[社会中介组织在化解社会矛盾中的问题与对策分析]公共资源与社会矛盾的解决对策
时间：2019-05-03 03:25:14 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘 要：我国正处在市场经济迅速发展，社会结构深刻调整，新旧思想相互碰撞，利益主体需求日益多元化，政府社会管理事务不断增多的转型期，这一时期社会矛盾凸显，严重影响了社会的稳定和谐。作为社会治理主体之一的社会中介组织在化解社会矛盾过程中发挥着不可替代的作用，但是由于其尚处在发展阶段，暴露出的一系列问题影响了其作用的发挥。为提高社会中介化解社会矛盾的能力，应加强组织自身建设、优化外部环境，以及正确定位政府与社会中介组织的边界。
关键词：社会中介组织；化解社会矛盾；对策建议
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）15-0040-03
改革开放以来，政府在把财富蛋糕做大时却忽略了分配蛋糕的公平性问题，由征地拆迁、房价高涨、失业低保等民生问题引起社会矛盾，群体性事件不断上演。和谐社会绝不是一个没有利益冲突和矛盾的社会，而是一个有能力解决和化解各种利益冲突和矛盾，并大体实现利益均衡的社会[1]。在我国社会矛盾化解中，政府仍然起到主体性化解作用，政府主要应用行政的、法律的手段，通过信访、行政调解和司法调解等了解、预防、减少和化解社会矛盾，维护着社会的安定和谐。然而面对我国现阶段社会矛盾的特殊情况，政府在处理过程中显出一定的不足和不适应，如信访中处理问题效率低下，责任不清，互相推诿；司法诉讼中诉讼费用昂贵、延续时间长、司法力量有限。
作为社会治理主体之一的社会中介组织整合反映民众利益诉求，形成合理有序的利益表达机制，起到“上情下达、下情上报”的沟通协调作用，预防社会矛盾的发生；以其贴近群众的优势，缓解利益受损者情绪，培养公民互助、容忍的精神，使得矛盾得以缓解；提供专业的社会服务，完善社会保障体系，促进社会公平。由此，社会中介组织与政府形成联动机制，相携解决社会问题，维护社会稳定。
一、社会中介组织的现状及不足
发达国家的经验表明，社会中介组织功能越完善，市场经济越发达,社会越和谐。我国现阶段社会中介组织发展情况与改革开放初期相比，已形成了一定规模。由国家统计局提供的资料，我国社会组织从1988年的4446个发展到2009年的431069个，增长了98.97%，其中社会团体238747个，基金会1843个，民办非企业单位190479个[2]。同时也由于我国社会中介组织尚处在发育阶段，还存在着诸多问题，有组织自身发展不足的原因，也有外部环境不优的现状，如果这些问题得不到解决，必将制约我国社会中介组织化解社会矛盾作用的发挥。
我国社会中介组织化程度都较低。首先，总量不足。双重许可制度和非竞争性原则限制了社会中介组织的准入门槛，许多组织都是未经注册的非法组织，而合法的组织从其组织成员数、活动范围、经费支出等来看，也大多属于小型民间组织，且大多数分布于东部沿海一带和大中型城市中。据北京大学中国社会团体研究中心对北京、浙江两地社团调查发现，1000名以下会员的小型社团占社团总数60%左右。其次，与其他国家相比，人均拥有量严重不足。有关统计表明，我国每万人平均拥有民间组织数量为1.45个,而法国为110.45个,美国为51.79个,巴西为12.66个,印度为10.21个,埃及为2.44个,均高于我国[3]。第三，相对需要帮助的群体，组织数量是有限的。据调查，在48家利益代表类全国性社团中,有27家社团是为优势群体服务的,有17家是为中间群体服务的,只有4家是为弱势群体服务的[3]。由于社会中介组织的组织化程度较低，这就从源头上制约了其化解矛盾作用的发挥，提供社会服务的水平下降，社会资源配置的公平性减弱，矛盾产生的可能性就增加。弱势群体的利益得不到有序的表达，长此以往容易造成矛盾的积压，而利益表达的个体化成本高、效果不理想，使矛盾处于潜伏期。此外，小型社会组织为了扩大自己的影响力容易采取一些不法措施获取资源，反而制造了社会矛盾，使得社会中介组织的公信力急剧下降。
自身定位不准确是我国社会中介组织的一大弊端之一。目前我国大多数社会中介组织是由政府“脱钩改制”而来的，部分组织仍沿用原有的结构、人员、管理方式，与政府有着千丝万缕的关系。据调查统计，广东省属7201个社会中介组织中，政府创办和隶属政府部门的有3407个，占47.3%；事企业单位创办和隶属事企业单位的有1667个，占23.2%；民间创办的有2127个，占29.5%[4]。也不乏有一些中介组织为了获取生存资源，主动依附政府，处理事务时依靠政府权威，形成行业垄断，扰乱市场经济秩序，非但不能化解矛盾，反而是对矛盾的一种暂时性掩盖。此外，民政部门和业务主管部门的“双重管理”体制导致组织运作过程中受行政干涉过多，在化解社会矛盾过程中缺乏自主权。行政化色彩严重的中介组织一方面不能做好民众的代言人，在参与政策过程中刻意迎合政策制定者的意见，另一方面不利于组织自身建设。组织人员把工作重心放在处理与政府的关系上，降低了社会中介组织的民间合法性，导致应该被服务的对象参加组织活动的积极性降低，遇到问题和矛盾时不考虑或拒绝组织的帮助，仍然把向政府或司法寻求帮助放在首位，中介组织就形同虚设，功能得不到应有的发挥。
在“中国社团面临的主要问题”调查中，“资金缺乏”和“人才缺乏”分别排在第一和第三位。人才方面，据清华大学NGO研究中心的全国调查问卷显示，我国社会中介组织成员的受教育程度普遍集中在高中至大学本科之间，总体水平高于其他行业，但是本科以上的高学历成员较少，仅占2.07%。同时由于缺乏专业培训和继续教育，成员综合素质和专业素质仍然不强。另外，由于社会中介组织成员没有相应的社会保障和较好的福利待遇，很难留住高素质人才。资金不足是制约我国社会中介组织发展的另一大瓶颈，我国社会中介组织经费主要来源于业务服务收入、政府拨款、慈善收入三个方面，除智能水平较高、专业性较强的社会中介组织，大多数组织由于自身筹款能力不足，没有足够的活动经费来源。政府对社会中介组织的资金支持以拨款为主，而不是以项目经费的形式给予，使得社会中介组织缺乏竞争意识，而且政府的拨款也是有限的，这不是长久发展之计。再加上近年来的各种慈善丑闻，如四川渠县“智障劳工”事件、郭美美事件等一次次刺激着公众的神经，社会中介组织接受到的捐款也严重下滑。“财为庶政之母”，由于缺乏资金支持，社会中介组织化解矛盾也就显得心有余而力不足。
组织内部管理制度缺失导致执业不规范。清华NGO的调查研究发现，虽然90.2%组织表示有成文的规章，但是同时也有一些组织反映不同的组织章程如出一辙，不能反映组织特色。另据调查，我国有近一半的社会中介组织尚缺乏正式的决策机构，而从有理事会等正式决策机构的决策人数来看，仍有近15%的中介组织理事会人数在5人以下。这就在制度上难以保证组织决策的民主化和科学化，难以预防腐败行为的发生。此外，组织内部奖惩制度、激励制度、财务管理制度等制度也不够完善。制度的缺失直接导致了组织在执业过程中出现违法乱纪现象，进行非正当竞争，违背了为社会公众服务的宗旨，引起强烈的民愤。内部治理不足的社会中介组织也容易被一些不法分子利用，炒作成社会热点问题，把个别问题扩大化、刑事案件政治化，编造谣言、混淆是非，使社会矛盾扩大。由于社会中介组织自律性缺失和组织运作不稳定导致的化解社会矛盾能力的不足，使得社会中介组织在民众中缺乏诚信，民众不愿意也不敢把自身的需求和权利交付给他们。
二、加强社会中介组织建设,提升化解社会矛盾能力
社会沟通不畅、利益整合不利、社会信任缺乏等是社会矛盾产生的根源，而社会中介组织正好在这些方面能发挥着独特的作用，能有效地防止社会矛盾扩大化。因此，为了其作用能有效发挥，一方面要求社会中介组织加强自身建设，另一方面要求政府努力培育和发展社会中介组织，同时还应正确处理好政府与社会中介组织的关系。
1.加强社会中介组织自身建设
高素质的人才和专业化的服务是社会中介组织执业水平和资信的保证。人才结构上应有领导型的高级人才，知识扎实的专业人才，服务意识强的自愿者。第一，组织成员的准入考核和定期考核相结合。对于加入社会中介组织的成员首先应进行一般的、共性的思想素质的考核，必须具有服务意识。对于那些对专业知识要求比较高的社会中介组织如会计事务所、质量检验认证局等应进行特定的知识考核和执业资格审查，以保证今后的服务质量。对于已加入社会中介组织的成员，组织则应进行定期考核，促使他们不断学习专业知识，在优胜劣汰的竞争环境中更好地为社会服务。第二，内部人才培训。社会中介组织应充分利用组织内部有经验的人才和邀请通晓组织业务的专家，给组织成员进行专业的知识培训，优化组织成员知识结构，提高业务能力。同时还应加强职业道德教育，端正组织成员的服务态度，提高组织成员的服务能力，以求组织整体素质的提高。这样的组织能站在公正的立场，了解社会矛盾发生的前因后果，抓住引发矛盾的关键点，运用合理的方式为利益受损者争取自身权利。因为具有完备的知识素养，他们也能较早地发现一些尚处在萌芽状态的矛盾，加以开导疏通，抑制矛盾的爆发。
完善组织内部制度建设是组织可持续发展的必然要求。内部制度建设是组织独立经营的前提条件，有利于社会中介组织在社会上树立公开、公平、公正的形象。第一，健全日常管理制度。完整的日常管理制度可以使组织运行规范化、组织化、职业化，主要是指完善会员管理制度、人事管理制度、志愿者登记注册制度、招聘工作人员制度等。第二，强化自律管理制度。组织自律管理的程度是该组织成熟程度的标志，自律管理程度越高，社会的公信力就越高。社会中介组织应明确服务标准、制定内部监督机制、建立问责制，严格按标准开展活动，保证服务质量。第三，建立财务管理制度。社会中介组织虽然不以营利为目的，但是在其运行过程必然需要一定的资金和费用，完善的财务管理制度有利于提高资金利用率，增加资金使用透明度，监督组织运作，赢取更多社会资金，促进实现组织目标。在制定财务管理制度时应形成预算管理、财务控制和财务评估体系，明确年经费开支规定及日常报销审批权限、人员工资及福利管理、固定资产使用与管理、会计档案管理等。除此之外，还应建立社会中介组织的绩效评估、奖惩、信息公开、活动报案等制度，实现社会中介组织的可持续发展，使化解矛盾过程中有章可依，组织内部个别利用职权的个人也能得到相应的处置。
2.营造良好的外部环境
改善社会中介组织的收入结构，拓展资金来源渠道。首先，改善政府资金支持的方式。政府以项目资金的方式引导、扶持社会中介组织的发展，这样既有效提高了组织在市场中的竞争力，又充分调动了社会中介组织的积极性，同时项目的出色完成还有助于提高组织在社会公众的地位。其次，通过税收优惠的政策鼓励公民和企业向社会中介组织进行捐助，如美国政府通过允许捐款者在缴纳所得税时从应纳税所得额中扣除捐款的部分，以及对捐款免征财产税和遗产税等。此外，社会中介组织应提升自我服务能力，合法经营，增强社会公信力。通过自力更生来拓宽经费来源，但是这样的收入应受到政府与社会的监督，以避免收入的不正当分配。另外，培养良好的志愿精神和公益理念从一定程度上也可以增加社会中介组织的收入，在社会风险或灾难发生时，大家齐心协力共渡难关。有了充足资金的保证，社会中介组织在化解矛盾过程中就能不遗余力地发挥自己的力量，就能顾及到各个层面、复杂程度不一的社会矛盾，同时也避免了因组织腐败而导致的公信度的下降。
政府为主，全社会共同参与监督社会中介组织的行为。《中共中央关于建立社会主义市场体制若干问题的决定》指出：“中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担应有的法律责任和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。”要充分发挥社会中介组织化解社会矛盾的作用，对其行为进行规范管理和有效监督是必要的。否则，如果对社会中介组织管理失范，非但不能解决政府、企业、个人之间的各类矛盾，反而使社会矛盾激化。政府在了解社会中介组织发展规模、发展重点等情况下制定社会中介组织发展的总体规划及政策。在逐步放松对社会中介组织的登记注册时，应建立统一的执业资格审批制度，按职能分类设立审批机构。在政府内部设置专门的机构和人员负责对社会中介组织的监督检查，逐步建立对社会中介组织的诚信评估与考核体系。在进行年检的同时，应进行日常检查、定期检查和重点检查，一旦发现不良或非法行为，应加大惩罚力度。此外，还应构建一个以政府为中心，社会中介组织的服务对象、大众传媒为辅的监督管理体系，形成齐抓共管的局面。
3.正确定位政府与社会中介组织的作用边界
正确定位政府与社会中介组织的作用边界，逐步实现“政社分开”。因此，在梳理两者关系的基础上，为达到政府轻装上阵，社会中介组织重磅出击的目的，政府应把不需要做或做不好的事让位于社会中介，实现社会中介组织独立经营、自我发展的目标。首先，理清两者的关系。政府应认识到社会中介组织的地位，尽快实现从社会中介组织的兴办者到监督者的角色的转换，使社会中介组织褪去“官办”、“半官办”色彩，除少数不得不由政府组建的社会中介组织除外，大多数应与政府脱钩，实现政府与社会中介组织在利益关系和行政隶属关系上的割断，从而以便社会中介组织在市场经济条件下充分发挥自己的职能。其次，界定两者的职能。政府应进行的是宏观调控，制定行业政策与发展方向，监督行业的行为；而社会中介组织则是进行微观管理，为企业服务，进行行业规划。只有界定好政府与社会中介组织的职能，社会中介组织才能充分融入到矛盾调节体系中，成为政府的好伙伴，民众的好帮手。
创新“政府购买”模式,加强政府与社会中介组织的合作。“政府购买”作为政府与社会中介组织“伙伴关系”的体现已经被英国、加拿大、新加坡等诸多国家所实践。政府购买就是政府提供资金、社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制，其本质上是公共服务的契约化提供模式[5]。事实证明，政府在参与有些领域矛盾解决的过程中可能会产生投入与产出不成正比的效果，如企业员工与雇主之间的矛盾，政府直接的处理不仅解决不了纠纷，反而容易被部分群众当做是“利益共同体”。因此，对于类似的社会矛盾政府可以通过向社会中介组织购买服务的方式，为公众提供更具效率的公共服务，充分发挥了社会中介组织的功能，也保证了其内部事务的独立运行。但是，这种购买服务并不是没有条件的。一方面应保证购买程序的规范化，充分遵循市场规律，使各个社会中介组织能公平竞争；另一方面要了解服务对象的需求，选择合适的组织去化解矛盾,从而更为高效、高质量地向社会提供社会稳定这一公共产品。
“小政府，大社会”的发展要求政府逐步放权，还权于民，也为社会中介组织的发展提供了一个契机。因此，在发挥政府化解社会矛盾的主体作用的基础上，充分认识和完善社会中介组织的功能，是符合社会发展走向的，是社会中介组织社会管理职能的重要体现。
参考文献:
[1]赵光武.社会主义社会的基本矛盾与构建和谐社会[J].北京大学学报,2005,(6):26-30.
[2]国家统计局.中国统计年鉴(2010)[Z].北京:中国统计出版社,2010:905.
[3]王名，等.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京:社会科学出版社,2001：105，116.
[4]中国行政管理学会课题组.我国社会中介组织发展研究报告[R].中国行政管理,2005,(5):9.
[5]贾西津，等.中国政府购买公共服务研究终期报告[R].北京:2009：4.
（责任编辑：陈雅莉）
