《监督法》撑起了地方人大脊梁
时间：2021-01-21 08:09:48 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
《监督法》的诞生是中国社会重大的民主政治事件之一。从酝酿、起草、审议到出台，监督走过了20年的立法之路，证实和见证了人大监督从理念到实践的历史变迁。这部重要法律，既是一份制约权力的历史总结，又是一份推进民主进程的指南。
《监督法》的孕育与诞生
制定《监督法》的最初起源，可以追溯到上世纪80年代中期。彼时，1982年新宪法已经诞生，监督宪法和法律的实施（通常称谓法律监督），监督政府、法院、检察院的工作（通常称谓工作监督）。但在现实生活中，与已经驶入快车道的人大立法相比，人大监督仍显得薄弱。在此背景下，六届全国人大常委会自1986年起就开始酝酿人大监督的制度化、规范化，并为此做了大量的调研、准备工作。《监督法》起草的正式起步始于1990年。本年党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的《监督法》。以后，七届、八届全国人大常委会先后启动了起草工作。全国人大法工委主任杨景宇当时讲：“由于在立法条件，立法时机和制定这部法律所涉及的重大问题上有不同意见”，这两轮起草先后搁浅。九届全国人大后，《监督法》再次列入全国人大常委会立法规划，并于1999年7月启动了第三轮起草工作，经过三年多的不懈努力，终于形成了《监督法》草案。全国人大常委会于1999年12月和2002年2月，分别出台了《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》这两个阶段性的立法，为《监督法》的起草提供了重要制度资源。从1987年到2006年，历次全国人代会共收到222件要求制定监督法的议案，参加联名的代表高达4044人（次）。从六届到十届，彭真、万里、乔石、李鹏、吴邦国等历届全国人大常委会委员长无不对《监督法》的制定倾注大量心血，或做出重大部署、或创新监督机制、或亲历立法研究，不断拓展着《监督法》的立法之路。就人大监督和《监督法》的制定，江泽民、胡锦涛多次作出重要指示。《监督法》草案即将进入三审前夕的2006年6月，胡锦涛亲自主持召开党外人士座谈会，征求对《监督法》草案的意见。自十届全国人大以来，最高领导人就立法问题召开专门座谈会，是继修订宪法和制定反分裂国家法之后的第三次。与此同时，竹溪县十五届人大在监督实践中积极探索和大胆偿试，为迎接《监督法》的出台明确了人大工作目标，即：“围绕中心定位子、履行职责求创新、健全制度强队伍、改善环境激活力”，为《监督法》的孕育出台打造了良好的平台。《监督法》的早日出台，是民意呼吁，高层力推，地方探索，共同构成了孕育《监督法》的合力。历经磨砺的《监督法》，最终成为举国智慧、中央和地方力量的结晶。
《监督法》的共识与定位
2002年8月，随着《监督法》草案正式提交九届全国人大常委会初审，全社会乐观地期待这部法律能够尽快问世。然而出人意料的是，《监督法》草案的审议沉寂了整整两年，直到2004年8月，才由十届全国人大常委会进行二审。其后，审议进程再度延缓了一年零十个月，2006年6月和8月，《监督法》草案经过三审、四审后，才正式出台。屈指数来，《监督法》自酝酿、起草、审议到定位，历经六、七、八、九、十届等五届人大，走过了慢长的20年时光。《监督法》的锻造为何耗时20年？主要是因为这部法律的政治性很强，涉及到国家的政治制度和国家体制。在《监督法》通过后的新闻发布会上，全国人大常委会法律委员会副主任乔晓阳指出：“《监督法》的行使涉及到人大与‘一府两院’的关系，涉及到中央与地方的关系，制定《监督法》需要处理好这些关系”。正因为《监督法》的制定关系到许多重大问题，所以全国人大常委会对制定《监督法》倾注了大量心血和汗水，慎之又慎，反复研究。事实上，《监督法》起草经初审、二审后，正是因为这些重大问题上分歧很大，才长时间陷入“搁浅”。二审过后，为了尽快形成共识，立法机关在多方征求意见和在部分省、市、县进行调研的基础上，形成了更加务实的立法思路，并对草案作出了一系列重大调整。《监督法》草案提交三审后，显著的变化是，《监督法》的定位，由原来的规范人大及其常委会的监督工作，“缩小”为规范人大常委会的监督工作。法律名称亦随之发生变化，至出台时最终定位为《各级人民代表大会常务委员会监督法》。这一重大改变，被视为是一个切合实际的立法抉择，其主要理由是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，按照宪法有关规定，这种经常性监督的职权恰恰是由人大常委会来行使的。此外，地方人大为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范，集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。一些重大立法争议在三审前夕基本解决，《监督法》草案审议节奏逐步加快。2006年10月27日召开的十届全国人大常委会第二十三次会议，历经四审的《监督法》草案最后获得高票通过。155票赞成、1票反对、5票弃权的表决结果，足以证明这是一部取得了高度共识、含金量较高的《监督法》。
《监督法》的形式与程序
地方人大及其常委会实施监督，如何“既不失职，又不越权”，是《监督法》必须合理权衡的核心问题。在立法中，坚持党的领导，依法行使监督职权，集体行使监督职权等重要原则，体现在《监督法》中。据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰讲：“《监督法》的立法争议，主要是关于监督的形式，一直存在不同的意见”。《监督法》草案二审过后，立法机关意识到，宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，《监督法》不需要赋予其新的监督权。而实践中的突出问题，恰恰是监督形式和程序不够完善，立法重心应当有所侧重。循着这样的立法思路，《监督法》以九章、四十八条、十五项、四十三款的形式，明确了各种监督形式和程序，分别是：听取和审议“一府两院”的专项工作报告；
对计划、预算执行的监督；
执法检查；
规范性文件备案审查；
审议和决定撤职案。人大对“一府两院”的工作监督，突出体现在听取和审议“一府两院”专项工作报告。事实上，这不仅是监督实践中的最基本、最常用的作法，也是与地方人大评议政府专项工作相吻合的。这一监督机制可以增强人大监督工作的针对性和实效性，同时将有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题予于其中，对工作的监督和对人的监督可以科学地结合。规范性文件的备案审查，则体现了人大的法律监督职权。2000年出台的立法法，已经建立了针对行政法规、地方性法规、自制条例、单行条例和规章的备案审查机制。在此基础上，《监督法》所涉及的两项新规定，是《监督法》的立法亮点。以宪法为依据，《监督法》明确规定，县级以上各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。这一机制不仅凸现了人大的监督权威，而且具有极强的针对性。在现实工作中，有时作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权，明显违法的。比如没有经过许可，擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行政强制、限制或者剥夺公民、法人和其他组织的权利和义务等，在《监督法》中都有法则依据。《监督法》的另一立法亮点是，将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了备案审查的范围，并设计了相应的备案审查程序。其深层原因是，在司法实践中确实存在着一些司法解释与法律相抵触的情况，影响法制统一和正常执法，必须用《监督法》的立法标准来进行监督和控制。
《监督法》的设计与为民
根据《监督法》的规定，地方人大常委会每年选择若干关系到改革发展稳定和群众切身利益；
社会普遍关心的重大问题；
有计划的安排听取和审议“一府两院”专项工作报告；
开展执法检查；
听取报告的议题或执法检查内容；
人大代表反映集中的问题、人民来信来访集中反映的问题等六个方面的内容。这部法律的出台倾听民声，关注民生的制度设计，显示出鲜明的“监督为民”的立法底蕴。近年来，地方人大在依法监督实践中，这一监督理念实际上已逐步形成，步入法制轨道的运行态势效果较好。竹溪县人大常委会始终坚持监督的重点，大多涉及改革、发展和稳定以及经济社会又好又快发展，百姓权益息息相关的热点、难点问题，“三农”问题，义务教育和医疗、社会保障等。对法院、检察院的工作监督，则集中在司法为民上，突出执行难、错案不究、司法不公、法律监督不力等等。令人欣慰的是，这些实践思路已在《监督法》中成为一种制约性。人大常委会只有抓住了人民群众普遍关心的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，而且具有法律效力的。二十年磨一剑的《监督法》注重了民生的立法基调，具有双赢的立法效应。一方面，普通民众可以藉此维护自己的合法权益，另一方面，地方人大实施监督也可以依托民意资源促进工作注入活动。《监督法》要想得到民众的认同和支持，地方人大还需要拓展视野、更新观念、履行职责、加大监督力度。
《监督法》的立法与实效
在《监督法》立法过程中，社会普遍关注的是，《监督法》所设计的监督机制，能否使人大监督真正发挥实效？社会的关注不是空穴来风，也不是没有实际教训的。在以往的人大监督实践中，的确存在着流于形式，效果不佳的现象，如：“审议报告唱赞歌，执法检查走过场，人事任免做人情”的现象时有发生。因此，人大及其常委会在近年来为了增强监督实效，提高常委会会议质量进行了许多有益的探索和改革。具此，竹溪县人大常委会每年听取县人民政府的财政预、决算情况报告，审计情况报告等报告后，都会作出相应的审议意见，发公报，并建议县人民政府的相关部门进行整改，在下次常委会上通报整改结果。事实上，以制度形式提升监督实效，是《监督法》一个重要的价值追求，更是竹溪县人大及其常委会多年来向望的最终结果。更加引人注目的是，《监督法》在总则中明确规定：“各级人大常委会行使监督职权的情况，向社会公开”。根据《监督法》的有关规定，人大常委会实施监督情况，“一府两院”接受人大监督情况，都要向人民代表大会通报，并向社会公布。把人大监督置于人大代表和全社会的监督之下，这些充满民主色彩的制度，意在督促县级人大常委会更加关注民主，更加珍惜手中的监督权。
《监督法》的今天与未来
制约权力是现代民主政治的基本原则。在我国现有的国家权力监督体系中，与党纪监督、舆论监督、社会监督等形式相权衡，人大监督最有权威性，是代表人民进行的监督，亦是最高层次的国家监督。《监督法》的诞生，对推动我国民主政治具有非同寻常的意义。立法与监督这两项最重要的人大职权，均已纳入了法制化的轨道。胡锦涛总书记指出：“制定《监督法》，有利于坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政，公正司法，也有利于推进社会主义政治的制度化、规范化、程序化”。法律的生命力在于实施，竹溪县人大及其常委会是《监督法》的贯彻实施主体，如何切实保证这部法律得到正确实施，要一如继往不一余力的进行探索。事实上，人大及其常委会的监督实践已有了较丰富的工作经验，在社会上引起了强烈的反响。但不可否认的是，个别环节监督乏力、监督缺位、监督虚置的现象还不同程度的存在，只要认真学习贯彻实施好监督，将会大大缓解监督实践中所遇到的困难，而且《监督法》注重程序建设的特性，也将大大提高人大及其常委会监督的可操作性。
人大及其常委会如何把握“既不失职，又不越权”的界线，既敢于监督又善于监督；
“一府两院”如何培育和提升民主观念，自觉接受人大依法监督，都将在《监督法》的实施过程中凸显出来。可以预见，《监督法》的实施将更加考验方方面面的工作、勇气和智慧，将会更加符合国情，深得民心。
《监督法》的思想与原则
制定《监督法》总的指导思想是：以宪法为依据，以党的基本路线为指导，总结中央和地方人大监督工作的实践经验，从我国的国情和科学社会发展实际情况出发，对人大常委会进行法律监督和工作监督的内容、形式和程序作出具体规定，使制定的《监督法》符合实际，切实可行。在制定过程中始终把握了三个重大原则：一是从中国国情和实际出发，发展社会主义民主政治，最根本的是把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来，走中国特色政治发展道路。二是人大对政府、法院、检察院实施监督，包括工作监督和法律监督，这是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分，人大作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，人大监督的目的，旨在确保宪法和法律得到正确实施；
确保行政权、审判权、检察权得到正确行使；
确保公民、法人和其他组织合法权益得到尊重和维护。三是人大监督应当坚持民主集中制，依照宪法和法律的规定行使监督权。从《监督法》的思想和原则上可以得出一种结论，这部法律政治性很强，涉及到我国政治制度和国家政体。我们国家的政体是人民代表大会制度，不同英、美国家的“三权鼎立”。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权作出明确规定，人大与“一府两院”的关系，既有监督，又有支持，既要依法行使监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关，虽然职责不同，但工作的目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益，这是中国政治制度的特点和原则。
《监督法》在第一章总则中，规定了人大常委会行使监督权应遵循的原则：一是依照宪法和有关法律的规定行使监督权；
二是在中国共产党的领导下行使监督权，围绕国家工作大局，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放；
三是按照民主集中制的原则，集体行使监督权；
四是对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法；
五是人大常委会行使监督权的情况，向本级人民代表大会报告，向社会公开，接受监督。
《监督法》的学习与思考
再次强调，法律的生命力在于贯彻实施，《监督法》的执法主体是各级人民代表大会常务委员会，摆在人大及其常委会面前的一项即重要而又艰巨的任务是加强《监督法》的学习，为贯彻实施好《监督法》找准定位。一是认真学习，全面领会胡锦涛总书记的重要讲话精神，深入贯彻《监督法》，深入领会《监督法》的精神内涵。人大及其常委会和全体工作人员，应结合工作实际，认真学习胡锦涛总书记的讲话和《监督法》。进一步加强对我国政治制度和国家体制特点的优越性的认识，增强坚持和完善人民代表大会制度的坚定性和自觉性，增强坚持走中国特色社会主义政治发展道路的坚定性和自觉性，为《监督法》的实施打下坚定的思想基础。进一步加强对《监督法》颁布后近两年来的意义，人大监督的原则，监督目的的认识，增强搞好人大监督工作的坚定性和自觉性，坚持做到不失职、不越权、不离位、不添乱。进一步加强对《监督法》内容特点及程序的认识，掌握人大监督的重点、方式、途径和程序，增强人大监督工作的针对性。二是以贯彻实施《监督法》为契机，加强和改进人大监督工作。竹溪县人大常委会根据全国人大常委会“围绕中心、突出重点、增强实效”的工作思路，制定了“围绕中心履职能、服务代表抓载体、依法办事讲原则、健全制度强队伍、创新工作激活力”的工作思路，综合运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查等形式，加强监督工作。《监督法》的出台，县级人大常委会的工作不是减少了，而是增加了，人大常委会的工作目标不是降低了，而是提升了。要以贯彻《监督法》为契机，从职责职权改进人大监督方式，把监督工作的重点放在改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关心的问题上，在深度和实效上创新机制，增强人大监督工作的实效性。三是突出宣传人民代表大会制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容。深刻领会人民代表大会制度的性质和坚持完善这一制度的重要意义，进一步明确在党的十七大精神指引下，在时代发展的新形势下，坚持和完善这一制度的指导思想，工作重点，主要措施和必须坚持的基本原则，切实加强和完善人大及其常委会的组织制度和工作制度建设，以完善法律和制度为保障，彰显竹溪人大及其常委会更好地发挥国家权力机关的作用。要注重支持和保证人大代表依法行使职权，更好地发挥人民代表大会及其常委会依法行使职权的作用，增强人大监督的法律性。
