欧盟辅助性原则【论欧盟条约中的辅助性原则】

　　摘要：《欧盟基础条约》和尚未生效的《欧洲宪法条约》均规定了辅助性原则。虽然该原则不可避免的具有内在的模糊开放性，但仍不影响它作为一项宪法性原则的地位。辅助性原则最大的意义在于：为在欧盟和成员国或其他主体之间选择最为合适的权力行使主体提供了程序性的保障，因而提供了一个促进协调以取得平衡的重要概念空间。
　　关键词： 欧盟法；辅助性原则
　　中图分类号：DF 938 文献标识码：A
　　辅助性原则是欧盟法的一个重要原则。欧美法学界认为，辅助性原则是现代联邦制国家依法治国的一项基本法律原则，它的优点主要表现在自决性、灵活性、保持地方身份、保持多样性[1]。辅助性在本质上是决定由哪一层次的权力主体行使权力的方法，它虽然发端于联邦主义政体，但有着更为广阔的适用空间，在存在权能划分问题的多层权力体系中均可适用。在欧盟这样一个特殊的多层宪政体系中，辅助性原则逐渐成为一个重要的宪法性原则。
　　
　　一、欧盟背景下辅助性原则的含义及功能
　　
　　经过多年的发展，欧洲共同体逐渐形成了较为复杂的多层权力体系。自20世纪80年代中后期以来，欧洲人开始意识到共同体法律和政治一体化的趋势不可逆转。1987年《单一欧洲法令》不仅在许多领域将理事会的决策程序由一致同意变更为特定多数表决，而且使共同体的权能扩展到环境保护、外交协调等一些新的非经济事项。而辅助性原则在共同体权能的积极扩展过程中功不可没。在“环境保护”这一章，《单一欧洲法令》第一次隐含的规定了辅助性原则，“在与环境有关的领域，只有在共同体比单个成员国能更好的实现目标时，共同体才能采取行动”[2]。此后，《1989年戴勒报告》（Delors Report）在经济货币联盟领域中直接适用辅助性原则。值得注意的是，在以上情形中辅助性原则均适用于较为敏感的领域，这表明欧共体成员国事实上将其作为政治敏感领域阻止共同体行动的“安全阀”。
　　1993年《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）将辅助性原则确立为共同体法的一般原则，甚至可以说是一项宪法原则。除此之外，欧洲法院还在实践中频繁的引用隐含权力条款和先占性原则等规则隐含的扩展欧盟权能。由此，通过明示性条约规定和隐含性实践运作，越来越多的成员国主权权利不断被转移到欧盟层面行使。但另一方面，欧盟层面的权力行使并不符合分权原则，缺乏民主合法性的多层权力体系隐含着侵蚀成员国权力的危险[3]。丹麦拒绝批准《马约》的风波，正是成员国意识到问题严重性后做出的激烈反应。在紧急关头，欧共体机构特别是委员会提出将“辅助性原则”写入欧盟条约中，各成员国均予以积极的响应。在爱丁堡理事会会议上，桑特主席也认为更好的立法目标应该是“做得更少，但是做得更好”[4]。可见，辅助性原则成为成员国有效遏制欧盟权力过度膨胀的工具，是应对《马约》批准危机、推动一体化深入进行的手段。
　　客观而言，辅助性原则并不限于调整欧盟和成员国之间的权力行使，其最终目的在于以最贴近公民的方式有效地行使权力。相比之下，成员国在《马约》中引进辅助性原则是为了使国家权力免受共同体侵蚀，这和该原则本质上的功能在两个方面有所区别。
　　第一，运用的目的不同。根据对联邦的目的和宗旨的不同理解，辅助性的功能可以分成民主辅助性和行政辅助性，前者以保护公民权利为主，后者以保护行政权力为主。民主联邦主义认为权力的分配和行使旨在保护公民的权利，而非保护行政特权。与之相反，虽然公民权和更贴近公民的措辞常常被援引，但欧盟基本法主要是保护国家的权力免受共同体机构的侵蚀[5]。
　　第二，运用的范围并不完全一致。欧盟作为多层权力体系，不仅存在地区实体、国家和超国家的治理层面，还存在一定程度上行使其它不同类型权力的国际公法和私法实体的治理模式。国家内外的决策权力呈现不断分散的趋势，这就要求我们在欧盟放弃行使某些权能时不仅仅考虑交由更低层次的适当主体行使（从上至下的辅助性），而且在适当的时候也可能交由更高层次的国际主体行使（从下至上的辅助性）[5]。而欧盟条约中的辅助性原则基本上限于内部的宪法权力划分和欧盟内的责任承担，对欧盟外部行动重要性的忽视将导致欧盟失去广阔的发展空间。
　　随着欧盟多层治理的特征越来越明显，决定哪一个层次的权力主体应该享有专属性权力的问题也越来越难。因此，辅助性原则应该有更广泛的应用空间。
　　
　　二、《欧洲联盟条约》中辅助性原则的具体条款分析
　　
　　《欧洲联盟条约》（以下简称《欧盟条约》）序言宣称：各成员国“决心继续创建一个欧洲人民间日益紧密的联盟，使各事项的决策能依照辅助性原则，尽可能与其公民贴近”。接着第1条规定：“条约标志着创造一个欧洲人民更紧密联盟的新阶段，欧洲的决策应尽可能的公开、尽可能的贴近欧洲公民。”第2条规定：“本联盟各项宗旨之实现，应根据本条约所规定的方式，依照其确立的条件和时间表，并尊重《建立欧洲共同体条约》第5条所确立的辅助性原则”。新的《欧共体条约》第5条规定更为具体：“共同体应在条约及其目标授予的权限范围内采取行动。在其非专属权能领域，本共同体应根据辅助性原则，只有当成员国没有充分能力完成拟议中的行动目标，而出于拟议中的行动的规模和效果的原因, 本共同体能更好的完成时，才由本共同体采取行动。共同体的行动不应超过实现条约目标所必须的范围。”
　　西南政法大学学报
　　雷益丹：论欧盟条约中的辅助性原则
　　此后，爱丁堡理事会达成了一个更为详细的关于辅助性原则含义和执行的指导，日后被并入1993年《执行辅助性原则的机构间协议》。辅助性原则的法律和政治含义日显重要，1997年《阿姆斯特丹条约》，（以下简称《阿约》）将此原则和比例性原则以议定书的形式附在之后，使其重要性提高到基础条约的地位。议定书最重要的特色在于规定了欧盟机构执行辅助性原则的具体步骤。
　　（一）辅助性原则的概念
　　《欧盟条约》对辅助性原则的规定是不同渊源意识形态斗争的结果。《共同体条约》第5条规定的辅助性原则是欧盟和成员国之间的权力划分，反映了保守主义英国主张的行政辅助性观点。序言和第1条提到尽可能地贴近公民，代表了基督社会哲学民主辅助性的观点，要求关注更低层次的治理和个人的地位，并且不可经受司法审查[5]。虽然《共同体条约》中的具体标准必须依据《欧盟条约》的一般原则（偏向于低层次的决策）解释，但欧洲公民权和更贴近公民的要求过于抽象，致使辅助性原则实际沦为保护国家主权免受欧盟侵蚀的工具，而忽视了保护公民权的目的。
　　随着对欧盟民主赤字和缺乏合法性的指责声渐涨，辅助性原则这一富含民主含义的概念在欧盟的实践中逐渐开始恢复内在的功能。欧盟越来越多的通过解释特定的立法和政策选择、解释不同亚国家或跨国家的行动或诉诸欧洲法院的方式，达到选择最为合适的治理主体的目的。另外，尽管“尽可能贴近公民”的目标缺乏司法审查的硬性保障，它仍暗示着欧盟法不仅保证成员国有权在国家层面采取适当行动，而且在任何层面上都应该使决策更贴近受其影响的人。因此，尽管成员国运用辅助性原则的原本意图是抑止共同体权能的膨胀，但是在实践中，一系列的公权力或私权利主体根据该原则都可以参与到欧共体和欧盟的决策过程中，如标准化委员会、社会伙伴、国家中央银行、协作理事会等机构。
　　（二）辅助性原则的适用范围
　　《欧共体条约》第5条第1款规定辅助性原则应在欧盟被授予的权限范围内适用，即应符合授权原则，第2款规定辅助性原则适用于非专属权能领域。结合对授权原则和专属权的理解，可以得出两个结论：
　　其一，欧盟的授权原则相当抽象，共同体的权能范围并不清晰，由此辅助性原则的适用范围也不清晰。除了规定欧盟具体权能的大量的庞杂规则外，《欧盟条约》还包括一般性的授权规则，其中有的是通过界定范围来一般性授权，如共同体政策、共同外交安全政策、自由安全和公正的领域等，有的则是通过目标界定，如建立内部共同市场的目标等。由此可见，条约授予欧盟的权能非常广泛，并且在一般政策领域很少有绝对排除欧盟行为的场合，只不过在某些领域授权条款规定得较为清晰，在另一些领域则较为边缘化。并且在后一情形下，尤其是欧盟行使补充性权能时，辅助性原则对限制欧盟的权能影响很大[5]。另外，1997年《关于适用辅助性与比例性原则的议定书》第3条规定：“辅助性是一个充满活力的概念，根据条约规定的目标予以适用。它允许在情势需要时对权限范围内的共同体行动予以扩展，在相反情形下则限制或终止共同体权能。”这表明辅助性原则的适用随授权原则相对灵活的变动而作相应的变化。
　　其二，排除辅助性原则在专属性权能领域的适用，对清晰界定该原则的适用范围而言意义不大。《欧盟条约》界定专属性权能领域的方法是通过一般性政策领域的分类完成的，如将农业、货物自由贸易、竞争界定为共同体的专属权能领域，将犯罪、家庭法、福利政策归入专属成员国行使的领域。但实质上这种界定方式非常含糊。欧洲一体化发展至今，不再可能有完全排斥共同体权能而专属于成员国的政策领域，专属于欧盟的权能领域也只是出现在非常例外的场合[6]，绝大部分的权能都是由欧盟和成员国共享。因此，排除辅助性原则在专属性权能领域的适用，对该原则的实际适用范围并没有构成多少限制，仅仅只是表明：越是接近传统的成员国专属领域，或越是接近共同体核心共同市场目标，辅助性原则适用的可能性相对越小[5]。要解决多层治理中的适当性问题，辅助性原则要求的是无论在共同体层面还是国家层面，或者是其它地区的、跨国的、当地的或国际的层面处理，最好根据各自的特点，而不是根据它的类型做出选择。
　　鉴于授权原则和专属权概念的模糊性，《欧共体条约》第5条前两款并没有为选择合适的决策主体提供客观标准。值得一提的是，辅助性原则只限于在共享权能的领域适用，因此它“旨在为实施共同体的现存权能提供指导，而不是决定或界定共同体的权能”[5]。
　　（三）辅助性原则的实施标准
　　《欧共体条约》第5条第3款规定，只有当成员国没有充分能力完成拟议中的行动目标，而出于拟议中的行动的规模和效果的原因，共同体能更好的完成时，才由本共同体采取行动。这一款可谓是对辅助性原则本体的规定。这里所指的行动之“规模与效果”实际上确立了“比较效率标准”(comparative efficiency test) 和“增值标准”(value�added test)两种方法。首先，从成员国的角度看其行动的手段(如财政手段、中央或地方立法、劳工协议等)是否奏效；然后再评估欧共体行动的效果(如规模、跨国性、紧急状态、不作为的后果等)是否比成员国的相应行动更好。
　　但是，“规模和效果”、“没有充分能力”、“更好的”这些措辞事实上包含着难于实施的事实调查和比较微妙的判断行为。一方面，在事实层面上，辅助性原则要求对国家和当地政府处理问题的能力（法律、政治、财政、技术或其他）进行事实调查，由此产生的困难在于：首先，这种能力本身很难确认。其次，以下一些情形没有得到充分的考虑：国家和当地政府没有使用这种能力，或没有充分使用，或一些国家有充分的能力而另一些国家能力不够，或几个小国家联合努力达到一定规模以形成在规模和效率上可能效果更佳的情形。最后，静态的规模标准假定存在的可预测的规模和效率是决定权能是否由共同体行使的衡量标准，但在不同的阶段不同的时间，这个标准可以产生不同的结果[3]。显然这些不确定的因素对辅助性原则的适用而言是至关重要的。另一方面，在判断层面上，即使对上述事实调查清楚，还需要判断国家行动的效率，判断国家行动所依赖的情势的容忍度，判断没有充分行动时对共同体目标造成的损失。显然，这样的判断只可能是政治性的，因此，这两方面的实施标准都表明辅助性原则的适用主要是一个政治性的选择。
　　为了增强辅助性判断的法律性、客观性，《1997年辅助性议定书》（以下简称《议定书》）试图对辅助性的判断确立具体的标准。《议定书》第4条规定断定共同体能更好的取得所规定的目标的理由应从定性和定量两方面考察[7]；第5条规定了一些衡量比较效率和附加价值的具体指导因素：问题涉及跨国因素且不可能由成员国圆满完成；成员国单独行动或缺乏共同体的行动将与条约的要求相冲突；与成员国行动相比，共同体所采取的行动在规模和效率上有更好的效果［7］5。这些规定虽然对辅助性原则的适用提供了一些具体指导原则，但和《欧共体条约》第5条一样，都没有提供坚实的法律基础，仅仅只是对辅助性政治含义的重述。
　　期待辅助性原则具有严格的客观性是不太适当的。这个原则真正能做的是，在对欧盟与较低层次主体的行动的正当性之间进行衡量比较时，要求欧盟机构和其它主体注意这些选择，使他们的注意力集中在不同的价值上，要求他们公开选择的理由。
　　（四）适用辅助性原则的程度
　　《欧共体条约》第5条第3款规定：“共同体的行动不应超过实现条约目标所必须的范围。”也就是说共同体行使权能的方式应遵守比例性原则。根据比例性原则，采取行动或措施的方式或手段应与预期的目的平衡。前文所述的衡量是否一个问题由共同体处理比由成员国处理更好的标准，也是从比例性的观点来看的。
　　在比例性原则的指导思想下，结合欧盟的发展实践以及辅助性议定书等一系列文件的规定，辅助性原则一般有下面一些要求：
　　第一，只有在必要的范围内共同体才能采取立法措施［7］6。欧盟委员会认为，立法措施应基于两个标准：一是有关领域统一规范的重要性，特别是需要法律规定非歧视和确定性的情况；二是有关领域的技术复杂程度需要适当的立法措施。据此，在立法措施并非必要的场合，辅助性原则要求欧盟选择如下非立法措施：（1）支持计划或协调国内措施计划；（2）更多的使用建议；（3）缔结国际协定[8]。
　　第二，欧盟在选择立法形式时，指令优先于条例，框架性指令优先于具体性指令。这是因为与其它立法形式相比，指令赋予成员国在实施的形式和方法上有更大的选择自由［7］6。但这一点也并不绝对。表面上看，指令为成员国立法留下较大的空间因而侵蚀性较小，但在立法实践中，欧盟的指令变得越来越详细具体，有时甚至没有为成员国的转化留下空间。如荷兰对理事会的政府采购指令，只需要在国家法律规范中加以说明就可以完成转化［4］11。相比之下，条例的干涉性成分反而少一些，特别是在指令内含协调不同国家规则的相当复杂的操作时；因此，要符合辅助性原则的本意，条例和指令在法律文件体系中先后适用的秩序可能需要微调。
　　第三，即使共同体有权采取行动，行动的性质和范围也要尽量为国家的决策留下空间。共同体的法律应充分尊重国家已经做好的安排和成员国法律体系的组织和运转；在需要执行时，共同体措施应该为成员国达到目标提供可以选择的方法［7］7。同时，适当考虑财政性或行政性负担的必要，共同体、国家政府、当地权力机关、经济实体或公民的负担应最小化，并与完成目标的需求相符［7］9。
　　（五）适用辅助性原则的程序
　　一般而言，欧盟在采取行动前并不需要事先说明该项行动遵守一般法律原则的理由，除非法律影响了合法的期待或有追溯性的效力。但辅助性原则却要求欧盟委员会在每项立法动议中必须说明遵守该原则的理由。如上文所言，辅助性原则虽然是一个正式的欧盟法规则，但因为对辅助性的判断并不容易进行，这个原则至关重要的法律功能是施加一定的公平责任――要求欧盟的机构公开采取行动的理由。《1997年辅助性议定书》明确规定参与立法的每一个机构（委员会、理事会和欧洲议会）都负有证明共同体立法遵守了辅助性原则的义务。
　　适用辅助性原则，委员会应该采取下列措施：首先，除了在特别紧急或机密的情形下，委员会在提出立法动议前应进行广泛协商，并在适当的时候公开协商文件。值得注意的是，这种协商机制几乎是在适用辅助性原则的程序中考虑选择欧盟和国家之外其它治理主体的唯一机会。其次，证明立法建议符合辅助性原则的要求，必要时会在附属于立法建议的解释性备忘录中对“比较效率”和“附加价值”的判断予以详细说明，并且对全部或部分共同体行动的财政负担做出说明，要求该负担符合比例性原则。最后，向欧洲理事会、欧洲议会和部长理事会呈交关于适用辅助性原则的年度报告。同时也应送交地区委员会和经济和社会委员会��［7］9�。此外为保证对辅助性标准的严格检验，委员会对内部程序进行了相应的改革。例如委员会在1995年采纳了立法政策的一般指导方针和委员会服务处在提出立法建议时使用立法清单的要求。
　　欧洲理事会对委员会的年度报告加以审查［7］10。欧洲议会和部长理事会作为全面检查委员会立法建议的整体，审查是否符合条约规定的辅助性原则，审查对象既包括委员会最初的建议，也包括议会和理事会修改后的修订案［7］11。因为对共同体行动之外的纯粹的欧盟行为讨论很少，《议定书》基本没有提及欧洲理事会适用辅助性原则的责任，尽管欧盟条约规定“欧盟”的所有机构和决策应该尽可能贴近欧盟。
　　虽然辅助性原则内涵上的模糊性常常导致该原则的适用程序被批评是形式主义，但实际上，这种所谓的“形式主义”正是增进立法透明度、改善欧盟民主赤字的有效手段。正是在规定具体的程序性要求之后，辅助性原则的适用开始呈现积极的趋势，如大量过时的文本被撤销，又如委员会撤回或简化了一些早期的立法建议以便于将来的立法，再如从委员会公开的大量《绿皮书》、《白皮书》或其它通讯来看，委员会正在通过广泛协商和公共讨论的方式准备立法动议。
　　值得注意的是，辅助性原则的法律表达基本上都指向共同体的立法机构，欧洲法院在《共同体条约》第5条和《阿约议定书》中都没有被提及，在实践中也未作为被监督的对象。事实上，无论是决定是否授予欧盟立法权，抑或是解释条约条款的适用范围（可以理解成“消极性授权”），法院都可以扩展共同体的立法权能，限制成员国的行动，因此辅助性原则应该将对欧洲法院行为的监督纳入其中。
　　（六）欧洲法院的司法审查
　　当共同体机构采取的措施不符合辅助性原则时，欧洲法院可以直接质疑共同体措施的合法性。首先，欧洲法院应从形式上审查部长理事会（当然欧洲议会也有决定性的声音）是否根据辅助性原则认真监督共同体的措施。一般而言，部长理事会对此项监督不会失职。下一步将启动法院对共同体措施的实质性审查。考虑到辅助性原则内含的不确定性，如国家行动的充分性、评价国家行动的可能性、和共同体行动效率比较等，在一般情形下法院都认为欧盟立法机构的行为与辅助性原则相符［1］10。
　　此外，法院几乎不可能审查欧盟立法机构的立法不作为。但考虑到共同体机构在分析辅助性原则时会留下对事实因素和不作为判断的清晰的记录，立法机构可能会自行纠正不作为的错误。
　　尽管在实践中对适用辅助性原则进行司法审查存在很多限制，它仍然应该是一个可裁决的原则，如此才能得到共同体政治机构的认真对待。但总体而言，“司法审查对辅助性原则的正常运转没有起到很大的作用。”［1］108�
　　三、《建立欧洲宪法条约》中辅助性原则的新发展
　　
　　2002年召开的欧洲制宪会议设立了专门讨论辅助性原则的第一工作组，成员国对运用辅助性原则更好的监督欧盟的权能寄予厚望。工作组清楚的认识到辅助性原则主要是一个政治原则，它的执行相当多地涉及到对机构行为的判断（掂量是在欧洲层面上还是其它层面上能够更好地实现共同目标）。因此，工作组建议加强辅助性原则的适用和监督，由国家议会承担事前的政治监督，对欧洲法院的事后监督予以改善，如拓宽提交司法审查的前提条件[9]。
　　2004年12月16日欧盟各成员国签署了《建立欧洲宪法的条约》。附于宪法条约之后的《关于适用辅助性和比例性原则的议定书》对辅助性原则的适用做出了如下几个方面的重要修订。
　　首先，在立法行为的起草和审查阶段加强对参与立法程序的机构适用辅助性原则的考虑。第一，在紧迫的例外情形下，如果委员会省去提起立法动议之前的广泛协商程序，必须说明理由［7］2。这是对辅助性程序中的例外情形进行严格限制，防止滥用。第二，明确规定《欧洲立法文件草案》的具体范围，其中不仅包括委员会的立法提议，还包括成员国的动议、欧洲议会的动议、欧洲法院的请求、欧洲中央银行的建议和欧洲投资银行对采纳欧洲立法行动的请求［7］3。这条规定进一步强调，辅助性原则的适用并不限于委员会提起的立法动议，也不限于共同体支柱的事项，欧盟货币金融领域和第二、三支柱同样都应该适用该原则。由此欧盟的所有行动均被置于辅助性原则的监督之下。第三，规定任何《欧洲立法草案》必须包含详细的关于辅助性和比例性考虑的说明，便于进行客观评价［7］5。相比之下，《1997年议定书》仅规定只有在必要时才需要在解释性备忘录中详细说明理由。另外，委员会发布的关于适用辅助性原则的年度报告，除了像从前那样必须提交欧洲理事会、欧洲议会、部长理事会、地区委员会和经社委员会外，现在还应该同时送交国家议会［7］9。
　　其次，宪法条约辅助性议定书最重大的变化是设立了“早期预警机制”，规定在委员会、欧洲议会和理事会将草案交付进一步表决前，由国家议会直接监督草案是否符合辅助性原则。在欧洲一体化的历史上，这是国家议会第一次参与欧盟层面的立法程序[5]。一直以来，指责欧盟存在民主赤字的一个重要理由是，成员国政府将由于国家议会反对而不可能在国内立法中得到实现的目标转到欧洲层面采取积极的法律措施，然后借助于欧盟法的最高性原则、直接效力原则和先占性原则在国内产生效力，造成对国家议会立法权的隐含侵蚀。所以，设立“早期预警机制”，使国家议会在审查和监督欧盟的立法建议中发挥直接作用并提出看法，进而使“国家议会的政治敏感成为委员会在形成立法建议之前广泛协商的一部分”[10]，可以避免将来潜在的冲突和阻碍，使欧盟的立法更加民主。
　　按照《宪法条约辅助性议定书》的规定，早期预警机制包含以下程序：第一，委员会将欧洲立法草案发送给欧盟立法机关的同时必须直接送交国家议会，欧洲议会或理事会也必须将他们手中的立法草案送交国家议会［7］4。此前，欧盟法规定的只是由国家政府转交议会。第二，在发送欧洲立法草案之日起到将其提交欧洲议会主席、理事会和委员会的六个星期内，任何国家议会或一国议会的任一议院可以发表合理意见，阐明立法草案不符合辅助性原则的理由［7］6。第三，草案提议者和起草者必须认真考虑国家议会或议院发表的合理意见。当合理意见得到在各国议会之间分配的1/3以上的支持票，或在自由安全与公正的领域1/4以上的支持票时，草案提议者和起草者必须重新审查。在审查之后，提议者或起草者做出维持、修订或撤销草案的决定，但必须说明理由［7］7。
　　此外，考虑到监督辅助性原则内涵上的政治性，将欧洲法院的司法审查和国家议会的早期预警机制结合起来十分必要。据此，一国议会甚至是一国的议院都可能有权直接提起司法审查而不用求助于国家政府［10］9。除此之外，宪法条约议定书还将提起司法审查的诉讼主体扩大到地区委员会，此前该委员会只能对立法提议提供咨询。
　　综上，欧洲宪法条约一如既往地重视辅助性原则的适用。考虑到该原则对监督欧盟与成员国之间合法行使权能的重要性，将之视为欧盟的宪法性原则并不为过。不过，宪法条约更为强调的是，将辅助性的理念贯彻落实到对欧盟立法措施施加的程序性约束上，比追究辅助性原则的政治内涵更为现实。
　　
　　四、结论
　　
　　《欧盟条约》序言及第1条提到欧盟的决策应该“尽可能贴近公民”，这种表述可以视为辅助性原则软的形式[5]，相对而言，《共同体条约》第5条详细规定的辅助性原则具有较多“硬”的因素，但还是不可避免的具有开放性和模糊性，而且《阿约辅助性议定书》也只是共同体条约中辅助性政治含义的重述。因此，在欧盟法引入辅助性原则之初，有人认为辅助性原则只是促进成员国政府间协商的工具，其存在必然短暂。但是，自引进辅助性原则始，辅助性原则不仅没有消失，人们反而越来越觉得必不可少。看来，辅助性原则浓厚的政治内涵并不影响它作为一项宪法原则的地位。究其原因，我们可以得出两点启示。
　　首先，辅助性原则不能为权力的划分提供实质性标准，并不是因为欧盟基础条约具体条款的规定在语言上有缺陷，而是因为决定特定问题的权力层次具有多面性、复杂性，不能归结为一个易于操作的法律模式。事实上，除了辅助性原则，欧盟法中相当多的重要概念都是模糊和开放的，如“更紧密的联盟”、“专属权能”、“内部市场”、“共同体法”，等等。在这些概念建立的框架内，欧盟机构的解释和适用逐步改变了最初协商的本质，使这些抽象原则变得具体可行。如委员会在通讯中对专属权能、共同体法和内部市场以及辅助性原则都作过不少阐述。欧盟机构的解释虽然没有法律约束力，但对实践必然存在重要的影响。
　　究其实质，消除一致和区别之间、统一性和多样化之间、集中化和地方化或权力下放之间的压力，努力保持它们之间的平衡，是欧盟法的一项重要任务。辅助性原则得以繁荣的重要原因就在于它提供了一个促进协调达成平衡的重要概念空间[5]。作为一个功能性的概念，“辅助性的解释取决于不断变动的国家利益和成员国特定的协商立场。”[11]
　　其次，从内涵上看，辅助性原则是天然的弥补民主赤字的工具，其“更贴近公民”的观念本质上就是出于民主性的考虑，但更为重要的是，欧盟条约以及欧洲宪法条约规定的适用辅助性原则的具体程序，为增强欧洲立法决策的民主性、透明度和合法化提供了强有力的保障。在实践中，辅助性原则的重要性正在于确立欧盟机构在采取行动之前说明理由的程序性义务。因为所有适当主体在提起立法动议和起草草案时，不仅需要和不同利益相关者进行广泛协商，而且必须对草案符合辅助性原则的理由加以说明，所以立法动议的提起和草案的起草必须更加谨慎小心。部长理事会和欧洲议会也不得不在立法决策过程中考虑辅助性的因素。更引人注目的是，《欧洲宪法条约》引进的早期预警程序使得国家议会能够有效地监督欧盟机构的立法。尽管监督能力有待提升，国家议会对立法程序的参与将使得它更加接近欧盟的机构，从而使欧洲公民也进一步接近欧盟的机构。因此，在辅助性原则的约束下，欧盟的立法质量势必大大提高，成员国对欧盟产生的权能焦虑[12]也能得到有效的改善。
　　适用真正民主的辅助性原则，不仅仅要求在欧盟和成员国行动正当性之间进行比较与衡量，还应关注其他全球性国际组织、欧洲区域或地方机构、甚至私法主体等主体行动的正当性。从这一点看，当前欧盟法对辅助性原则的适用仍有很大的局限性，虽然随欧盟的发展而有所弥补，但亟待进一步改善。
　　有学者认为，“辅助性承载了太多的不现实的期望，它的最大问题在于试图描述一个抽象的目标，而不是取得这个目标的方法”［1］97。对于辅助性原则，不要过于关注它所能发挥的作用，不要迷惑于它所描绘的美好前景，这个原则永葆魅力的真正原因在于它尽力为欧盟和成员国以及其他权力主体之间恰当地行使各自的权能提供程序性的保障。对此我们只需要尽力“做得更好”。��
　　
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　　本文责任编辑：徐泉