《中国环境报》:审视环境危机改造工作方法(夏光)
时间:2021-01-10 08:07:30 来源:柠檬阅读网 本文已影响 人
环境危机已经逼近安全底线
我们所说的危机,指的是危险的局面,不一定非得是紧急状态。环境危机是指普遍性、大规模的环境问题;
环境危机管理,更多的是指常态性的工作,不一定非得是处理环境事件。正是由于这种危机具有渐进性,是慢慢积累、出现的,所以容易使人们漠视或者忽略它。
在环境承受范围内能自然消解、净化的东西,不能叫危机;
而一旦超过了这个限度,就是危机。在一些生态系统里,比如大范围的流域,由于严重的富营养化,已经转变为比较严重的污染状态。对这种状况不是环境应急管理花一天、一周就能缓解过来的,这是一个危险的生态退化问题,它对当地的生态是一种不安全状态,这也叫危机。
经过多年累积,我国现在已经出现历史上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏现象,越来越逼近环境安全的底线。更值得警惕的是,引发环境危机的因素还在迅速增长:首先,我们的经济一直在快速地发展,这就意味着要增加新的资源消耗和对环境的污染排放;
第二,人均消费的能力也在迅速增长。城市化的速度越快,环境所受到的压力也就越大。面对经济发展、城市化这两大进程,环境能够支撑的能力和余地越来越小,最后超过它的承载能力时,就成了危机。例如,太湖、滇池等湖泊的长期富营养化主要是人为因素造成的;
珠三角、长三角等地区的灰霾天气跟人类的经济活动有很大关系。
面对如此严重的危机,不是我们储备一些应急力量就可以解决好的。环境危机不是短期、临时性的问题。现在,我们时刻都处在这种危机之中。因此,如何应对这种因长时间积累而导致的环境危机,是国家环境执政的重要课题。
大幅度强化环境执政能力
环境危机管理,实际上就是要把整个环境统筹管理好。我国的现有状况是,从应对环境危机的手段到能力,离缓解环境危机这个目标还有很大的差距。
(一)环境危机的治理体系不完善
危机管理,首先需要一种正常的国家治理架构,以构成一个完整的危机应对体系。这个体系包括4个方面的力量:立法者、行政管理者(政府)、司法部门、社会力量(组织、企业、公民),它们共同构成了对环境危机进行缓解、恢复的力量。从目前来看,由上述4股力量汇成的整个国家应对环境危机的力量小于环境恶化的速度。
现在,我国的环境保护正处在一个关键的转折时期。一方面,要通过落实科学发展观,把经济、人口对环境的压力缓解下来;
另一方面,要加强环境治理、管理的能力建设,增强国家环境执政能力。两头都要加强,环境危机才能得到缓解。如果只是改造了经济系统,但是环境执法、环境监督做不好,不行;
如果只有监督执法,经济还是原来那样发展,也不行。
但实际情况是,虽然环境立法有了不小的进步,行政管理能力也比较强,但是司法系统在执行国家环境法律法规、解决环境冲突方面发挥的作用还是偏小。过去,法院系统有个规定,就是环境问题要先去环保部门处理,解决不了的才能到司法系统处理。比起司法力量的薄弱来,公众、社会组织的力量就更弱了,他们的知情权往往得不到充分的保障,甚至根本就没有保障。公民没有采样的权利,很难监督企业的违法排污行为;
公众经常没有起诉的权利,因为到现在为止还没有关于公益诉讼的法律。即使在立法方面,也不是特别强。过去所立的法,基本上是以经济优先为指导思想的,任何管理和治理都以不影响经济发展为前提,所以很多环境立法的标准比较松,尤其是没有相应的罚则。与此同时,政府在环境管理、治理中的执行力也较弱。在这样的环境治理体系下,国家应对环境问题乃至于处理环境危机的能力远远达不到要求,使得环境恶化的局面难以得到缓解。
成立环境保护部,这是国家加强环境执政能力的一个有力步骤,但这样并不意味着环境危机可以得到解决,因为还有立法、司法、社会力量需要革新,需要取得较大的进展。中国和发达国家在环境管理上的差距,不完全差在资金上,主要是差在制度结构上面。我们现在的环境治理体系是不足以应对危机的。有人说中国没有钱治理环境。应该说不完全是这个问题,治理环境的资金是可以通过制度调动出来的。如果看不到环境危机,看不到国家治理环境危机的必要性,人们自然就不会往治理环境上花钱。
(二)环境管理能力不足
应对环境危机必须有相应的国家管理力量,目前这方面还有很大的差距。比较富裕的发达地区在环境管理方面的能力(包括人员素质、技术手段等)相对比较强,监测力量、执法力量、应用法律的能力、严格执法的程序等都比较先进,经济欠发达地区则比较困难,一些地方甚至连完善的监测手段、获取信息的能力都没有,机构非常薄弱,人员的知识结构不能满足工作的需要,因此难以甚至无法为环境管理提供足够的支撑。
如果缺乏足够的环境管理能力,即使环境意识再强,也无法解决环境危机。日本的城市通常有几百个空气质量自动监测点,就设在某个公园或某条街道的角落里,日夜不停地往数据中心输送数据,基本上半个小时就能出一套监测数据,反映空气质量的状况;
公民可以自由地获取这些信息,可以上网查,也可以到监测中心站索要,并打印出来看。这就为整个社会都来关注和治理城市空气污染提供了广泛的基础。同样是拥有几百万人口、几百万辆车的城市,这里的空气质量并没有严重恶化,靠的就是严格的标准,严格控制污染物排放。要让这个标准为广大的公众所接受,就要告之环境状况的严重性。与日本相比,我们确实还差得很远,即使像北京这样的城市,部署的空气监测网点也只有几十个,这远远不够。
改造我们的工作方法
环境保护部的成立,主要是增强了环保力量在国家总体决策中的作用,使国家总体决策更多地考虑到环境的要求和因素,从而把环境的国情——容量有限、生态比较脆弱等——纳入到国家发展规划中进行通盘考虑。加强环保部门的机构建设,并不是要限制经济发展、反对经济发展,而是要通过把环境因素加入国家发展规划,让国家转变发展方式、发展结构,包括技术水平由低向高转化,产业结构由低级向高级转化,使劳动和资本更好、更有效率地结合,使我们的产品拥有更先进的性能,更具有国际竞争力。
面对新的发展形势和环境危机,环保部门应该进行更宏观、更综合、更深入的思考。环保部门过去出于业务本身的性质,总是强调环境的重要性,但这是不够的。环境保护的历史性转变,要求环保部门站在国家全面、综合发展的角度来考虑环境问题。国家要考虑人民生活的改善问题、就业问题等,为此就要提高综合国力,努力发展经济,这就是我们所说的“经济逻辑”或“发展逻辑”。同时,国家也有另外的约束条件,那就是人口多、环境容量小、生态脆弱,所以必须注重保护资源和环境,走可持续发展的道路,这就是我们所说的“环保逻辑”。一个发展的逻辑,一个环保的逻辑,环保部门今后要更多地综合考虑这二者,而不仅仅是站在环保的角度说话。环保部门要追求的不仅仅是保护好环境,而是在保护好环境的同时,使经济实力更快地增长上去。
要做到这些,我们需要解放思想,增强综合思维、宏观思维的能力。我们不但要有坚强的执法和科技力量,而且要有谋略和战略决策的能力,对问题的看法和认识都要比过去更深入,进一步增强从政治、经济、社会、文化、科技各个角度思考环保对策的能力。如果我们看不到这些,如果我们的思维方式不转变,环境的危机就不可能得到解决。
(作者系环境保护部政策研究中心主任、研究员)
要点提示
本文以危机管理为题,讨论环保机构改革后的工作方法。文章认为,我国已经形成历史上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏,越来越逼近环境安全的底线。同时,我们在应对环境危机的人才、手段、能力方面却很薄弱。因此,我们急需改造工作方法,应对随时可能出现的环境危机。
编辑心得
面对新的形势和任务,环保部门今后应更多地从发展和环保的角度进行综合考虑,要追求的不仅仅是保护好环境,而是在保护好环境的同时,更好地发展经济。而要做到这些,我们需要解放思想,增强综合思维、宏观思维能力;
尤其是要进一步增强从政治、经济、社会等各个角度,思考环保对策的能力。
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