清末民初的经济制度的变革 [清末民初监察制度初论]

时间：2019-06-02 03:24:29　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　　一、清末民初监察制度概述　　（一）监察制度建立的背景。　　清朝末年，专制的封建君主统治被推翻后，立宪和民主的呼声日益高涨，孙中山先生也同时在“无权宪法”的思想基础上提出设立独立的监察体制。在实行过程中，仿照大陆法系建立了二元司法体制，即设立平政院，并在原本刑事法院职能的平政院中加入行使最高监察权的肃政厅。
　　（二）监察制度的特点。
　　君主集权专制政体的多年统治，使得中国法律文化中身份等级、关尊民卑的观念严重束缚着行政诉讼制度的发展，平政院与肃政厅的出现无疑标志着我国近代监察制度的建立。虽然其存在的时间较短，所发挥的作用也有限，但却具有积极的意义。它的出现是中国近代法律文化发展转型的产物，也是引进外来体制建设的结果，同时也是实现统治、缓解国内矛盾的需要。
　　（三）对西方经验的借鉴。
　　这一制度的建立借鉴引用了西方的二元司法体制，平政院在管理百姓告官案件的同时，下设肃政厅，负责对官员及其他行政机构的监察，因此肃政厅与平政院之间的关系有如检察院与法院之间的关系。肃政厅被赋予以原告身份提出行政诉讼的职能，而肃政厅本身亦是行政机关，可见肃政厅具有行政职能与司法职能于一身的双重身份，此为进行内部监督检查制度建立的体现。以上种种虽有对明清都察院或御史台的继承，但更是对西方近代行政监督制度的借鉴。
　　二、平政院的职能
　　（一）平政院的基本组织架构。
　　1914年3月31日,大总统以教令39号颁布《平政院编制令》�豍设立平政院，直隶于大总统，察理行政官吏之违法不正行为(第1条)。以平政院评事5人组织之庭行使审理权,置院长一人(第2、3条) ；平政院内分设三个庭,每庭以平政院评事一人为庭长(第4条) ；平政院内设肃政厅,置肃政史(第6、7条) ；置都肃政史一人，指挥监督全庭事务(第13条)；平政院庭长由平政院院长从平政院评事中提名,呈请大总统任命(第17条)；平政院评事及肃政史由大总统选择任命(第18条)；平政院评事定额15人,肃政史定额16人(第15条) 。�
　　（二）平政院职能的行使。
　　平政院被称为“中国第一个行政诉讼审判机关”�豏,行使着近代中国“形式上的行政法院”�豐的职能,但其不仅受理行政诉讼，更具有行政监察的职能，即纠举弹劾官吏。
　　平政院的权力来源于国家最高行政权的掌握者大总统的授权，因此其行使的是行政权而非司法权，这是需要首先明确的问题。其次，平政院内设的行政审判庭和肃政厅分别承担着“民诉官”的行政监察职能以及“官诉官”的使命。对于“民诉官”案件，行政审判庭直接受理，而对于“官诉官”案件则主要由肃政厅提起纠弹，然后大总统交由行政审判庭审理。
　　（三）存在的问题及分析。
　　行政院受理对内部行政行为的诉讼，这与内部行政行为不可诉的原理是相违背的，可见虽然设立平政院的初衷是行使司法权，但以平政院来处理内部行政纠纷，实际上并未经过司法裁决，相当于是在行政权范畴内部以行政权本身的力量消化了这种纠纷。而且行政院对于案件的处理仅限于彰显义理，注重行政监督，对于诉讼种类的限制也仅限于撤销之诉，但并没有对行政相对人进行赔偿，说明其并不关注对民众权利的保护，民众权利受损只是引发对行政机关进行监控的导火索，而非平政院解决的关键。
　　司法权所强调的是对权利保护的限制，但平政院重监督轻救济的行政权行使是对司法权的一种削弱。平政院在对行政权进行监督的同时，却又对最高行政首长负责,无法独立于大总统而开展的行政监督是难以有效落实的，而对司法权进行限制则有悖于法治国家发展的大趋势，且不利于当时中国权利的平衡。平政院制度的建立是借鉴法国所采取的行政裁判制度，法国当时的国情是司法权力膨胀，行政权力弱小，为平衡权利而设立行政裁判机关。但中国当时的国情是恰好相反的，在这种情况下还对司法权进行限制，只会导致行政权力无限扩大，反而影响了国家的发展。
　　三、肃政厅的职能
　　（一）肃政厅行使职能的特点。
　　肃政厅虽然为平政院下设机构，但其独立行使职务，这是在《平政院编制令》中明确规定的，肃政厅对官吏进行的纠察弹劾包括针对官吏违宪违法、行贿受贿、营私舞弊、溺职殃民等事件，可通过三种方式提起。一是直接依职权主动查办后呈报大总统进行纠弹，二是被动接受大总统交代查办的事件，三是接受其他官员或民众告发的案件，进行查处办理。肃政厅所有的纠弹工作可以不经平政院批准，而直接向大总统呈报，直接接受大总统交办的事项，而且其最高长官肃政史由大总统任命，官职与平政院院长相同。
　　肃政厅具有提起行政公诉的职能，这是仿照西方近代行政公诉机关，也类似于我国现在的检察院，可以以“公诉人”的身份主动向平政院提起诉讼，最终以平政院审判的形式确定对官吏的惩处纠弹，这是其进步意义的表现，也是其与其他国家机关相比独具的职能。可是在实践中，这一公诉职权并没有得到行使，肃政史没有向没有主动向平政院起诉一起案件。
　　（二）存在的问题及分析。
　　肃政厅所处理的案件与大理院刑事犯罪审理范围有交叉之处，这意味着肃政厅在行使纠弹职权时，将与大理院的刑事管辖权发生冲突。在冲突不可调和的时候必将提请大总统决定。这样的监察模式，一方面几经波折影响案件审理效率，另一方面又沦为了大总统独断裁决的程序，无法保障公正性。站在现代法学理论角度审视，这不仅难以保障犯罪人得到公平的处置，也对审判机关的权威性造成了不利的影响，对国家法治建设起到消极的阻碍作用。
　　另一方面，虽然肃政厅权利的行使相对于平政院而言具有独立性，但是其与平政院都难逃的大总统独裁决断的影响。诚如前文所述，肃政厅直隶于大总统，纠弹官吏必须呈请大总统同意，并将纠弹结果呈报大总统，从纠弹的启动到执行都必须经过大总统的批准。在这种专权统治之下，肃政厅的公诉职能，中立纠缠职权，内部监督权利，都能以有效独立发挥，反而在大总统的干预下成为其滥用权利的工具，因此，根本无法长久有效地推行这一制度建设。
　　四、清末民初监察制度的借鉴意义
　　虽然平政院和肃政厅是当时特定历史条件下的产物，也因当时的历史条件而难以存续发展，但其所体现的近代法律意识对我国当今的法制建设还是存在借鉴意义的，其失败的经验也值得我们予以重视并引以为戒。因此，我国目前坚持法院与检察院分别行使职权的组织架构，对国家公务员不仅有司法审查更有行政监督，司法机关独立行使职权，不受任何机关、组织、个人的影响等等，这些现行有效的制度及规定，不能不说是以史为鉴的进步表现。
　　（作者：特聘研究员、仲裁员、律师，学历：研究生，研究方向：宪法与行政法学）
　　注释：
　　中华民国法令大全.上海商务印书馆,2001.
　　李唯一.民初平政院行使行政监察职能的制度尝试论.郑州大学学报(哲学社会科学版).2006年5月第39卷第3期.
　　黄源盛.民国第一个行政诉讼审判机关——民初平政院裁决书整编与初探.20 世纪中国法治的回顾与前瞻.中国政法大学出版社,2002.
　　张生.中国近代行政法院之沿革.行政法学研究.2002 年4月.
　　刘凯.石胜尧.赵佳.剖析民初平政院中西合璧尝试的受挫——以肃政厅的“昙花一现”为视角.中国商界.2009 年08 月总第180 期.

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