如造成水污染降低了水资源的质量，地下水位的下降、海水倒灌和土壤盐碱化等降低水资源的再生能力，增加社会边际成本。同时，节水、治污、水土保持及水利工程建设等行为存在外部正效应，降低他人取水成本、改善生态环境、提高用水效益，进而增加社会总福利。

2 水资源管理的经济理论和经济手段

2.1 福利经济学的主要观点

福利经济学是西方经济学家从福利观点或最大化原则出发，对经济体系的运行予以社会评价的经济学分支学科，其主要特点是:以一定的价值判断为出发点，以边际效用基数论或边际效用序数论为基础，以社会目标和福利理论为依据，制定经济政策方案。英国经济学家庇古（Arthur C.Pigou）在其1920年出版的《福利经济学》一书中，对福利的性质、经济福利的衡量（基数效用）、福利水平高低的判断准则及如何增加社会福利等问题进行了系统研究，奠定了福利经济学的理论基础。20世纪30年代出现了新福利经济学，主要代表人物是意大利经济学家帕累托（Vilfredo Pareto）。他在其《政治经济学讲义》中以序数效用论为基础，把效率作为经济福利状况的主要目标，他提出的帕累托最优状态是新福利经济学判断社会福利水平的基本标准。帕累托最优是指不可能通过资源的重新配置使得经济社会在不损害其他成员境况的条件下改善某些人的境况，也就是说如果重新配置资源后，至少使社会中的一个人境况变好，同时没有一个人因此境况变坏，整体社会资源配置效率就会提高，当某种资源配置方式不存在任何帕累托改进的可能性时，那么就达到了帕累托最优的资源配置状态。

福利经济学从经济福利的角度出发，重点考察了在什么条件下私人产品和社会产品会发生差异，从而妨碍社会福利增加。在对边际私人成本和边际社会成本进行区分和分析的基础上，庇古提出了外部性概念，当一个人的消费或企业的生产活动对另一个人的效用或另一家企业的生产函数产生一种原非本义的影响时，就会出现一种外部性，当这一企业不必承担其生产给社会带来的成本时，即边际社会成本大于边际私人成本时，称其为负的外部性;反之，如果企业不能获得其生产的全部收益时，即边际社会成本小于边际私人成本时，称为正的外部性。如环境污染与生态破坏是典型的具有负外部性特征的行为，而环境保护与治理是典型的具有正外部性特征的行为。当存在负外部性时，企业就会形成过度投资，而存在正外部性时，企业投资就会相对不足。因此外部性的存在反映了市场配置资源的失灵。庇古认为，如果企业在私利的引导下，使得资源配置与最大国民净产品之间出现差异，政府就有权进行干预，他在《福利经济学》中指出，“由于生态环境问题的重要经济根源是外部效应，那么为了消除这种外部效应，就应该对产生负外部效应的单位收费或征税，对产生正外部效应的单位给予补贴”。

（1）征税手段。征税手段是庇古手段中最为重要、应用最广泛的一种手段。这里所讲的“征税”只是一个概念，在实际应用中既可以是征收环境税之类的税款，也可指资源费、排污收费等。按照庇古的福利经济学理论，政府应该通过征税的办法迫使企业实现外部效应的内部化。例如当某一企业排放污水对水资源产生污染，形成社会负外部效应时，应该对它征税，该税收应恰好等于企业所造成的损害即边际损害成本。在没有征税的情况下，排污企业的定产决策按照企业边际收益等于企业边际成本的原则来确定，由此得到的产品数量是一个导致水体过度污染的产出水平。通过征税，水体污染的边际损害成本实际上由企业以税收的方式支付，使得企业无法通过增加污染排放获得额外收益，进而达到排污数量减少的目的，实现个人与社会最优的统一。

（2）补贴手段。补贴手段也是外部效应内部化的一个重要手段。对于存在外部正效应的行为如水资源保护、水污染治理等，完全按照市场机制不可能满足市场所需要的数量，通过补贴，可以企业边际收益曲线向上移动，增强企业投资积极性，从而扩大了该种产品的供给，增加社会总福利。

2.2 产权经济学主要观点及其管理手段

产权经济学家、诺贝尔经济学奖获得者科斯认为外部性之所以产生是因为产权没有界定清楚，如果把产权主体的责任和权利边界划分清楚，外部效应问题可以通过市场交易的形式来实现内部化。他认为，一个有效的经济体制必须有一个完整的产权制度和相关的社会制度以促使个人在寻求经济利益的时候能够和社会的利益相一致。简而言之，只要任何人的经济行为能够增加个人利益而又不损害别人的利益，那么，他个人的利益和社会的利益就是一致的;反过来说，如果一个人付出了劳动或代价为社会创造了福利，而他也得到了相应的回报，那么他个人的利益也是和社会的利益一致的。由此形成了著名的科斯定理，根据交易成本是否为零分述为科斯第一定理和科斯第二定理。科斯第一定理指出:在交易成本为零的情形下，只要产权得到明确界定，一个社会的产出就会达到最大。由于现实世界中交易费用总是大于零，于是科斯又得出如下结论:“一旦考虑到进行市场交易的成本，合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响”。这就是“科斯第二定理”。它告诉我们，最优的产权配置是交易费用最低的产权安排。根据科斯的产权理论，在产权明晰的前提下，可以通过自愿协商交易或建立产权市场两种方式消除外部效应。

（1）自愿协商手段。根据科斯的思路，在产权明晰的情况下，自愿协商手段能实现资源配置的帕累托最优。以水污染为例，当受污染者不具有对受污染水体的财产权，即污染者有污染权时，受污染者就可以同污染者协商支付多少钱才能使之放弃污染，当受污染者愿意支付在自身承受范围内的成本，且污染者愿意接受，结果对交易双方都是有利可图的。当受污染者拥有受污染水体的财产权，即污染者没有财产权时，污染者可以与受污染者协商，支付给受污染者相应费用，使之允许一定范围内的污染行为，受污染者在边际收益大于边际成本的条件下，将同意接受部分污染。由此可见，只要产权确定，通过自愿协商手段同样可以达到最优污染水平，而不需要政府管制。

（2）产权市场交易手段。科斯认为，如果私人各方可以无成本地就资源配置进行协商，无论最初的权利如何分配，只要产权界定清晰，市场就总能解决外部性问题，并有效地配置资源。

将“科斯定理”应用到水资源的管理中，就形成了可交易水权制度，即通过市场的水权交易提高水资源的利用效率和配置效率。政府可以在专家的协助下，将水资源分成标准单位并将产权（一般为使用权）初始分配给相关联的利益主体，并建立水权交易市场，市场主体（包括个人、企业、环保组织、政府等）在市场上公开标价出售或购买一定数量的水权，从而实现运用市场机制提高水资源的配置效率和使用效率的目标。20世纪70年代美国经济学家戴尔斯在科斯定理的基础上提出了排污权交易的理论，在污染总量不能超过环境容量的前提下，明确排污权的产权主体，通过市场实现排污权交易，政府、受污染者和环保组织也可以通过购买污染权促使污染排放总量降低。排污权交易可以通过市场机制实现外部负效应内部化，进而达到控制及减少污染的目标。

3 我国运用经济手段管理水资源的探索实践

我国《水法》规定:“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”。“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。因此，水资源费征收是国家行使水资源所有权、推行水资源有偿使用的实现形式，是优化水资源配置，促进水资源合理利用的经济杠杆。在运用经济手段控制污染方面，《中华人民共和国水污染防治法》及相关法规规定，企事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费;超过国家或地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。根据福利经济学观点，上述相关收费实质是政府调节水资源开发利用的“庇古税”。

随着市场经济体制的不断完善，水权及水市场理论得到积极探索与实践，2005年水利部颁布了《水利部关于水权转让的若干意见》，首次为水权交易提供了政策依据。此外，用水户的用水权交易也得到积极尝试，一些城市开始推进用水制度改革，对用水户实行总量控制、定额管理，用水户根据定额指标购买用水权，并推行用水权有偿转让，交易价格由交易双方自行商定，促进了用水权的市场流转和水资源的市场化配置。

但由于我国市场经济体制尚不完善，运用经济手段管理水资源尚处探索阶段，一方面，相关法律制度不健全、市场机制不完善，导致运用经济手段管理水资源缺乏良好的外部环境;另一方面经济手段的设立与运用未充分反映社会、经济及水资源的现实特点，措施缺乏科学性、针对性，进而影响了水资源管理的实际效果。

4 运用经济手段管理水资源的政策建议

（1）从水资源管理的社会经济需求出发，健全相关法律制度体系。为确保水资源的使用和交易符合社会公共利益，实现全社会水资源优化配置与有效利用，政府必须用法律和制度手段，对水资源的使用实施干预和调整。而我国现有的水资源管理法律制度沿袭于计划经济体制，偏重于水资源的开发利用，偏重于行政管理，与市场经济体制下水资源管理的社会要求和经济要求不相适应，导致水资源管理权利分散化，效率低下。2002年修订后的《中华人民共和国水法》，提出了流域管理与行政区域管理相结合的原则，强化了水资源的统一管理，强化了水权管理，但与市场经济发展相应的水资源法律法规体系尚不完善，在运用经济手段管理水资源方面，尚缺少可供操作的法规与制度。

结合我国经济社会发展对水资源管理，提出的新要求:①从水资源的公共资源属性和生态属性出发，完善水资源行政管理相关法律法规，理顺体制，强化统一管理;②完善水资源民事法律制度，合理调整水资源的占有和开发利用主体之间的民事关系，健全水资源的权属和用益物权制度，解决水资源关联利益者间的矛盾，满足水资源权利人支配水资源价值以及通过市场优化配置水资源两方面的基本需求;③完善水资源宏观干预从环境公益、社会公益和经济发展要求出发，健全水资源规划制度，完善政府宏观干预的法律手段，从宏观上解决水资源开发利用与生态保护、当前利益与长期持续发展以及水资源的时空分配等方面的矛盾问题;④完善水市场运作法律制度，从水市场的属性和特点出发，制定水市场建立、运作和监管制度，保障水市场良性发展。

（2）建立完善水市场机制，促进市场在优化水资源配置基础作用的发挥。科斯定理表明，水市场的建立并发挥作用必须有3个前提:①水权必须明晰;②水权可以交易;③交易成本足够低。因此，应以产权改革为突破口，完善水资源分配机制，建立有效的水权管理监督机制、水权分配的协商及交易运作的机制，进而建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式，形成政府宏观管理下以市场为驱动力的水资源配置机制。

（3）科学合理地制定水资源管理经济政策，强化政策效果。福利经济学的理论表明，在通过税收和补贴实现外部效应内部化时，只有当企业征税后边际成本等于社会边际成本，企业获得补贴后边际效益等社会边际效益，才能有效抑制外部负效应行为，吸引社会投资参与外部正效应行为。价格理论也指出，当某种资源的价格严重低于一般均衡水平时，便发生资源的浪费。如果某种资源的产权是公有的，那么，只要维护公有产权的费用足够高并且私人在这一公共领域内“追租”的费用足够低，就总会发生类似“公地悲剧”的掠夺效应。因此，水资源管理经济政策的制定，如设定征收水资源费、排污费等收费标准时，必须以经济理论为指导，综合水资源状况、产业结构、用水水平和社会承受能力等情况，科学合理的设定政策标准，充分发挥经济政策对水资源配置的调节作用。

（4）增强经济措施的适应性和针对性，有效解决水资源的突出问题。在运用经济手段解决水资源问题过程中，必须综合分析水资源问题的重点与成因，充分考虑相关经济措施的适用条件，增强针对性和解决问题的有效性。如在丰水地区，应以控制污染、保护水质为重点，积极推进排污收费、治污补贴等经济手段;在缺水地区，应以水资源需求管理为重点，在政府宏观干预的条件下，推进水权制度改革和水市场建设，运用市场手段提高水资源的配置效率;对重点水源区，应建立完善利益补偿机制，完善政府补贴方式与额度，促进外部效益内部化，增强保护生态环境的内在动力;对于水污染严重地区，推进排污总量控制，推进排污权交易及治污补贴，吸引社会投资参与污染治理。

5 结语

水资源的特殊属性决定了在解决水资源问题时应依靠政府、市场及其他社会力量，综合运用法律、行政和经济多种手段，创新水资源的管理体制和管理方面。在市场经济条件下，经济手段在水资源管理中的地位和作用越来越突出，应用越来越广泛，但在制定水资源管理的经济政策，选择和运用经济手段时，应综合分析各种经济手段的理论基础和应用特点，结合不同地区的水资源情况、经济发展水平、市场条件等自身情况，有针对地选用一种或多种经济手段，充分发挥其各自的优点以达到最优的效果，最大限度解决水资源供需矛盾，促进水资源的优化配置、合理利用和有效保护。

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作者简介: 舒俊杰，男，长江水利委员会财务经济局副局长，高级工程师。