关于某省三江沿线扶贫开发工作调研报告|扶贫开发和扶贫攻坚

**县为“三江”流径县之一，金沙江从**县西北部的**乡**村委会三江口村民小组流入县境，境内蜿蜒105公里，由**县西南部的**乡**村委会采怕落村民小组流往永胜县境。按照《**省政府扶贫办关于配合做好推进“三江沿线”扶贫开发研究工作的通知》、丽江市扶贫办《关于开展信贷产业扶贫及“三江沿线”扶贫开发研究调研的通知》要求，**县扶贫办成立调研组，于2009年元月10日至15日进行了深入调研，现报告调研结果。

一、扶贫开发工作情况、取得的成就和经验

自治县成立后，**县委、县人民政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作，扶贫开发经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、新一轮扶贫等四个阶段，它使我县贫困乡村基本生产生活条件明显改善，经济社会进一步发展，总体上基本实现了温饱目标。全县国民生产总值由1999年的22188万元（90价）增加到2007年的93457万元（现价），地方财政收入由1999年的1338万元增加到2007年的3049万元，农民人均纯收入由1999年的424元增加到2007年的1076元。2004年至2008年是我县扶贫开发工作取得更为显著成果的五年，五年共投入财政专项资金7189.8万元，实施：1、村委会为单位重点村建设5个，村小组为单位省级温饱村建设6个，村民小组为单位市级安居温饱村建设13个，村民小组为单位省级整村推进村建设200个，村民小组为单位市级整村推进村建设15个，村民小组为单位市级整村推进配套项目村建设21个；
2、茅草房、杈杈房改造2936户；
3、科技产业扶贫五项；
4、易地搬迁710户3200人；
5、巩固温饱示范村建设2个；
6、劳动力转移培训3600人；
7、小额信贷1300万元，贴息65万元；
8、新农村试点1个；
9、市领导挂钩示范1个。通过以上项目实施，解决了5619户2.52万人用电困难，解决了3.27万头（只）牲畜、2.47万人饮水困难，解决了1.84万人通路困难，特困户2936户13505人告别了茅草房、杈杈房，解决了710户3200人基本生存环境条件，新增灌溉面积1.23万亩，改善灌溉面积1.72万亩，有3600名农村剩余劳力到外省、外州（市）、县务工就业，解决绝对贫困人口2.42万人、低收入贫困人口0.35万人。

总结五年来扶贫工作经验，主要有：

1、始终把扶贫开发作为贫困地区统揽农业、农村工作全局的中心任务来抓。全县各级党委、政府把扶贫开发，解决群众温饱问题作为压倒一切的中心工作，认真贯彻落实中央、省、市提出的各项扶贫方针、政策，切实加强对扶贫工作的领导，实行了党政一把手负责制，建立健全各级扶贫目标责任，层层明确任务，确保扶贫到村到户。

2、加强扶贫项目资金管理。严格按《财政扶贫资金管理办法》要求，资金跟着项目走，切实落实到贫困村、户，项目资金封闭运行、专户管理、专款专用。坚持项目资金的年度审计、报账制。县、乡、村全面推行了扶贫项目资金公示、公告制，广泛接受社会监督。

3、扶贫先扶智，切实搞好科教扶贫。在实施扶贫项目的同时，安排一定比例的科技培训经费，采取多种形式，大力开展农村适用技术培训，使项目区户均有1人掌握1—2项农村适用技术。

4、因地制宜，分类指导，实事求是地制定扶贫规划、项目实施方案。

5、坚持各级各部门、社会各界共同协作参与，坚持依靠农民群众主体投入力量改变贫困面貌。成立了县、乡两级扶贫开发领导小组，把县乡各部门纳入成员单位，形成了全县上下相互配合、各负其责、真抓实干的扶贫开发工作机制。实行了县级领导联系挂钩到乡，科级领导联系挂钩到村委会，部门联系挂钩到村民小组，党员干部结对帮扶到户，龙头企业+基地+农户的联系挂钩帮扶制度。在整个扶贫过程中，我们始终采取多种形式从思想上引导农民群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神，最大限度地以农民群众作为投入主体实施扶贫项目，五年群众自筹（含投劳折资）累计5800余万元参与项目实施。

二、贫困基本情况及分析

纵向比，我县经济社会已发生了翻天覆地变化；
横向比，我县还处于社会主义初级阶段低层次。目前，全县贫困情况仍然十分突出。

（一）贫困面大，贫困程度深

2007年全县农民人均纯收入只有1076元，未解决温饱的绝对贫困人口还有16.59万人，低收入贫困人口达1.89万人，居住在已丧失生存条件的高寒山区、泥石流滑坡石山区人口3.5万人。

（二）生产生活基础设施严重滞后

全县农村5.46万人、2.17万头（只）大牲畜饮水困难，4个村委会不通路，4个村委会不通电，625个村民小组不通路，648个村民小组不通电，2万余户特困户居住着危房、黄板房，中低产田地面积29.17万亩、占耕地总面积38.89万亩的75%，水利化程度仅为33%，电视覆盖死角3万余户，电话普及率仅为7.6%，步班邮路1003公里。

（三）文化、教育、卫生等社会事业基础建设落后

全县仅有1台彩超，6台黑白B超，病床每千人口只拥有1.57张。58个村委会无医疗卫生室。72个村委会无文化活动室。村小危房230间共18400m2。

**县农村贫困问题产生的原因，主要是自然条件差，由此导致农田、水利、交通、通讯、电力等基础设施和文化、教育、卫生事业落后，进而使贫困人口物质文化生活匮乏。

1、区位不优。**县北与四川省盐边、盐源、木里等三县接壤，西与玉龙县、古城区隔江相望，南与永胜、华坪县相连。全境山高道窄，远离省会市府，无铁路，也无水路，仅有时有泥石流相阻的丽宁、永宁、华宁路与外相通，县乡、乡村路多为过去伐木的林区便道。

2、地形复杂，气候恶劣。绵绵山脉呈网络状连接，岗岭起伏，丛峦叠幛，地理气候特殊。海拔2800—4510米的高寒带，占全县总面积的54.7%，年平均气温小于8.5℃，无霜期少于120天，基本丧失人生存的条件，但目前仍居住着3.5万贫困人口。海拔2100—2800米的中凉带，占全县总面积的26.5%，全年温凉多湿，洪涝、泥石流、冰雹、大雪等灾害频繁发生，中低产田（地）面积大，目前生活着14余万农民群众。海拔1340—2100米的中暖带、低热带，占全县总面积的18.8%，地形狭窄，日照较短，冬春昼夜温差较大，洪涝、干旱、冰雹、大风等灾害较多，耕地较少，目前生活着3余万农民群众。

3、起步较晚，人口素质差。和平解放的1950年以前，山区以彝族为主是奴隶制社会，坝区、半山区主要是汉族、摩梭人为封建领主制社会，金沙江边以傈僳族为主是原始社会，多种社会并存，多种民族聚居，各民族发育程度参差不齐。长期以来由于教育落后，农村文盲、半文盲劳力占总劳力的67%，农民思想观念陈旧，自立意识、竞争意识和开拓创新精神严重不足。

4、政策因素。天然林禁伐前，**是一个林业经济县，靠山养坝，靠林养农，天然林的禁伐，使林业产值年减少2100万元，并联带其它产业滑坡，地方财政收入年减少800万元。1956年自治县成立时各种社会形态直接过渡为社会主义社会，一夜间跨越了上千年历史，而民族地区扶持政策和扶持力度却等同于较发达地区，由此导致农村生产生活基础设施和教育、文化、卫生、科技等社会事业发展严重滞后，这是贫困问题产生的主要因素。

三、扶贫开发工作存在的问题及分析

虽然我们已经站到了一个新的起点上，但目前农村贫困现象仍然十分突出，与解决温饱、全面建设小康社会的要求和农民群众的期望还有很大差距，扶贫开发工作还存在许多问题。

（一）扶贫资金投入不足

以村民小组为单位的重点扶持村建设投入每村只有15万元，我县村民小组居住分散，项目工程量大，资金严重短缺，部分村民无法覆盖到项目，需要提高扶持标准，真正做到扶贫到村、到户。同时，目前还有780个贫困村民小组未实施整村推进建设项目，农民群众要求尽快实施的呼声很高，急需列入整村推进扶贫开发计划。

（二）易地搬迁任务异常艰巨

我县至今还有3.5万人居住在已丧失最基本生存条件的地方，他们的生产生活十分艰难，急需易地搬迁。

（三）特困户危房、黄板房改造尚未实施

现有5600户贫困农民居住黄板房，16400户贫困农民居住危房，他们无安居，更谈不上乐业，实施危房、横板房改造已成燃眉之急。

（四）产业扶贫力度不大

农村产业是农民稳定持续解决温饱的基础，是农村发展的基础。近五年来**实施了三年产业扶贫项目，但规模不大，在这有1147个村民小组且又以种养业为主的农村解决发展问题，唯有实施连片规模产业建设。因地制宜，分类指导，应尽快把3万亩洋芋、3万亩苦荞、2万亩白芸豆、1万亩花椒、4万亩优质苹果、1万亩核桃、1万亩青梅、5万只黑头山羊项目列为产业扶贫项目实施计划。

（五）有待加强农村种养加科技培训

扶贫先扶智、治穷先治愚是解决农村发展问题的有效举措。**县现有农村劳力12.7万人，农村文盲、半文盲劳力达8.5万人，实行集约经营困难较大，必须采取有效措施、多种形式，最大限度地培训农村掌握1-2项适用技术的新型农民，以适应农村扶贫开发需要。

（六）尚未启动“贫困村村级发展互助资金”试点工作

贫困村村级发展互助资金是提高财政资金使用效率，解决农村小产业资金短缺，帮助农户增收，推动贫困村经济社会可持续发展的新型财政扶贫资金运行形式。我县2008年度计划启动30个“贫困村村级发展互助资金”试点，由于组织机构没有建立健全，渠道没有疏通，到目前仍然没有落实。下一步，应建立健全工作机构，协调好部门之间的协作联系，尽早启动“贫困村村级发展互助资金”试点工作，让广大贫困农户尽快受益。

（七）农村劳动力转移培训步伐不大

我县现有农村总劳力12.7万人，按劳均每天8小时每月25天工作计，完成现有种养业和其它基础设施建设工作，最多只需农村劳力5.5万人，另有农村劳力7.2万人基本上无事可做。这一数据表明，我县劳动剩余劳力资源极大。目前，我县培训基地、阳光工程、就业部门、自发组织等形式每年输出劳务工不到2000人，这与还有7.2万可以转移培训农村剩余劳力资源极不相适应。应当完善机制，扩大宣传，培育劳动力市场，加大政府对劳动力转移培训服务力度，把转移农村剩余劳力、发展劳务经济做大做强。

四、扶贫开发典型案例分析

整村推进使这个贫困村面貌发生了大变化。

烂泥箐大二地村位于**县城东35公里处，辖区面积83平方公里，海拔2700—3000米，居住民族全部为彝族，全村9个村民小组、630户、2608人。2005年，大二地村有1956人饮水困难，1434人未用上电，人均只有粮食230公斤，人均纯收入仅为350元，625元以下绝对贫困人口2477人、占全村人口的95%，是一个典型的山区特困村。2006年度实施整村推进扶贫开发，该村面貌发生了根本性变化，全村结束了明子火把照明的历史，户户用上节能灶，人人都饮上了清洁卫生水，村村通公路，人均有粮达到360公斤，人均纯收入达到643元，625元以下绝对贫困人口减少到980人、占全村人口的38%。昔日偏僻、贫困落后的山村呈现出生机勃勃奔小康的新气象。

（一）生产生活基础设施明显改善

基础设施严重薄弱是制约大二地村经济社会发展的主要因素。根据村民迫切希望改善基础设施的要求，在整村推进中以基础设施建设为重点，为经济社会发展奠定了坚实基础。一是实现了村村户户通电。架设输电线11公里，实现了家家户户用电灯照明，有的农户兴办了农产品加工作坊，30%的家庭购置安装了电视，有10%的家庭实现了生活电器化。二是人畜饮上了清洁水。铺设饮水管道10.4公里，建水窖40个，结束了祖祖辈辈人背马驮到几公里外取水饮用的历史。三是改善了农田灌溉。新建三面光灌渠2.1公里，河堤治理200米，新增灌溉面积580亩，改善灌溉面积140亩。四是实现了村村通路。新建桥涵三座，新修公路8公里，使村村相互连通，使之成为脱贫致富路。

（二）群众有了稳定增收产业

农业产业结构单一、广种薄收是大二地村民增收困难的主要原因。大二地村传统农业产业主要是玉米、洋芋、燕麦、苦荞等，品种早已退化，广种薄收。在整村推进工作中，立足村情，实施良种推广、畜种改良、发展经济果木、加强剩余劳力培训输出等增收产业项目。全村引进种羊32只、种牛4头、种猪10头，推广脱毒洋芋良种410亩，种植花椒、300亩、核桃210亩，县培训基地组织本村劳力输出56人。通过整村推进产业带动，尝到甜头的大二地村民相互攀比，自发引进推广荞子良种340亩、玉米良种290亩、燕麦良种130亩、种羊15只、种猪5头，种植核桃90亩、花椒254亩，自发输出外务工121人。目前，全村初步建立起以种养业和劳力输出为主的增收产业，实现了年人均增加纯收入293元的增收目标。

（三）提高了村民素质，转变了落后观念

过去大二地村由于位置偏僻，农民思想观念非常落后，等靠要思想严重。在谋划整村推进时，乡、村各级从转变村民观念、提高村民素质入手，努力提高扶贫效果。一是实施种养业科技培训。围绕产业调整，县、乡部门多次派出技术骨干到大二地村进行现场培训，共举办种植业、养殖业实用新技术培训1600人次，使全村630户户均有1人掌握了1-2项适用技术，文盲、半文盲劳力蜕变为有科技知识的新型农民。二是扶持重点户，实行牲畜厩养，改善生活环境。长期以来，村民一直是放养牲畜，村道及农户院内到处是牲畜粪便，不但畜产品产量上不去，村民生活环境污染也极严重。在整村推进工作中，重点扶持了20户，实施厩舍改造1600m2作为牲畜厩养示范，通过组织村民参观学习，家家户户自觉改造厩舍，改变了村民放养牲畜习惯，改善了生活环境卫生，促进了全村畜牧业发展，村容也为之一新。三是建节能灶，改变生活习俗。示范节柴灶130眼，通过示范带动，户户安装了节能灶，使过去大火堂生活习俗得到了彻底改变，全村年节约薪材1575m3，有效保护了森林资源，改善了生态环境。现在村民素质提高了，村容整洁了，落后生活习俗改变了，贫困村农民的精神面貌新了，为新农村建设打下了基础。

（四）实践了“大扶贫”

一是以整村推进为主线多管齐下。在省级投入60万元的基础上，整合各级各类资金99万元，其中市级整村推进项目投入15万元，市农牧局挂钩帮扶1万元购学生课桌20套、电视机1台、VCD1台，县畜牧局挂钩帮扶2万元用于改良畜种、引进种羊10只，县农业局帮扶1万元进行村级组织建设，县交通局扶持80万元新建公路8公里。二是群众自力更生、艰苦奋斗自建家园。乡、村各级采取多种方式引导群众树立战胜困难，改变贫困面貌的信心，激发他们的内在动力，帮助他们克服“等、靠、要”传统思想束缚，积极投工投劳参加项目建设，全村投劳折资62.56万元、占总投入的44%。大二地村以整村推进为平台，整合了外部门、对口帮扶、挂钩扶贫、群众投劳等投入，实现了大扶贫。

五、重大产业项目实施及进展情况

2004年度投入财政资金93万元，实施完成：1、新营盘乡优质苹果种植2500亩；
2、西川乡、红桥乡珍珠梅种植1500亩；
3、科技培训2325人次。

2007年度投入财政资金100万元，实施完成：1、烂泥箐乡马铃薯良种繁育推广产业扶贫项目。（1）良种引进6组，购原种40万公斤，建一级种扩繁基地2000亩；
（2）旱粮水浇工程三件，ф32mm胶管铺设8.5km、5-1m3水池16个；
（3）科技培训3150人次。2、小凉山畜牧开发有限公司5000头肉牛基地建设产业扶贫项目。（1）引进美系短角种公牛8头，能繁基础母牛165头；
（2）多年生牧草种植22350亩；
（3）示范户养殖培训2510人次。

2008年度投入财政资金100万元，正在实施：1、西川乡4000亩核桃标准化种植产业扶贫项目（1）引进种苗96000株，标准化种植核桃4000亩；
（2）种植科技培训1000人次。2、高原牦牛特色资源开发产业扶贫项目。（1）引进能繁母牦牛220头、种公牦牛10头；
（2）示范户养殖业科技培训500人次，发放养殖技术手册500册。

六、对“三江沿线”扶贫开发的战略思考

“三江沿线”贫困面大，贫困程度深，生产生活基础设施严重滞后，文化、教育、卫生事业落后，农民群众增收困难，扶贫开发任务还十分艰巨。今后“三江沿线”扶贫开发战略思考有以下几点：

（一）加大力度尽快解决贫困群众生产生活基础设施滞后问题

现有的生产生活基础设施严重滞后，不解决这个问题，全县人民实现脱贫致富奔小康目标只会是一句空话。在整村推进、连片开发、整乡推进中，按缺什么补什么的原则，首先重点解决农民群众迫切要求的吃水、通路、通电、低产田（地）改造、广播电视收视、特困户危房、黄板房改造建设问题。

（二）加快农村产业发展

着力解决好制约产业发展的市场体系薄弱、龙头企业带动滞后、农民自我发展能力弱的问题，做到一村一品、户户有产业，力求达到户均有10亩以上特色林果蔬、户均年出售3头以上大牲畜、每个村民小组有1-2个龙头企业带动，有条件的户均有一名外务工，村村有农产品初加工坊。

（三）加大易地扶贫开发力度，解决已失去生存条件的贫困群众的生存和发展问题

目前还有3.5万贫困群众居住在生存无望的高寒山区、泥石流滑坡石山区，不给予他们生存和发展的条件，其它任何目标只能是空谈。

（四）做好农村文化、教育、卫生等社会事业建设和村容村貌整治

每个村委会建一个医疗卫生室，解决农民群众看病难问题，减少因病返贫率。每个村委会建一个文化活动室，让农民群众享受健康文化生活，人人有良好精神风貌。每个村民小组建一条水泥路，有1-2个卫生公厕，户户有节能灶，条件适合的建一口“三结合”沼气池，基本实现村容整洁。尽快解决村小危房改造重建。

（五）加大特殊扶持政策的扶持力度

**是一个县情特殊的山区特困县，建国初被划为藏彝地区，为加快经济社会发展，缩小与发达地区差距，应列为同迪庆州维西、香格里拉县同等标准。我县普米族居住分散，有47%的普米族没有居住在分批扶持的8个普米族聚居村委会，应扩大扶持范围，将5000余普米族群众纳入扶持范围。我县摩梭人在全县范围均有居住，他们有自己独特的文化，绝大多数生活环境条件差，应视为单一民族纳入人口较少民族扶持范围。

（六）加大环境保护力度

金沙江由西北向西南流径**县境，过境105公里，沿线水土流失非常严重，早已直接危及长江。1、规划实施扶贫林产业发展项目，发展特色经济林和林下资源开发。2、规划实施扶贫生态移民项目，对居住在高海拔林区的林农和金沙江沿岸农民实行生态移民，切实保护和恢复金沙江过境105公里生态环境，造福于**子孙后代和长江流域人民。

七、对“三江沿线”扶贫开发工作政策措施的建议

（一）把危房、黄板房改造列为省、市政府首要民心工程尽快实施。

（二）加大易地扶贫开发力度，尽快解决生存无望特困群众生存和发展问题。

（三）把尚未覆盖整村推进项目的贫困村民小组列入整村推进扶贫开发计划。

（四）规划实施新一轮整乡推进扶贫开发。

（五）提高单位投资补助标准。整村推进由现在每村补助15万元提高到每村补助25万元。易地搬迁补助由现在每人补助0.5万元提高到每人补助1.0万元。危房、黄板房改造每户补助1.0万元。国家扶贫开发重点县每年安排产业扶贫项目资金400万元。