《中国环境报》：建设生态文明是落实科学发展观的需要

本期对话人物

毛如柏 1938年5月出生，江苏省扬州人。第十届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会主任委员。历任西藏自治区党委副书记、自治区人民政府副主席；
建设部副部长兼部直机关党委书记；
宁夏自治区党委书记、自治区人大常委会主任；
第九届全国人大环境与资源保护委员会副主任委员。中共第十五届中央委员；
第九届、第十届全国人大代表。

对话人 第十届全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏 采访人 本报记者 郭薇

点击一

焦点关注

十七大报告首次提出要建设生态文明

关键思路

要树立生态伦理价值观

记者:在最近刚刚结束的十七大上，胡锦涛总书记在报告中首次提出要建设生态文明。请问您如何理解这一新提法？

毛如柏:胡锦涛总书记在十七大报告中全面总结了十六大以来5年的工作，提出了全党在新时期、新阶段的指导思想、发展目标和战略措施。

党的十七大报告中首次提出要建设生态文明，这表明，环境资源问题已经成为党中央的关切重点。十七大报告首次把“建设生态文明”明确列为我们党的奋斗目标，同时也是全面建设小康社会的新要求，就是要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。要使“循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。这是贯彻落实科学发展观的需要，也是建设资源节约型、环境友好型社会的需要。报告提出到2020年全面建设小康社会目标实现之时，我国应当成为“人民富裕程度普遍提高，生活质量明显改善，生态环境良好的国家”。

回顾我党十二大以来的历次代表大会，我们可以看到，从十二大到十五大，我们党一直强调建设社会主义物质文明和精神文明；
十六大在此基础上提出了建设社会主义政治文明；
十七大报告首次提出建设生态文明，这是我们党科学发展、和谐发展理念的一次重大发展。提出建设生态文明，实质上是将环境资源保护从物质生产和消费层面，从技术、工程层面，扩展上升到政治、法律层面，上升到伦理价值观层面；
另一方面，相应要求我们在应对环境资源问题时，要从转变物质生产和消费方式，改革管理模式，改变人们的道德观念等多个层面采取行动。从长远看，要注意树立新的伦理价值观。

点击二

焦点关注十七大报告把环境资源问题摆在了十分重要的位置关键思路

我们党对如何实现全面、协调、可持续发展有着清醒的认识，不仅要注意经济增长总量和增长速度的因素，更要注重经济发展的质量

记者:环境资源问题是我们落实全面、协调、可持续发展的科学发展观所面临的一个突出问题。十七大报告中在谈到面临的困难和问题时，把经济增长的资源环境代价过大列在第一位。您认为我们应该如何看待这一问题？

毛如柏:胡锦涛总书记在分析当前我国前进道路上所面临的困难和问题时，列举了7个方面的问题:首先提到了“经济增长的资源环境代价过大”的问题。大家知道，十五大报告提的是“国民经济整体质量和效益不高，经济结构不合理的矛盾仍然比较突出，特别是部分国有企业活力不强”。十六大报告提的是“农民和城镇部分居民收入增长缓慢，失业人员增多，有些群众的生活还很困难”。这次是在改革开放以来党的历次报告中，首次把环境资源问题摆在这么突出的位置。这说明我们党对环境资源领域所面临的形势和存在的各种矛盾和问题，以及如何实现全面、协调、可持续发展有着清醒的认识，并有决心逐步加以解决。

中央在推进我国现代化建设方面所进行的重要指导思想的调整，就是要求我们不仅要注意经济增长总量的因素，增长速度的因素，更要注重技术、结构、效益、分配和资源环境等关系经济发展质量的因素。

报告进一步明确了要坚持节约资源和保护环境的基本国策。在发展问题上全面提出了“着力把握发展规律，创新发展理念，转变发展方式，破解发展难题，提高发展质量和效益，实现又好又快发展，为发展中国特色社会主义打下坚实基础”。我们应该注意到，在发展问题的提法上，从又快又好到又好又快，从以往所提“转变增长方式”到“转变发展方式”，所说的转变和发展的理念是不同的，虽然看起来只是在词语上的小调整，但是看得出中央在推进我国现代化建设方面，根据现阶段我国国民经济和社会发展的要求所进行的重要指导思想的调整，就是要求我们不仅要注意经济增长总量的因素，增长速度的因素，更要注重技术、结构、效益、分配和环境资源等关系经济发展质量的因素，这一发展观念的转变，对从根本上解决环境资源问题具有十分重大的意义。十七大明确提出，要“实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”。这就要求我们必须牢固树立和全面落实科学发展观，把环境保护和经济发展摆在同等重要的位置，在保护环境中求发展，在发展的同时保护环境，绝不能以牺牲环境为代价来换取一时的发展。这个指导思想，大家都知道，但关键是要不打折扣地落实在实践中，要按照十七大的要求，“把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。”为此，我们要紧紧围绕党和国家工作的大局，坚持立法的权威性和严肃性，强化监督的约束力和控制力，以立法促规范，以监督促落实，提升我国环境与资源保护工作的水平，增强可持续发展能力，为建设资源节约型、环境友好型社会提供强有力的环境与资源安全保障。

点击三

焦点关注实现生态文明目标的三大重大战略措施

关键思路

三个方面的战略措施是有效破解我国资源环境困难的带有根本性、长效性的经济政策机制

记者:如何实现生态文明理想呢？

毛如柏:十七大报告提出了实现全面建设小康社会生态文明目标的3个重大战略措施:一个措施是加快转变经济发展方式，走中国特色新兴工业化道路，促进经济增长由主要依靠第二产业带动，向依靠第一第二第三产业协调带动转变；
由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变；
由以牺牲环境为代价，向实现保护环境和经济发展双赢转变；
第二个战略措施是必须把建设资源节约型和环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位，每个家庭，特别是要落实好节能减排工作责任制；
第三个战略措施是要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展的体制、机制。十七大报告明确提出了建立两个方面的环境经济政策机制:一个是建立完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制；
另一个是实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源和排污权有偿使用制度，以及生态环境补偿机制。

为了落实上述政策机制，国务院综合经济主管部门应当认真抓好下述工作:一是积极开展有关政策方案的研究设计和评估；
二是在一些环境资源领域或者一些地区开展试点示范；
三是考虑把一些成熟的做法逐步上升为法律制度。

记者:当前我国的环境资源形势与实现十七大提出的建设生态文明的目标还存在哪些差距？

毛如柏:对照十七大报告针对环境资源保护工作进行的新部署，我认为当前环境资源形势与实现这些目标还存在很大差距，与人民群众对环境质量的基本要求还有很大距离。目前，全国70％的江河水系受到污染，3亿农民无法喝到安全的饮用水，工业固体废物产生量达到10年前的两倍，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积超过国土总面积的1/3，沙化土地面积接近国土总面积的1/5，90％以上的天然草原退化，生物多样性减少。严峻的环境资源形势已经成为可持续发展主要的制约因素。

点击四

焦点关注全国人大环资委落实十七大精神的工作计划

记者:下一步，全国人大环资委对于落实十七大精神，将采取哪些措施把十七大报告中规定的、成熟的资源环境政策机制纳入法律？

毛如柏:完善环境资源法律，是全面做好环境资源保护工作的基础，也是十七大对环境资源工作提出的新要求。全国人大环资委将按照全国人大常委会的统一部署，围绕构建资源节约型、环境友好型社会，积极推进资源环境立法工作，以提高立法质量为重点，以完善环境资源法律为目标，加紧解决我国环境资源保护法律体系可操作性和约束力较弱等问题。

为了落实十七大报告明确提出的我国环境资源保护的长期目标和战略任务，全国人大环资委将按照全国人大常委会的统一部署，积极推进环境资源立法工作。比如，由全国人大环资委提交审议的“循环经济法”很多内容就体现了十七大报告提出的节能、减排和有关循环经济方面的内容。同时，全国人大环资委还将加强资源环境领域的工作监督，促使有关政府部门依法落实有关政策措施。

首先要通过立法进一步明确地方政府的环境与资源管理责任，界定中央政府与地方政府环境管理职责，确立地方政府对所辖区域环境保护负主要责任；
进一步明确和完善地方政府领导干部环境责任与职位挂钩的规定；
清晰界定中央政府和地方政府环境执法部门的权力与责任，确立执法部门独立严格执法的地位，对地方政府干扰执法的行为追究相应的行政责任。

二要通过立法和执法监督解决违法成本低、守法成本高的问题。在法律条文中要清晰界定责任主体的法律责任；
针对连续性环境违法行为设立按违法实际后果计罚的制度；
在执法中，加大处罚力度，避免处罚标准“一刀切”，对性质特别恶劣的环境违法责任人，依法追究其刑事责任；
逐步完善环境污染损害赔偿制度，为维护国家和人民群众的环境权益提供法律依据和保障。

三要抓紧制订和修改一批环境资源保护法律。其中包括:抓紧修改“环境保护法”、制订“土壤污染防治法”，在现有基础上早日审议“海岛保护法”草案，尽快完成“自然保护区域法”草案。当前还要配合法律委、法工委做好“循环经济法”草案和“水污染防治法”修订草案的审议工作。

记者:除了健全资源环境法律法规体系，全国人大环资委将如何保证这些法律法规真正落到实处，执行到位？

毛如柏:当前，中央解决环境与资源问题的目标和方针政策是明确的，我国环境与资源方面的法律法规也是比较健全的，现在的关键是要把中央的精神落到实处，将法律的规定执行到位，确实扭转“有法不依、违法不究、执法不严”的局面，全面落实节能减排工作责任制，完成“十一五”环境保护目标。

要形成政府监管为主导，市场机制为调节的多元化监管体系。破除机制性和体制性障碍，加快理顺环境保护监管体制，健全环境保护协调机制。政府应当由原来的以行政手段、计划手段为主逐步转向以经济手段、法律手段为主。同时充分发挥市场监管、司法监管等综合性监管手段的作用。

同时要加强人大监督，确保法律的贯彻落实。要深入贯彻“监督法”的有关规定，始终把跟踪监督促进整改作为重要手段，通过各种法定监督形式，监督检查环境保护和生态建设法律法规、重要规划和计划的实施情况，监督检查重大工程项目生态保护措施的落实情况。努力改变事后监督的工作机制，推动监督工作从事后监督向全过程监督转变、由污染防治向生态保护延伸、由城市综合整治向农村环境治理拓展。同时，建立政府部门向同级人大报告环境与资源保护工作的制度。

还要充分发挥社会公众、舆论媒体等监督主体的作用。落实公众参与机制，把舆论监督与严格执法结合起来，形成全社会倡导督促环境保护和资源合理利用的氛围。全国人大环资委组织的中华环保世纪行活动把人大监督、舆论监督和群众监督有机结合，在环境与资源保护方面，推动了许多重大环境与资源问题的解决和有关政策措施的出台。中华环保世纪行活动始终围绕贯彻落实科学发展观，把建设资源节约型、环境友好型社会作为采访报道重点，先后以推进林业建设、珍惜每一寸土地、让人民群众喝上干净水、推进节约型社会建设、推动节能减排为主题，认真配合全国人大常委会开展的环境与资源法律法规的执法检查。2007年中华环保世纪行重点围绕“十一五”节能减排目标的落实和完成，先后组织了8次记者团(或小分队)赴8个省、30个地市进行集中采访，并有针对性地对部分国有发电企业烟气脱硫情况、部分钢铁企业节能降耗情况、工业园区和化工企业污染治理情况进行专题采访或暗访，有力推动了节能减排工作。

全国人大环资委在工作实践中认识到，要在监督中抓住重点问题，敢说真话，不隐瞒实情，不照顾面子，力求实效。通过一年接一年的跟踪检查，不断督促政府加快整改进度，提高整改实效，使执法检查工作做到有始有终。我们抓住水污染这一关系到国计民生的问题，2005年开展了“水污染防治法”执法检查，2006年进行了跟踪检查，为增强检查工作实效，今年又选择了有代表性的淮河、辽河流域进行跟踪检查。检查中发现了一些地方监督不到位，水质严重超标，环境保护专项规划审批滞后，治污资金落实不到位等问题，有针对性地提出工作建议，这在社会上引起了强烈反响，有力推动了政府部门的工作。

我们还体会到，要把工作监督与法律监督相结合，把执法检查与立法调研相结合。为配合常委会听取和审议国务院关于当前水环境形势和水污染防治工作的报告，我们把相关准备工作与常委会对有关环保法律实施情况的跟踪检查相结合，在检查报告中从6个方面提出了落实“十一五”环境保护目标的建议。这些建议都立足解决当时环境难题，紧紧抓住矛盾的中心环节，推动了政府工作。为配合常委会审议关于矿产资源合理利用、保护和管理的工作报告。环资委组成了调研组，赴地方了解情况，向常委会提交专题报告，分析了矿产资源供需形势，反映了战略性矿产资源的勘探开发和节约情况，提出了政策建议。今年为配合常委会审议好国务院节能减排的工作报告，在听取国务院有关部门情况介绍的基础上，我们组成了调研组，进行了半年多的实地调研，向常委会提交了专题报告。在开展执法检查时，我们既注意了解有关法律的实施情况，也注意了解各方面对法律本身提出的修改意见和建议。在“固体废物污染环境防治法”和“水污染防治法”执法检查中，各方面对这两部法律提出了许多修改意见和建议。检查组认为，这些意见和建议都很重要，对完善这两部法律有重要参考价值，即提出抓紧修改这两部法律的建议。目前，“固体废物污染环境防治法”修订案已审议通过，“水污染防治法”修订草案已提交常委会审议，争取本届人大任期内审议通过。

在加强执法监督工作方面我们还特别注重发挥代表委员作用，认真抓好议案办理和重点建议督办。委员们注重联系实际，及时发现问题，反映问题。在三峡库区和南水北调工程污染防治、矿山尾矿处置、旅客列车粪便处理、青藏铁路生态保护和青藏高原地质矿产调查，以及事关群众健康问题、“十一五”节能减排目标落实等多个重大问题上，委员们在深入调研的基础上提交的调研报告，得到中央和国务院领导同志的高度重视。5年来，环资委负责督办重点建议10项，占全国人大重点建议的1/3。这10件重点建议中就有5件建议是环资委委员根据工作调研中发现的问题提出来的。近几年来，环资委负责督办的10件重点建议都取得了积极进展。

关键思路　进一步完善节约能源资源和保护生态环境的法律体系

点击五

焦点关注落实十七大提出的环保目标需要加大资金投入力度关键思路　稳定的资金投入是做好环境资源保护工作的必要保障

记者:要实现环保目标，必须加大环保投入。您认为各级政府在这方面应该重点做好哪些工作？

毛如柏:政府各有关部门要进一步测算并分解环境与资源保护的投资计划，落实筹措目标，保证资金投入到位。确保国家已经明确的“十一五”环境保护投资规模不低于同期国内生产总值的1.35％的要求得到落实，并建议逐年有所提升。这个比例的投资是完成环境污染总量减排的最基本投资，也是可持续发展的基本保障，必须不折不扣地得到落实。同时，相关部门和地方政府在未来要加大审计力度，提高环保专项资金的使用效率。

要调整投融资政策，完善多元化的投融资体系。要在各项环保指标已经落实到各地、各企业的基础上，继续分解资金落实指标，各地对财政、企业自身、银行信贷、社会资金和外资中可以用于环保的比例要有一个估算，制订相应的税收、财政、金融信贷、投融资等政策支持体系和经济激励机制。

同时还要尽快落实投资保障的有关政策。城市污水处理、垃圾处理的收费政策过去已多次提出，国家也明确要求必须达到保本微利的水平。应当继续检查这些措施的落实情况，并作为国家国债投资的约束性条件。此外，还应研究落实城市污水、垃圾处理设施和医疗废物处置设施建设运营的用地、用电等扶持政策，并把这些政策的落实也作为检查工作重点，督促各地必须按期执行。

点击六

焦点关注如何提高环境资源管理水平

关键思路　完善体制机制，推进环境资源监管体制和运行机制的改革

记者:十七大报告提出，要“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。要实现这个目标，我们还应做哪些方面的工作？

毛如柏:一要加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，充分发挥资源价格在产业结构调整中的杠杆作用。

二要督促政府继续完善宏观调控体系，改革财政税收制度，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，扩大一般性转移支付的规模和比例，加大环境保护等公共服务领域投入。

三要降低管理成本，提高管理效率。应在国务院统一领导下，加强各环境资源相关管理部门间的协调配合，理顺职能分工，促进监测数据和信息的共享，加强各部门、各地方的衔接沟通、信息共享以及协同防范，提高我国环境资源保护工作的管理效能。

四要建立科学的环境管理体制。进一步健全区域、流域监管机构，完善与地方监督管理协调机制，集中解决跨流域、跨部门环境资源监管问题，加快建立生态补偿机制。

另外，我还想强调的是，做好环境保护工作，主要责任在地方各级政府，这也是“环境保护法”中明确规定的。只有各级地方政府转变思路，落实责任，环保工作才能取得实效。要将环境资源保护的监管责任落实到各级政府，落实到主要领导人。要把环境保护纳入干部考核体系，注重综合考评，加重环保实绩“砝码”，把干部政绩考核与环保实绩统一起来，把环保投入、环境状况等反映环保实绩的指标以分值量化，作为干部考核的必要条件和硬约束。坚持做到重点治理的任务由领导亲自挂帅，不解决问题不撒手；
限期治理和改造必须明确任务，责任到人，落实到位。

我们必须建立具有可操作性的责任追究制度，强化对地方环保责任的考核。特别是各级地方政府及其监管部门，要确保其履行责任，严格环境执法。将环保责任落实到工作的全流程中，推行问责制，形成政府主要领导“亲自抓、负总责”的工作机制，哪个环节出问题，哪个环节的干部领受责任，事有所任，责有所担，罚有所出。同时认真总结全国各地将政绩考核与建设项目审批挂钩，与限期治理挂钩，与个人奖罚挂钩，对环境资源类考核指标实行“一票否决制”等好的做法和经验，加以推广。

毛如柏如是说

十七大报告首次提出建设生态文明，这是我们党科学发展、和谐发展理念的一次重大发展。

提出建设生态文明，实质上是将环境资源保护从物质生产和消费层面，从技术、工程层面，扩展上升到政治、法律层面，上升到伦理价值观层面；
另一方面，相应要求我们在应对环境资源问题时，要从转变物质生产和消费方式，改革管理模式，改变人们的道德观念等多个层面采取行动。从长远看，要注意树立新的伦理价值观。

中央在推进我国现代化建设方面所进行的重要指导思想的调整，就是要求我们不仅要注意经济增长总量的因素，增长速度的因素，更要注重技术、结构、效益、分配和环境资源等关系经济发展质量的因素。

完善环境资源法律，是全面做好环境资源保护工作的基础，也是十七大对环境资源工作提出的新要求。

要在监督中抓住重点问题，敢说真话，不隐瞒实情，不照顾面子，力求实效。要把工作监督与法律监督相结合，把执法检查与立法调研相结合。

做好环境保护工作，主要责任在地方各级政府。只有政府转变思路，落实责任，环保工作才能取得实效。

我们必须建立具有可操作性的责任追究制度，强化对地方环保责任的考核。特别是各级地方政府及其监管部门，要确保其履行责任，严格环境执法。将环保责任落实到工作的全流程中，推行问责制，形成政府主要领导“亲自抓、负总责”的工作机制，哪个环节出问题，哪个环节的干部领受责任，事有所任、责有所担、罚有所出。

从又快又好到又好又快，从以往所提“转变增长方式”到“转变发展方式”，所说的转变和发展的理念是不同的，虽然看起来只是在词语上的小调整，但是看得出中央在推进我国现代化建设方面，根据现阶段我国国民经济和社会发展的要求所进行的重要指导思想的调整。

国务院综合经济主管部门应当认真抓好下述工作:一是积极开展有关政策方案的研究设计和评估；
二是在一些环境资源领域或者一些地区开展试点示范；
三是考虑把一些成熟的做法逐步上升为法律制度。

当前，中央解决环境与资源问题的目标和方针政策是明确的，我国环境与资源方面的法律法规也是比较健全的，现在的关键是要把中央的精神落到实处，将法律的规定执行到位，确实扭转“有法不依、违法不究、执法不严”的局面，全面落实节能减排工作责任制，完成“十一五”环境保护目标。

采访人 记者 郭薇