行政法视野下我国非政府组织合法性危机及其矫正 行政法视野下的新闻审查
时间：2019-05-06 03:20:55 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘 要：随着经济和社会纷纷步入转型期，我国社会的权力结构发生了变化。非政府组织的兴起改变了原来政府——市场的二元治理结构，推动着我国治理理念的转变以及民主法治的进步。然而，非政府组织蓬勃发展的同时也面临着内外交困的局面，从而引发了一系列的危机，尤其是合法性危机：一来其权力的来源缺乏明确的法律依据，二来缺乏代表性，再来独立性也受质疑。从行政法的视角分析了我国非政府组织合法性危机，并试图探索出解困之策。
关键词：行政法；非政府组织；合法性危机
中图分类号：D632.9 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）13-0043-02
近年来，我国的非政府组织的发展十分迅速，逐渐代表着政府、市场以外的第三种力量登上多元治理的舞台。非政府组织推动了公民社会的培育和民主法治建设，并且在弥补政府、市场的双重失灵方面起到了至关重要的作用，也促进了我国向民主化、法治化国家的转变。
随着我国人均GDP已经超过3000美元的阶段性标线，人们对公共物品的需求将会有极大的增加，而当前我国政府的供给能力远不能满足这些需求，这就形成了公共物品供求关系的紧张态势，而非政府组织的蓬勃兴起正可以缓解政府与公民之间的矛盾。于是，非政府组织有了生存和发展的理由和空间。由于非政府组织的发展，人们对于权益的主张也就有了新的途径。在经济发展优先的情况之下，政府和市场之间的利益关系往往要比政府和社会的关系更紧密，从而使得人们对自己权益的主张缺乏途径，并被弱化了。而非政府组织作为第三方力量的代表，其壮大无疑为政府和市场之外的各方提供了坚实而有力的支撑。同时，它还沟通了政府和公民之间的对话，化解了双方的矛盾，辅助政府克服了合法性危机。非政府组织快速发展的同时也面临了许多质疑，尤其是其合法性受到了巨大的挑战。
一、我国非政府组织合法性困境
在我国，非政府组织的权力来源缺乏法律的依据。尽管非政府组织与政府之间建立了合作关系，但事实上这并未解决非政府组织权力来源合法化的问题。非政府组织具有的独立法人资格是其权力来源得以合法的前提。在我国，非政府组织在成立之初必须经过业务主管部门的批准，在不违反《宪法》和《行政许可法》的有关规定的情况下才能获准成立。在严格的登记管理制度下，一部分非政府组织获得了合法性，拥有法人资格，而一部分则因不符合成立登记的很多条件，或因难以找到为自己承担责任的业务主管等无法获得法律的认可游离于社会团体的边缘。
非政府组织的代表性不足的问题在我国十分突出。在批准成立之前，组织的业务主管单位及登记管理机关除了审查其名称、章程草案、发起人等事项之外，还必须对其政治合法性、代表性和必要性进行审查。由于非政府组织自身结构比较单一，其内部管理或是由其上级主管部门作出指挥，抑或是采取私部门管理模式，往往缺乏民意表达的机制，与民主选举扯不上关系。若不实现民主化管理就意味着组织代表的民众或者其中的一部分人的利益将遭到怀疑，从而动摇了他们代表的合法性。
由于我国的非政府组织在经费方面更多地依赖于政府和私人的捐赠，因此引来了人们对它独立性的怀疑。经费作为组织生活开展的物质基础，过多依赖外部的输入，意味着其有可能因此违背其成立的初衷来“迎合”资金提供者的意愿，这一点也影响到了组织的代表性，更破坏了其合法性。
二、我国非政府组织合法性探求
非政府组织是转型时期治理主体多元化的产物。治理主张以相互协调、联合行动的方式解决各种社会主体的利益矛盾，在非政府组织面临合法性危机的情况下，非常有必要找到其合法化的理论支持。
马克斯·韦伯认为：“统治的合法性，也只能被看做是在相当程度上为此保持和得到实际对待的机会。”[1]这是“来自于对合法性的信仰”[2]。而哈贝马斯则强调：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”[3]那么由此我们可以找到我国非政府组织合法性的基础。一方面非政府组织倡导公平和正义获得了全社会的广泛认可。如中国妇女发展基金会关注妇女素质的提高和其合法权益的保障，中华环境保护基金会倡导对于环境的保护，中国扶贫基金会以为社会搭建爱心传递桥梁和促进社会和谐发展为己任等等，非政府组织正以自己的实际行动致力于国家环境保护、减少贫困、消除社会矛盾、维护公民合法权益等等广泛领域。在这过程中，非政府组织的一系列理念反映了民众对利益的诉求，因而得到了社会的认可。另一方面，非政府组织的出现和兴起确确实实弥补了政府——市场二元治理结构中公共服务供给不足的弱点。有人认为我国大多数非政府组织是否具有独立性还值得商榷，但是在公共事务上其所发挥的作用是不可忽视的，这些都为非政府组织的合法性奠定了重要的基础。尽管如此还不能为非政府组织的合法性提供全面的支持，因为从组织的内部成员到各捐赠者以及受助对象，均代表了不同的利益取向，那么他们中谁的利益排序应该怎样安排？从非政府组织的属性来看，其服务对象的利益应该是组织最先追求的，这同时也体现其存在的价值，符合公共利益的需要。但事实是这些组织有可能从自身发展的需要出发，为了维持其生存和发展、获得尽可能多的捐助，将捐助者的利益放在最优先的位置，其次是自身的利益，最后才是服务对象，这严重影响了非政府组织的合法性地位。
三、非政府组织合法性危机的行政法治理路径
在将来的国家治理中，非政府组织是必不可少的主体，因此如何为其合法性危机解困是文章的重点之一。
首先是使达到法律法规规定条件的组织应该获得合法性地位。2003年8月27日全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国行政许可法》，并于次年7月1日起实施。根据该法第12条对须要设定行政许可的事项作出了规定，这包括了直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全等事项，但也限于为公众直接提供服务的特定职业和行业，而间接提供服务，不需要设定许可。同时该法的第13条也规定了可以不设行政许可的事项：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。而正如前面提到，依据我国现行的《社团登记管理条例》，很多并不需要通过行政许可的组织却被挡在了法律的大门之外。根据法律完整性和一致性原则，《社团登记管理条例》应该根据与《行政许可法》不适应之处作出修改。此外，对于非政府组织的成立也应采取《行政法》中的核准原则，即只要符合相关成立条件即可获得合法的组织资质，企业的成立如此，民间非营利组织也应享有同等的待遇。长期以来对非政府组织的审批采取的是批准原则，也就意味着一个非政府组织是否获得合法的地位取决于上级主管部门和行政审批部门意见，并且必须经二者都同意。因此，有必要对此作出相应的改变。
其次，由于非政府组织的存续与发展都要依赖各个利益方。一来对于非营利的非政府组织，经费无疑是其发展中至关重要的条件，因此不可无视捐助方的利益；二来服务对象是非政府组织存在的原因，没有服务对象，组织就失去存在的意义；再来，组织也要对其上级业务主管以及其自身的组织成员负责。因此，他们必须协调好各方的利益，而要做到这点的有效途径便是信息的公开透明。在政府——市场——社会互动过程中，非政府组织不仅充当提供公共服务、辅助和监督政府的角色，同时也要接受来自各方的监督。一方面，作为一个公共角色，非政府组织必须接受来自管理公共事务的政府的监督，确保其在相关法律法规的框架内有序运作。另一方面，随着民主法治的呼声日益高涨，非政府组织也应受到来自社会的监督。由此，政府、市场、社会之间才能建立起良性的互动关系，使得三者之间形成利益相关的链条，这也是实现良好而有效治理的前提条件之一。
无论是政府的监督，还是社会的监督，都要建立在利害方获得相关知情权力的基础之上。一个公开透明的运作过程让利益主体获得相关信息，既保证了非政府组织不会偏离其运转的轨道，而且还顺应了民主的趋势，这对其合法性、民主性来说是一个增强的过程。对非政府组织的监督不应只是纸上谈兵，还应通过制度化的方式来对其进行保障，也即建立起完善的问责制度，使组织在享有了权利的同时承担相应的责任，让他们真正成为代表和实现公共利益的组织。
参考文献:
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