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    农村土地产权管理现状与问题探讨

    时间：2020-11-07 14:28:41　来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 柠檬阅读网手机站

       摘要：文章以全国第二次土地调查中四川省农村土地权属调查试点之一——阆中市为研究对象，对土地权属调查的具体情况加以总结和分析，提出存在的问题，并探讨了相应的解决办法和相关建议。
     
        关键词：农村；
    权属调查；
    试点
     
        一、引言
     
        国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。《土地管理法实施条例》规定：土地调查内容包括土地权属和土地利用现状调查。我国农村土地普遍存在权利主体不明、权属紊乱、界线模糊等问题。因而，了解我国农村集体土地产权现状，探索完善农村集体土地产权制度，做好农村土地确权，不仅能科学指导第二次全国土地调查，更能为建立完善的农村土地产权体系奠定基础。本项目是根据“关于印发《2007年国地资源大调查项目计划》的通知（国土资发[2007]164号）”和“关于部署开展2007年度土地权属状况调查试点示范工作的函（国土院函[2007]86号）”文件要求，四川省作为2007年度农村集体土地产权制度建设调查试点而开展此项工作。成都市是国务院确定的城乡统筹综合配套改革试验区，阆中市是农村土地所有权登记发证试点市，因此，四川省选定成都市和阆中市作为重点调查地点。本文以阆中市土地权属调查为对象研究。
     
        二、阆中市集体土地产权制度现状
     
        （一）阆中市及试点镇概况
     
        1、行政区划及地理位置。国家历史文化名城、中国优秀旅游城市——阆中，位于四川东北部，嘉陵江中游，北纬31°22′—31°51′、东经105°41′—106°24′。全市幅员面积1876.24平方公里，总人口877349人，其中农业人口681034人，辖49个乡（镇、街道办事处），447个行政村。
     
        2、社会经济状况。阆中是农业大县，先后被确定为商品粮、瘦肉型商品猪、蚕桑、油桐和速生林生产基地，动植物及各种自然资源丰富。工业历史悠久，已形成食品加工、轻工纺织、医药化工、水电能源四大行业为支柱，机械、丝绸、皮革、包装、能源、化工、工艺美术七大行业为重点的工业结构。2008年，阆中城镇人均可支配收入10496元，农民人均纯收入3932元，地方总产值74.49亿元。
     
        3、阆中市土地利用现状（见表1）。
     
        4、选取的典型乡镇概况。第一，洪山镇。洪山镇位于阆中市东南28公里，幅员面积38.59平方公里，总人口22615人，其中农业人口19876人，耕地面积32976.25亩。粮食作物主要有小麦、水稻、玉米、红苕及各种豆类；
    经济作物主要有油菜、水果、蔬菜、蚕桑；
    工副业生产主要以食品加工，建筑建材和各类修理及服务业为主。近三年全镇年平均国民生产总值1.57亿元，农民人均纯收入3700元。第二，老观镇。老观镇位于阆中市东北部45公里处，总人口为25385人，其中农业人口为22649人，幅员面积64.49平方公里，耕地总面积为37649.55亩。经济结构重点以泰国大米、老观生姜、种草养兔、油菜、药材、茶叶、蔬菜和竹编工艺、外出务工、运输、加工、建筑等形成特色产业，近三年全镇年均国民生产总值1.89亿元，农民人均纯收入3600元。
     
        （二）集体土地权属概况
     
        1、土地权属争议情况。（1）土地权属争议的类型。阆中市农村土地权属纠纷内容主要有国有土地使用者与集体土地所有者之间、集体土地所有者和集体土地使用者之间及集体土地使用者之间三种情况。（2）试点镇土地权属争议解决的方式主要包括：一是协商。这是当事人自行解决争议的最基本的方式。二是政府处理。经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照《土地权属争议调查处理办法》规定的管辖权限，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理。三是诉讼。对有关权属争议的行政处理决定不服的，向人民法院起诉。
     
        2、集体土地利益情况。（1）本集体经济组织成员身份的确定。以户口为依据，同时还要在本集体经济组织履行农民的义务，政策有明确规定的（如现役军人、大、中专学生）和集体经济组织成员三分之二以上同意接受为本集体经济组织成员身份的，方可视为本集体经济组织的成员。（2）集体土地收益在集体经济组织成员之间的分配主要实行平均分配，或谁受损失补偿给谁。
     
        三、集体土地登记发证
     
        （一）集体土地使用权发证
     
        阆中市于20世纪90年代初，对集体土地使用权进行了登记发证。共颁发集体土地使用证22万宗（发证率达98％以上），由乡（镇、街道办事处）、片区国土资源管理所及市国土资源局分别进行了保存归档。在此基础上进行动态管理，对初次登记后发生使用权变化情况做到随时更新。
     
        （二）集体土地所有权发证
     
        根据国家安排，阆中市在四川省首先试点开展了集体土地所有权登记。利用已调土地利用现状数据库资料，按照《集体土地所有权登记发证工作实施细则》的要求，将土地利用现状图和标准分幅地形图作为工作底图，采用截距法、直角坐标法、交绘法等方法逐社进行了外业调绘，共调查了6000多个合作社、7300多宗宗地、立卷归档625册。由于受当时工作底图（比例尺为1：10000）的影响，个别地方精度还达不到要求，阆中市只进行了确权登记，未颁发证书。
     
        （三）第二次土地调查
     
        阆中市二次土地调查完成市域1876.24平方公里的外业调查，形成调查原图104幅。内业工作已完成农村建库、基本农田上图、专项用地调查、图件编制、成果汇总等工作。阆中市的二次土地调查工作充分运用了原集体土地所有权登记成果，在工作中起到了事半功倍的效果。同时，二次土地调查成果也为下一步集体土地所有权登记发证工作提供了准确的依据。
     
        （四）集体土地权属调查中存在问题和解决办法
     
        1、问题。（1）权属争议问题：包括历史遗留问题，和现实利益冲突、情感纷争等。（2）技术问题：工作底图的制作、调查区和调查单元的划分、宗地图制作及面积量算。存在图面与实际的系统误差和偶然误差。（3）工作流程与协调问题：信息发布注意初始端，与接收者间存在信息流失导致不一致产生问题与矛盾。
     
        2、解决办法。（1）权属方面：尊重历史，面对现实，调解为主，公平公正公道。（2）技术方面：内部人员加强学习培训，控制性节点采用专业外包加验收确保质量。（3）流程与协调方面：以信息接受方为工作关注点，提高工作效率效果。
     
        四、集体土地使用权流转情况
     
        集体土地使用权的流转，主要为农业用地流转和非农建设用地流转两种。目前由于法律界定、政策及市场发育的具体情况，以农业用地流转为主要类型（即承包经营权的流转），非农建设用地流转尚在探索中。
     
        （一）试点镇承包土地情况
     
        1、承包土地类型。根据相关法律，耕地承包期为30年；
    草地承包期为30-50年；
    林地承包期为30-70年，承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
     
        2、土地承包中面临的主要问题。（1）政策调整使一些历史遗留问题凸现。政府对三农问题的重视并加以扶持，使农村土地经营效益明显提高，农民对土地倍加重视，由此引发土地纷争和农民上访明显上升。（2）政策缺失或难以操作。由于土地在总量上的刚性供给，造成困境，关于调入调出方面：新生儿、征地、新落户所需要的土地难以调入；
    外嫁女、村民升学、死亡、外出落户的土地没有政策，难以调出。（3）承包过程中，由于山区地形地势条件不一，土地承包远、近、好、孬不好搭配。（4）土地承包后，外出务工、死绝户等承包地荒芜严重，政府难以管理。（5）征用土地和调整土地难度大，征地农转非安置途径单一。
     
        3、解决土地承包经营权问题的措施。（1）自行协商。对新生儿、新落户协商外出户以及升学或婚嫁户多余的土地，有的采用有偿、有的采用无偿方式自行解决。（2）征地补偿。征地中涉及土地承包的，采用征地补偿费一次性经承包户进行补偿。（3）实物或货币补偿。农村基础设施或水利建设中涉及土地问题，主要采取调剂全迁户、死亡户以及原集体剩余的土地来进行补给或采用按年产值生产队逐年给农户进行补偿，资金来源从提取的公益金进行。
     
        （二）土地承包经营权流转
     
        1、土地承包经营权流转基本情况。洪山镇土地流转面积超过2000亩，占全镇耕地总面积的14％，涉及13个村67个组1900余户4200余人。全镇从事土地承包经营的业主共有15个，业主共投资120余万元，年人均增收25元。土地流转的年限一般为30年，短的2、3年，最长的达到50年（主要是荒山、荒坡）。老观镇土地承包经营权流转共2675.9亩（占耕地总面积7.1％），其中自行流转1600亩(占总流转59.79％)，合同流转1075.9亩(占总流转40.17％)，主要用于种养植业，流转收益近32.28万元。
     
        2、土地承包经营权流转形式。第一，转包。经村社同意，在农民集体经济组织内部，承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方，自己仍保留承包权，转入方拥有使用权，双方签订契约明确各方权利与义务，而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。这种方式目前较为普遍，约占流转面积的15％。第二，租赁。集体经济组织或承包农户，将土地使用权出租给社外的业主从事农业开发，并与之签订相应的土地租赁协议，由业主向农户或集体支付租金。当地农民不但可以直接从土地上得到租金，还可在该业主处务工。如老观镇的生姜种植基地、沙参种植基地等，该种流转方式约占流转面积的60％。第三，借用。承包农户将土地承包经营权无偿借给他人使用，借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费。如试点镇外出务工人员将土地赠予其他农户耕种，这种情况约占流转面积的20％。第四，互换。农户为方便耕种或流转，与集体或其他农户在自愿互利的基础上，对各自的土地经营权进行交换。约占流转面积的5％。
     
        （三）集体建设用地使用权流转
     
        1、集体建设用地使用权流转基本情况。（1）本集体经济组成员根据法律规定，可使用法定土地面积修建住房。（2）因乡（镇）村公益事业和公共设施建设，需要征用个人集体建设用地。（3）乡（镇）场镇建设用地直接纳入国有土地使用权管理范畴。
     
        2、规范集体建设用地流转管理的措施。第一，阆中市仅对集体建设用地的土地使用权进行流转试行，拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。第二，相关规定：必须以符合规划为前提；
    对集体土地的使用不得用于商品房开发和工业用地；
    在保持土地所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转；
    对用地单位或个人审查用地项目的可行性；
    国土资源局负责管理和监督工作。第三，实施程序：对有意向取得某地块集体建设土地的单位或个人，在符合规划的前提下提出申请，通过阆中市国土局审查后向该地块上所属镇、村、社发出公告，由村集体经济组织三分之二以上村民表决通过后将意见反馈市国土局，市国土局全程参与到该用地事宜中去。
     
        五、土地征用情况
     
        （一）阆中市农村集体土地权利的实现方式及利益分配关系
     
        被征收土地的分类面积以有土地勘测资格的单位提供的依据为准，人均耕地面积以征地时上年度统计年报数为依据。被征地人员的年龄，以政府批准征地补偿安置方案之日为基准日，以户籍管理部门登记的年龄为准。
     
        1、征地补偿。（1）征地补偿补助费的计算，按土地补偿费、安置补助费、地上青苗及附着物相关补偿补助标准计算。（2）征收土地补偿费用的拨付：一是青苗及附着物补偿费。由市统征办直接支付给所有者。二是土地补偿费。一律拨付给被征地农村集体经济组织，收支状况向组织成员公布，接受监督。三是安置补助费。首先用于缴纳被征地安置人员的社会保险资金，多余部分一律拨付给被征地集体以“少数服从多数”的原则管理和使用。四是农村集体经济组织的土地被全部征用，农业人口全部安置的，土地补偿费和安置补助费全部用于人员安置。
     
        2、人员安置。在城镇规划区范围内实施征地的按城镇人口安置；
    在城镇规划区外单独选址项目征地的，可在尊重被征地农民意愿的基础上进行农业安置，实施农业安置的对象应纳入农村社会保障范围，对征地后人均耕地资源少的不具备基本生产生活条件的应将被征地农民纳入城镇就业体系和农村社会保障范围。
     
        （二）征地情况
     
        1、土地。2008年为新区建设调整土地1905.6亩，为新区协议征地495.74亩，为城镇建设协议征用土地310.607亩，支付补偿费1400余万元。完成对试点镇和零星房地产开发项目的协议征地工作较好地满足了城镇发展的用地需求。重点项目建设用地。先后为七里新区建设、金银台航电、红岩子电站淹没、滨江路西段建设及西南川中油气矿仪三井的开采等做了大量的征、用地协调工作。2008年共协调用地400余亩，较好地保证了重点项目建设用地之需。
     
        2、安置补偿。按国家和省、市要求对征用农民集体土地补偿费的管理和使用情况进行了全面清理。对零星人员、统征社农转非人员、2008年以后享受过渡安置办法的人员根据具体情况分别进行了货币补偿、社保安置等。
     
        （三）存在的问题
     
        第一，征地难。一是被征地农民所提要求与现行补偿标准差距大，而现行征地又必须要70％以上农民同意。二是对抢种、抢栽的行为缺乏必要的措施。第二，失地农民的社会保障落实情况与现行政策要求有一定差距。第三，对小城镇的征地管理有缺陷，目前各级（重）试点小城镇拖欠农民的征地补偿费情况较严重。第四，目前很多土地已经拍卖，但农民的征地补偿未到位，拆迁未进行，一方面业主强烈要求用地，另一方面与农民的补偿协议难以签订。第五，小城镇建设征地补偿挪用情况严重，且补偿费的收缴、管理和使用不规范。
     
        （四）建议
     
        第一，为了最大限度地提高耕地的使用效率，促进耕地资源最佳配置，建议在农村产权制度改革中坚持所有权、放活使用权、规范经营权。第二，修订征地补偿标准，制定适应地方经济的征地补偿安置政策，以打破征地难的局面。第三，多渠道探索征地安置补偿的新思路，开展就业培训拓宽就业安置渠道，建立失地农民生活保障机制，切实落实失地农村参加社会养老保险工作。第四，着力解决好以前征地中的遗留问题，做好征地后的协调工作，确保被征地集体农民利益和各类建设顺利进行。第五，加大对土地补偿费，安置补助费的管理、使用和监督力度，切实保护被征地农民利益。第六，缩小城乡差别，推进基础设施、公共服务均等化，促进农村土地资本化。第七，通过征地，以土地整理为契机，推进城乡统筹发展。
     
        参考文献：
     
        1、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室.关于印发第二次全国土地调查总体方案的通知[Z].国土调查办发〔2007〕3号,2007.
        2、四川省土地权属状况调查试点示范项目实施方案[Z].四川省国土勘测规划研究院, 2007(12).
        3、阆中市第二次土地调查成果分析报告[Z].阆中市国土局,2009.
        ＊本文属课题项目，项目编号：09A023。
        （作者单位：西华师范大学）
     
       
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