【试论撤街并居模式改革与反弹】 挑战模式反弹伤害
时间：2019-05-06 03:25:44 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：伴随着中国政治民主制度改革的深入，作为最基层政府派出机构的街道办事处身份开始变得尴尬。从沿海到内地，撤街并居的改革正在逐步深入，但在过程中，阻力仍然存在，反弹时常发生。面对现状，只有透析反弹原因并加以改变，改革的效果才会真正到来。
关键词：撤街并居；改革；反弹
伴随着中国经济体制改革的深入，传统行政管理体制与新形势下的社会管理之间的矛盾日益凸显，经济体制改革的成果不能让全体社会成员充分分享，这就为沿袭已久的行政管理模式提出了新的要求：如何积极适应不断出现的新形势和新问题，最大的程度上方便的满足人民群众的基本需求？作为最基层的政府派出机构，街道办事处在改革中首当其冲。从54年全国一大四次会议决定设立街道办事处这个设置至今已有近六十年时间，在这六十年里，街道发挥了沟通、协调、服务、管理等多项职能，也承担了诸如发展街道经济、市政管理、民政工作、人口管理、治安管理等多项任务。但随着人口流动的日趋频繁，人民需求的逐步增多，街道办事处不论是从人员上还是组织机构上都不堪重负，撤街并居成为改革的趋势。但新的制度在现实中无论从思想上或是行为上都很难让人在短期内适应，特别还存在着大量的历史遗留问题以及既得利益者的分流工作，这都使得原本已经成为大势所趋的改革遇到了强烈的反弹。当然，改革遇到阻力是不可避免的，但此时更应当积极的发现问题本质，寻求解决思路，让改革的成果与普通社会成员分享。
一、撤街并居的改革是大势所趋
街道办事处设立之初，其职能定位非常明确：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民意见和要求。但随着时间的推移，街道的工作内容和重点都在不断变化，特别是到了上世纪九十年代初，我国城市管理体制改革的进程加快，逐步建立了在市、区、街道体制上的“两级政府、三级管理”的城市管理新机制，街道办事处在城市管理中的作用日趋明显。伴随着经济转轨和企业改制，原本大量的“单位人”又被推向社会，成为“社会人”，这也极大的增加了街道办事处的工作任务。加之工作受日益增多的政府基层工作量以及政府财政管理体制的制约，街道必须开始考虑维持自身的运转问题。在这多重压力之下，街道办事处原本就较为脆弱的适应能力变得更加岌岌可危，体制本身存在的弊端更是显现无疑。
（一）职能定位模糊
现阶段，街道办事处的职能尚未严格按照市场化的运作模式展开，职能繁多而相对混乱。首先，作为一级政府，需要处理一切辖区内的社会事务。面对繁杂的相关事务，街道机构设置不合理，容易出现权力集中，职能重叠等问题。其次，在经济转型期中，街道又承担了许多原本由单位承担的社会职能，如老年人服务，在就业培训等等，这使得街道的负担雪上加霜。再次，随着政府职能的转变，大量任务下移，街道不堪重负，错位，越位，缺位现象时有发生。
（二）职责不对等
虽然在现实当中，街道承担了大量繁重的工作，但由于区直部门与街道的职责不清、条块关系混乱，街道在管理权限以及资金支持上完全受限于上级部门，责大权小或是有责无权是对街道办事处的真实写照，这也阻碍了城市管理科学化的进程。
（三） 机构设置不合理
职能繁多直接致使街道办机构和人员膨胀，加之有些地区不重视街道工作，人员素质参差不齐，行政成本无形间增长迅速，并且人浮于事现象严重，部门间缺乏沟通，效率十分低下。
这一切都使得街道办事处的根本性改革势在必行，但更为重要的是为改革寻找到一条切实可行而又必须卓有成效的道路。
二、撤街并居的改革道路
面对外界环境的诸多变化，政府管理部门寄希望于改革去突破瓶颈，更好的为社会成员服务。但在现实条件下，如何选择改革的道路至关重要，选择出现问题，不仅会阻碍现实中的政策推进，更重要的是会动摇到人们改革的决心，让接下来的工作困难再次加大。其实从上世纪末开始，全国各地就已经开始了关于对于街道办事处重新定位的试点性改革，从深圳的盐田，到南京的锁四，再到北京的鲁谷。而这其中又以北京的鲁谷社区的改革最具代表性。
鲁谷社区辖区面积7平方公里，地处城乡结合部，成立社区之前有20来个国家和北京市属单位，还有鲁谷、衙门口等自然村。随着北京市现代化建设的迅速发展和城市化进程的加快，鲁谷地区的人口急骤增加，2000年后常住人口达到6万余人，加上外地来京打工人员，总人口达10万。为此，2002年北京市确定石景山区增设鲁谷街道办事处。借此契机，石景山区委、区政府决定将鲁谷街道作为城市街道管理体制改革试点,突破街道原有管理体制,组建全新的鲁谷社区管理机构,力图通过体制创新,解决“目前行政管理中存在的层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节”等问题，提高行政效能、公共参与热情,发挥居民自治组织的作用。
鲁谷社区的改革在组织架构上有着明显的时代特征，被鲁谷人成为“三驾马车”,即社区党工委,处于组织核心领导地位,对辖区内部工作负总责;社区行政事务管理中心,对辖区有关社会事务进行管理、协调、指导、监督和服务;最有创新性的是就是选举产生的鲁谷社区代表会议委员会及其常设机构—社区委员会，负责民主自治工作,指导居民委员会和中介组织的工作。在“三驾马车”的组织架构下,又有具体的“三部一室”的职责划分。党群工作部代替了原先的街道党工委，负责辖区内的党建工作；社区事务部承担民政、计生、劳动、文教等社区行政职能；城市管理部则承担原先街道城建管理和综合治理的职能；综合办公室是原街道工委办、行政办、财政科与监察科的合体。（具体如下图所示）
鲁谷社区的改革在当时取得了巨大的反响。民政部门相关领导也都做了具体批示，一时间全国上下都在学习鲁谷模式，将“三驾马车”的组织架构向纵深推广。
三、改革遇到的反弹
在复杂的环境面前，改革的推进都会遇到来自不同方向的质疑和阻碍，鲁谷也不例外。据相关媒体的报道，在历经了“七年之痒”后，2011年8月，石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知，就街道职责、内设机构和人员编制进行调整。这意味着，沿袭鲁谷模式而来的基层治理改革，遇到了麻烦。而鲁谷模式本身在运行中也出现了严重走样，几近搁浅。撤街并居的基层管理模式改革，前路变得扑朔迷离起来。根据对鲁谷模式实施以来的深入分析，发现了推进遇到的三大瓶颈。
（一） 减负后任务不降反增
曾经为减负而进行工作任务剥离，但鲁谷在八年间职能不降反增。业务工作被源源不断的分派下来，让鲁谷人只能“跟着任务跑，围着考核转”。2003年，鲁谷承担的行政职能约368个小项，但在鲁谷体制改革中最初只剥离、转出、整合了其中的28小项，仅占街道实际承担职能的极少数。即便是已调整的28项职能中仍有部分并未彻底剥离。转出的18项职能，只是从社区的行政机关转入了社区所属的事业单位，对外仍由鲁谷社区行政事务管理中心负全责，总体上的工作任务和上级考核并未实质减少，大部分的职能剥离只是“从左手换到右手”。即使在职能调整的项目中，很多在现实中根本无法达到预期效果。比如计划生育方面，改革时提出两项职能调整方案，要将“地区人口学校的指导工作由社区卫生服务中心负责”，“计划生育技术指导工作由区卫生局负责”，但实际上由于社区卫生服务中心没有相应机构，而区卫生局又没有计划生育技术指导职能，所以最后根本没有实现。如此，新体制运行以来，有的职能虽然按照改革方案进行了转出，但由于区有关职能部门现行体制并未相应与之衔接，导致部门职能翻番，使这些已经转出的职能又重新由社区事务部直接包揽承担。
（二） 机构设置瘦身后再反弹
除了转出职能复归、翻番，随着社会公共服务职能需求的增加，2008年奥运会开始后对城市管理标准的提高，安全生产监督管理、流动人口管理、应急指挥等许多新的职能陆续进入街道层面。实际运行过程中，这些职能又被转移到了社区。社区的工作人员常常一人兼数职，一人对数口。以文教体卫工作为例，最多的时候曾经2名工作人员对上文委、教委、科委、科协、卫生局、政府教育督导室、人大教科文办公室、农委、体育局、区文明办、区语委办、区校外办、区社区学院、区疾控中心、红十字会等15个局处单位。再加上鲁谷社区与小街道相比，辖区面积大、人口多，在这种情况下，实际上当初的瘦身出现了反弹。八年间，虽然鲁谷的行政编制增加不明显，但事业编制则出现猛增，从当初的十几个人，增加到四十多人。尽管如此，鲁谷社区同其他同等规模的街道相比，行政编制还是少的。这已经与改革的初衷大相径庭。
（三）居民自治难以落到实处
鲁谷模式创立之初，社区代表会议是一个突出创新，这是一个自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。但一旦落实到实践中，其实困难重重。突出体现在资源配置上，虽然与人大相比，权力的来源是一致的，但社区本身没有财政审批权，甚至社区工作人员的工资都来源于政府，这使得自治明显底气不足，这与国外自治组织的资金独立有根本的不同。在参政议政方面，来自不同小区的代表都为各自的利益发表见解，矛盾和意见不可避免。由于缺乏必要的决策手段，问题常常拖而未决，这也影响了代表们对未来的信心。
遇到以上问题，根本性的原因在于改革的配套措施还没有准备好，“下变上不变”的现实情况决定了改革必将遇到阻碍，这要求政府决策部门在将来必须要将相关配套资金和决策的权限彻底下放，只有这样，让社区本身能够做到职权责利相统一，改革预期的结果才会顺利到来。同时，模式创新本身也为基层管理制度创新和民主制度改革提供了必要的经验，为相关人员提供了必要的积累，而这些都是未来改革成功的必要因素。
参考文献：
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