我国农村大中型水库移民扶持模式实践与探索（广科,任泽俭,陈大为,等）

时间：2021-01-12 08:07:16　来源：柠檬阅读网本文已影响人

大中型水库移民扶持资金如何使用事关整个移民事业的成败。现金补贴、生产资源调整、农业综合开发、二三产业开发是四种极其重要的扶持模式。在移民扶持过程中都可能广泛应用。对其加以比较分析，有利于资金的使用决策。

1 现金补贴

为改善水库移民的生产、生活条件，促进库区和移民安置区经济社会发展，国务院对纳入扶持范围的移民设立政府性基金，采取直接发放给移民方式。国库直接支付水库移民补贴资金，能有效规避发放中环节多，有可能被占压、挪用的潜在风险。

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)中指出：后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；
也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；
还可以采取两者结合的方式。

山东省现有移民187万，其中整体搬迁安置村大部分采用现金直补的方式。中国人民银行济南分行积极协调财政、水利等有关部门，在全国率先通过小额支付系统直接支付水库移民补贴资金，实现了从国库到移民个人账户的“点对点”直拨。国库直拨资金发放至移民个人账户需时短，并拥有及时的信息反馈和资金对账机制，使得人为干预补贴款发放的可能性大大降低，确保了国库系统资金运行的安全、快捷和透明。

2 生产资源调整

水工程建设在为经济社会发展带来巨大经济效益、社会效益的同时，不可避免在要淹没土地。在建水库以前，大多库区土地肥沃，而且长期已形成了比较稳定的种植其他产业相结合的生产格局。但由于建设水库，占用了大量的农田，移民的生活发生了很大的变化。一是修建水库迫使库区内居住的群众全部搬出，少部分外迁，大部分搬迁至湖堤以外或就地后靠安置在沿湖山坡，自然条件艰苦，资源严重匮乏，土地少而贫瘠，居住拥挤。没有土地，吃饭无法保证。失去了基本的生产资料，长期承受着生产生活的巨大压力，吃粮问题难以解决，生活特别贫苦。“民以食为天”，多年以来，这些无地移民由于缺乏生产生活门路，大多数常年缺粮断炊，如不解决这部分移民赖以生存的基本的土地资源问题，势必影响社会安定。

东平湖水库2001年底全库区人均耕地不足0.5亩的有19万人，其中在0.3亩以下的有9.7万人，当中又有6.11万人几乎寸地没有。在充分调查了解和广泛征求当地政府和无地移民意见的基础上，分析研究提出了处理这个遗留问题的四个方案，一是征口粮田；
二是移民建镇；
三是异地安置；
四是发展二、三产业等。经比较，移民建镇需征地建房，投资很大，难于实施；
异地安置由于移民受传统风俗习惯、生活方式的影响，熟人熟土，故土难离，加上投入资金的限制，移民外迁再次安置难度相当大，实施困难；
发展二、三产业，由于受资源、市场等因素的制约，很难保证效益长久、持续的发挥。土地是移民赖以生存的条件，是他们的命根子，是他们获得粮食的稳定途径，并且，土地是一种相对稳定的资源，发展二、三产业、捕捞和外出打工，资源不稳定且有一定的风险，唯有土地受法律保护并能长期使用的唯一的生产资料，尽管种地收益不高，但能收获粮食，“仓禀实而知礼节”，只要有稳定的粮食来源，能维持最起码的生活需要—－吃饱饭，就能促进这一社会群体的稳定。所以当地政府采用征用口粮田的方案，通过对库区环境容量分析论证，本着可能可行的原则，考虑采取就近调整土地，确保无地移民每人有0.5亩口粮田，以解决这部分移民的吃饭问题。通过生产资源调整，基本上解决了这些无地移民的吃饭问题。

3 农业综合开发模式

对于安置区有相对足够的土地资源，二、三产业不发达且移民思想观念相对落后的地区，应坚持以农业综合开发的模式。在发展种植业、养殖业的基础上，发展农产品加工和销售有机结合的生态高效农业，进行产业化的经营管理。农业综合开发的具体方法又因地理、环境、气候等因素的不同，采取不同的发展方向和侧重点：

（1）中国式的生态农业。运用生态经济原理指导和组织农业生产，把人类的农业生产活动纳入生态循环链内，参与生态系统的生物共生、轮流交换和物质循环，以求生态、经济和社会效益协调发展，建成高产、优质、高效、低耗的现代农业生产体系。它既重视生态学原理的根本特点，又强调追求高生产力，要求必要的物质和能量的较多投入，这就决定了它对生态脆弱区和大河流域源头区、沿江河平行分布的平原区都具有一定的适用性。

（2）集约型可持续农业。它适合于人多地少，人均资源相对短缺，经济、技术基础相对薄弱的传统农业区域推广。一般有劳动集约型、资金集约型、劳动和资金结合集约型三种形式。其具体目标是：运用现代科学技术，结合传统的有效经验，持续提高综合发展，开展多种经营，持续提高农业总产值和农民收入；
合理利用、开发和改善农业资源，改善农业基础条件，创造良好的生态环境，以利于子孙后代的生存和发展。

（3）高技术农业。高技术农业是指以农业可持续发展为目标，以生态农业为基础，以高新技术为手段的农业。它要求和现代农业设施、工厂化环境结合而从事农业生产，其农业的产业化程度较高，因此很适合于技术、资金相对密集的都市城郊和沿海较发达城镇。

比较三种开发方式：在江河源头和西北等生态环境脆弱、生产和生态环境矛盾激烈的地区，选择中国式的生态农业模式进行实施；
在中部传统农业区和粮棉主产区，以实施集约型可持续农业模式为主，逐步向高技术农业模式迈进；
在东南沿海和大中城市郊区等经济发达地区，以实施高技术农业模式为主，力争成为中国农业发展的先导和示范。

4 二三产业开发模式

二三产业开发模式的主要形式有：（1）在农产品的深加工上做文章，通过农业产业化的经营方式，延长农业产业链，让从事农产品种植和加工的农民从中获得最大的收益；
（2）在社会化服务方面下功夫。在社会主义市场经济条件下从事农业生产的农民，在品种的选择、科技的扶持、流通的运作以及生活的需要等方面，需要各式各样的社会化服务。这其中，有一些属于政府的职责范围；
还有一些，则完全可以由农民自己来组织。让农民在自我服务的过程中，兴办新的产业，开辟新的增长点。事实上，已经有相当一部分有头脑的移民从中尝到了甜头。（3）利用当地气候条件或自然资源优势，发展第三产业或特色产业，如旅游业、运输业、零售业、采矿业等。

虽然二三产业的收益比第一产业稍高，但是我们还应该清楚的认识到相比于发展第一产业，二三产业的发展由于移民素质不高，市场化程度更强，具有相对较高的风险。许多地方由于认识、经验不足导致失败的例子十分惨痛。

5 结论

综合以上，移民或移民安置区扶持方式的选择，前提是应当对实施方案进行多方案择优并严格论证其可行性。首先，结合安置区经济发展和移民自身能力，规范项目审批程序；
其次，在项目的选择上，要统筹考虑移民扶持与区域经济发展相互协调的问题；
第三，建立完善的移民项目监管机制。各地在具体操作过程中，应充分考虑到当地的人口、社会、经济、资源和环境等各方面的因素，做好项目的调研、论证工作，降低风险，明确发展目标，体现发展的可持续性。

作者简介

周广科(1975-)，工程硕士，南水北调东线山东干线有限责任公司工程师。

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