促进政府引导基金高质量发展的思考
时间：2023-06-20 11:20:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
政府引导基金是我国私募股权投资行业以及产业投资领域的特殊形态，其产生发展与我国私募股权投资发展基本同步。所谓政府引导基金，是指由政府出资，并吸引金融机构、投资机构和社会资本参与，交由专业投资管理团队管理，扶持特定阶段、新兴产业、区域发展的引导性投资基金。政府引导基金是按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”原则运行的产业融资平台。
进入新世纪以来，在国家支持科技创新和发展高新技术产业的政策引领下，各地政府引导基金应运而生。1999年和2001年，上海静安区和北京中关村科技园区分别成立了国内第一家公司制政府引导基金——上海创业投资有限公司和第一家有限合伙企业——中关村创业投资引导基金。2005年11月，国家发改委等10部门发布了《创业投资企业管理暂行办法》，明确提出国家和地方可设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业发展。2016年7月，《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》出台，明确提出“依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金”。在利好政策的推动下，政府引导基金驶入发展的快车道，2014—2016年新设基金规模分别为3271亿元、1.64万亿元和3.73万亿元，三年复合增速高达368.8%。2017年，随着国家对地方政府出资设立的产业基金进行规范，政府引导基金的设立数量和规模开始回落。2018年，中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，政府引导基金行业进入减量提质的转型发展阶段。2019年和2021年，随着科创板和北交所正式设立，各地又掀起了新一轮科技创新投资热潮。截至2022年末，各级政府共有存量引导基金1531只，规模累计达到27378亿元。
经过二十年的发展，政府引导基金在引导社会资本投入实体产业、助力招商引资模式转型升级、为招商引资项目信用背书以及开辟地方财政收入新税源等领域发挥了重要作用。特别是在扶持战略性新兴产业成长、培育壮大科技领军企业、扶持专精特新“小巨人”企业、攻克基础产业“卡脖子”技术等方面的作用更加突出。
一是引导社会资本投入实体经济。2014年以来，我国经济告别高速增长周期进入发展“新常态”，部分重资产、周期性强、产能过剩行业出现经营困难，资本“脱实向虚”从实体产业流入房地产和金融市场。在此背景下，地方政府尝试运用创新金融工具，鼓励引导民间资本投向实体产业、科技创新前沿和新型城镇化基础建设等领域，其中政府引导基金发挥了重要作用。
二是助力招商引资模式转型升级。各地政府在重大项目招商过程中，最为常见的招商引资手段是税收、土地出让金返还等让利补贴以及专项优惠政策。但在实际操作中，许多地方承诺难以兑现，严重挫伤了投资主体的信心。于是政府引导基金跟投产业项目成为一种备受市场关注的招商引资模式。政府以基金投资者身份与实体企业共同投资，直接支持促成产业项目落地。政府引导基金入股也意味着地方政府和招商对象之间实现了利益捆绑，为投资主体吃下了“定心丸”，避免了政策不连续或优惠政策不兑现等后顾之忧。
三是为招商引资项目提供信用背书。地方财政资金直接补贴企业在现实操作中存在不确定性，如果财政资金对特定行业或者市场主体补贴力度不到位，出现支持目标不精准现象，则难以发挥实质性引导作用。如果补贴力度过大，又会导致市场供给端结构性扭曲，违背市场公平原则。从扶持企业发展角度考虑，政府引导基金以股权投资形式直接给予被投企业项目资金支持，并以政府信用和管理团队专业能力对被投企业进行背书，在支持项目资金的同时还发挥信用增级作用，提高了被投企业科技研发、设备投资、市场开拓、人才引进、争取合作伙伴以及后续融资的成功率。
四是开辟地方财政收入新税源。随着我国人口结构变化和城市化进程放缓，土地财政越发难以为继。各地地方政府为了平衡缓解财政紧张压力，纷纷开源节流，其中通过出资设立政府引导基金获取长期投资收益，不失为一种可行举措。政府引导基金虽然退出周期较长，但年化复合收益率平均为15%—20%，盈利水平高于一般金融市场投资和实体投资。政府引导基金还可以帮助本地企业登陆资本市场，提高资产的证券化水平。
贯彻落实党的二十大精神，加快建立现代化产业体系，政府引导基金大有用武之地。当前，各级政府引导基金还面临着一些发展中的问题，亟待从国家宏观层面加以研究解决。笔者认为，应从以下方面采取措施，促进政府引导基金实现高质量发展。
一是完善顶层设计和总体规划。目前，包括政府引导基金在内的私募股权投资行业尚未形成一个专门的监管机构，也缺乏相应政策调研和顶层设计。建议整合银保监会、证监会、财政税收、金融等相关监管力量，形成统一监管框架，制定出台更有针对性的政策规章，促进政府引导基金规范有序发展。聘请权威研究机构对各级政府引导基金进行深入调研，研究提出顶层设计和总体规划，并与金融改革、产业发展、区域发展和科技创新等规划紧密衔接，解决行业发展的盲目无序、重复建设和恶性竞争等问题。
二是完善多层次资本市场退出渠道。目前，政府引导基金发展存在退出瓶颈问题。建议借鉴国外政府引导基金运作的成功经验，支持私募股权二级交易市场建设，培育专业的私募股权二级交易机构，引入社保基金、金融控股集团等大型机构投资者进入私募股权二级市场，为政府引导基金项目退出提供更加多元的渠道。鼓励上市公司和大型企业设立以产业链整合为导向的并购基金，活跃国内股权并购交易市场，促进政府引导基金与实体企业并购基金合作，完善围绕产业链供应链的全方位金融服务体系。
三是完善外部监督和问责机制。目前，政府引导基金外部监督机制尚不健全。建议进一步强化政府引导基金的责任主体，完善外部监督、风险追溯和项目问责等机制，探索建立投资管理团队负责人强制跟投机制。强化政府引导基金募资环节监管，坚决查处以政府引导基金名义进行虚假宣传和政府兜底等违规做法。保障投资主体合法权益，维护私募股权市场秩序。
四是完善业绩考核和奖励机制。目前，我国政府引导基金发展不平衡，制度体系不完善。建议借鉴国外私募股权行业运作经验，探索建立多元化、包容性和可操作的政府引导基金管理团队业绩考核体系和奖励机制，既要体现政府引导基金的政策取向，又要发挥市场配置资源的决定性作用，切实解决社会资本和融资对象的资金需求。改善政府引导基金投资决策的容错率，引入行业历史数据分析模型，通过大数据、云计算和人工智能等手段分析预测政府引导基金投资风险收益分布，提升对早期项目和前沿科技创新企业的失败容忍度，在风险可控的前提下增加高风险高收益项目的比重。
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