有关人大预算监督工作思考

时间：2020-10-05 08:48:31　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　关于人大预算监督工作思考

　预算监督是人大监督工作的重要组成部分。多年来，各级人大及其常委会在预算监督方面进行了积极的探索和实践，积累了很多好的经验，预算监督的实效性不断增强。在新的历史条件下，构建社会主义和谐社会是我们党提出的重大战略任务，由于政府预算在社会和谐中的重要作用，决定着人大预算监督工作必须摆在更加突出的地位。

　一、预算监督的法律依据

　政府依法行政，人大依法监督，这是全面落实依法治国基本方略的内在要求。预算监督同样要有法可依。我国的宪法赋予了人大审查和批准预算及其执行情况报告的职权。1995年施行的《预算法》，使预算监督有了专门的法律依据，各省还制定了地方性法规，保证了《预算法》的顺利实施。但由于《宪法》和《预算法》对预算监督的规定不够具体，预算编制和执行中的一些细节问题得不到解决，造成预算监督的程序性强于实效性，人大预算监督的作用没有充分发挥出来。比如《预算法》对预算收入的组成作了四项规定，即“预算收入包括：（一）税收收入；（二）依照规定应当上缴的国有资产收益；（三）专项收入；（四）其他收入。”而“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这样就很难保证地方预算收入的合理性与完整性，地方预算也就得不到很好地编制和执行。据审计署2006年审计结果公告显示，2005年有20个省（区、市）本级预算编报的中央税收返还和补助收入，仅占中央实际补助收入的44．5％，未编入预算的这部分资金实际上脱离了人大的审查监督。《监督法》的贯彻实施，给人大预算监督工作带来了新的契机，对于加强和改进人大的预算监督工作具有积极的指导和促进作用。应当抓住机遇，加快《预算法》的修订步伐，使人大预算监督工作有法可依，进一步提高预算审查监督实效。

　二、预算监督的内容

　预算由预算收入和预算支出组成。预算收入和预算支出构成了预算监督的全部内容。《预算法》规定：“各级预算收入的编，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”“各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。”1994年实行分税制财政管理体制后，地方预算收入主要由地方级收入和中央补助收入组成。2005年，中央财政支出中对地方税收返还和补助支出11484亿元，占56．7％。其中中央对地方转移支付7341亿元，占中央财政支出总额的36％以上。目前除少数几个经济发达的省份外，大多数省份对中央补助收入都有很强的依赖性，有的省份中央补助收入已经远远超过了地方级收入。这种状况一方面导致一些地方政府极力“跑部钱进”，争取国家资金；另一方面造成地方预算缺乏独立性，预算收入不稳定，预算编制不完整，预算执行结果与人代会批准的预算出入很大。同时，有相当一部分中央专项转移支付资金是通过预算追加实现的，使地方预算支出预计不准，也无法严格按人代会批准的预算执行，影响了预算的严肃性与权威性。《监督法》第十八条明确了人大常委会对决算草案和预算执行情况报告进行审查的重点内容，即预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况，县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。在实际工作中，要紧紧围绕这几方面的内容，认真贯彻落实。

　三、加强预算监督工作的几点想法

　党的十六届六中全会提出了完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化的目标。要求“加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”并且要“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”加强预算监督工作，对实现这些目标具有十分重要的意义。

　　（一）提高认识，把预算监督工作摆上重要议事日程。加强预算监督，看住政府的“钱袋子”，是规范预算管理，保证财政资金安全，提高财政资金使用效果的重要手段。到2006年，全国财政收入规模已达到4万亿元左右。只有科学地编制预算并严格按预算执行，才能保证如此巨额的资金分配合理，用途得当。通过近两年的审计情况看，预算执行中还存在不少问题，有的还相当严重。审计署在审计2005年中央预算执行情况时发现，48个中央部门发生违规资金55．5亿元，预算编制不细化、批复不及时等预算及财务管理不规范的资金达658．6亿元。从财政部门内部监督的情况看，预算执行和管理中的问题也不少。2006年，财政部专员办共受理各种审核审批事项涉及金额4482亿元，共查出各种违规违纪资金911亿元。因此，人大预算监督工作仍面临艰巨的任务。各级人大及其常委会应当进一步加强预算监督工作，重视预算审查监督专门工作机构建设，充实专业人员，建立健全预算审查监督长效工作机制，严把预算审查关，切实发挥人大预算监督的作用。

　　（二）积极推进预算管理体制改革。我国的预算管理体制历经多次改革，每一次改革都会重新调整中央和地方的财政分配格局，都会对地方预算编制和执行产生重大影响。1994年实行分税制财政管理体制改革的初衷是为了增强中央的宏观调控能力，提高两个比重。目前中央的宏观调控能力明显增强，全国财政收入占国内生产总值的比重已经由1993年的13．9％提高到2005年的17．3％；中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2005年的52．3％。与此相反，地方特别是县乡财政却日益困难，甚至有的地方政府离开中央的补助就不能正常运转。因此，进一步完善分税制财政管理体制、合理确定中央和地方政府的事权范围、规范财政转移支付办法已经势在必行。还有诸如减少预算级次、预算年度的时间划分、国地税部门合并、税收预测等问题也应当积极进行探索和研究，使预算编制能够更加科学、规范、真实、准确，符合人大对预算监督工作的要求。

　　（三）尽快完善预算监督的法律体系。我国的《宪法》和《预算法》及相关的法律法规中关于预算监督的规定，还不能完全满足实际工作需要。主要问题是法律程序性的规定多，而预算管理上的很多具体问题却没有作出相应的规定，缺乏可操作性。相比之下，有些国家在预算方面的规定非常细致。如德国《德意志联邦共和国基本法》中第10章的内容，又被称为“财政宪法”，对财政支出的范围、财税立法权、财政收入在联邦和州及地方政府之间划分、地方税收和各州间财政平衡与补充拨款、联邦及各州预算编制、紧急预算、预算超支、审计等方面的内容都有明确规定。我们应当结合本国实际，积极借鉴国外的先进经验，修改完善我国的预算监督法律系，当务之急是尽快完成《预算法》的修订工作。

　　（四）充分发挥代表作用，提高社会公众的参与意识。充分发挥代表作用，有效行使代表职权，不仅是完善人民代表大会制度的需要，更是开展预算监督工作的需要。由于预算监督工作的专业性较强，在组织选举代表的过程中，应当有计划地选举一部分具有一定预算专业知识的代表，并在人大代表中普及预算知识，以利于提高预算审查监督的工作能力和水平，增强监督实效。此外，还应当进一步提高政府预算的透明度，推行预算听证制度，建设“阳光财政”，让老百姓明白政府怎样花钱，让公民依法有序地参与到人大预算审查监督工作中来。

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