新中国成立以来中小学教师培训政策：历史分期、发展特点与完善策略

□ 赵 丽 钟祖荣

教师是立教之本、兴教之源，是教育发展的基础，是教育事业的依靠力量，是提高教育质量的关键所在。教师培训是促进教师专业发展、提高教育教学质量的重要抓手。新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家一直高度重视教师的业余学习、进修、培训、提高。党中央、国务院在各个时期制定了一系列教师培训政策。对这些政策进行梳理，可以找到政策演变的轨迹和规律性，从而有助于政策的制定和完善。本研究采用文献研究法。所研究政策文本的时间范围是1949年至2022年4月，主题是以中小学、在职教师、进修、业余补习、继续教育、培训、教师教育等为关键词。关于校长培训、高等学校和职业学校教师培训，以及纯粹关于教育的、职前教师教育（教师培养）的文件不在本研究范围。根据何东昌主编的《中华人民共和国重要教育文献》（1949—2008）以及教育部网站上发布的文件，筛选出74个符合要求的政策文本。本文进一步借助教育政策科学理论和方法，通过对新中国成立以来73年间的教师培训政策的文件进行分析，对政策演变进行历史分期，揭示政策演变的规律和发展特点，提出政策建议。

学术界关于教师培训政策的演变有多种观点（李梅,2009;刘要悟,2012;李瑾瑜,2012;单志艳,2013;曲铁华,2016,2019;谢文庆,2019），划分的时期大体接近。要确定政策演变的分期，关键是要有一个标准尺度。我们以教师培训的主要目标（主要解决的问题）和培训内容、模式上的突出特点为依据，结合发文的标志性时间节点，把新中国成立以来教师培训政策制定实施历史划分为四个主要阶段。下面就各个时期的发展背景、政策目标、政策内容和特点做具体分析。

（一）文化水平提高与合格教学培训时期（1949—1976年）

新中国成立之初，师资匮乏、个人文化水平不高是教师队伍的主要问题。1949年12月中央人民政府教育部召开了第一次全国教育工作会议，讨论1950年的工作计划，提出要解决师资问题、加强在职教师轮训。1951年8月第一次全国师范教育会议召开，针对当时师资匮乏的状况（当时估计，五年内小学需要100万教师，工农教育需要15万～20万教师，中等学校需要13万教师），提出一方面办好正规的师范教育，另一方面举办短期训练班培养师资，同时加强教师在职学习。随后陆续出台了《教育部关于中小学教师进修问题的通报》（1952年）、《高等教育部、教育部关于1953年选送优秀小学教师入高等学校学习的指示》（1953年）、《教育部、财政部关于1953年中等学校及小学教师在职业余学习的几件事项的通知》（1953年）、《教育部关于选拔高中优秀教师至大学研究部学习的通知》（1953年）、《教育部关于举办小学教师轮训班的指示》（1954年），1955年又相继发出《教育部关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》《教育部关于加强中等学校在职教师业余进修的指示》。这些通知、指示，就选送对象的规模、条件、手续、考试、待遇等，以及进修学习的方式、课程、课时、考试等进行了规定（何东昌,1998a）。

到20世纪50年代末，国家开始开展教育革命和教学改革，探索中国教育发展道路。1960年发布的《关于迅速提高在职教师政治、文化、业务水平的初步意见》，针对当时教学改革的任务提出了教师学习提高的目标和任务：“迅速提高在职教师的水平，……是保证教学改革顺利进行和教育质量进一步提高的一项战略性任务。”提出了10项措施，如每一个教师都要根据教学改革的要求从自己的实际出发制定自己的红专规划，开展比学赶帮竞赛，利用假期开展短期集训等。在“文革”中教育受到极大冲击，教师培训也随之停顿。

应该说，这个时期教师培训需要解决的问题，既有教师数量不足、需加大加快培养的问题，也有教师学历不够、教学不合格、教学有困难的问题，还有适应教学改革要求的培训目标多样但数量不足的问题。这些问题属于起步阶段的问题，是比较初级的问题。培训的形态主要是选送到高校学习进修专业知识和加强业余学习，以期提高文化水平。

（二）学历达标与教学胜任培训时期（1977—1990年）

在“文革”中，“四人帮”破坏了师范教育和在职教师培训工作，以至于师资出现严重不适应教育事业需要的情况，有相当一部分教师在教学工作中有很大困难，于是教育部在1977年召开了中小学师资培训工作座谈会，当年年底制定了《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》，明确了又红又专的培训目标，要求解决教师使用新教材、提高学历、锻炼基本功等问题，并就建立健全师资培训机构、组织专兼结合的培训队伍、采取多种培训形式、加强培训规划和党的领导做出了规定。这是恢复时期对教师培训的政策规定的开端。

1977年后尽管做了很多恢复性的工作，但教师队伍的实际情况特别是学历水平不容乐观。据统计，当时全国中小学教师845万人，高中教师达到本科毕业水平的占高中教师总数的50%，初中教师达到大专水平的约占10%，小学教师达到高中和中师水平的占47%，民办教师占总数的53.6%。这被认为是新中国成立以来师资质量最低的时期。1980年教育部出台《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》，明确提出到1985年多数教师达到学历要求，同时提出分类指导、分层规划的原则。培训机构建设是开展培训工作的基础。1982年国务院批转教育部关于《加强教育学院建设若干问题的暂行规定》的通知，对教育学院的性质、任务、学员、师资、条件、领导体制等做出了系统的规定，对教育学院的恢复建设和教师培训的系统开展起到了重要推动作用。

改革开放后特别是中共十二大提出了大力普及初等教育、提高国民素质的任务，这就对小学在职教师培训提出了更高的要求。1983年教育部发布了《关于加强小学在职教师进修工作的意见》，再次强调到1985年多数教师学历达标、多数教师胜任教学，并培养一批骨干，坚持分类指导的原则，为此把教师分为四个层次分别提出培训要求。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出普及九年义务教育，并提出争取五年使绝大多数教师能够胜任教学工作。1986年国家教育委员会印发了《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》，提出了培训任务以及六种培训渠道，并强调保证培训质量（何东昌,1998b）。

这个时期的重点是适应普及教育特别是普及九年义务教育和教育体制改革的需要，解决教师学历达标和胜任教学的问题。同时对教师培训机构和院校的建设、条件保障建设制定了许多政策，逐渐使培训院校建立起来并走入正轨。

（三）继续教育转轨与新课程培训时期（1991—2009年）

1.继续教育的转轨

1990年10月全国中小学教师继续教育工作座谈会召开，总结了改革开放十多年来教师培训取得的成绩，小学教师学历提升任务基本完成，中学教师学历尚有一定距离。据统计，到1989年底，小学教师学历达标率达到71.4%，初中上升到41.3%，高中达到43.5%。座谈会分析了三个不够：对具备合格学历的教师培训不够，对思想政治品德抓得不够，实际能力提高抓得不够。基于此，在《座谈会会议纪要》中明确提出了培训重点转移的任务：“必须将中小学教师培训工作的重点有步骤地转移到开展继续教育上来。”于是国家教委在1991年底印发了《关于开展小学教师继续教育的意见》，在1992年印发《关于加快中学教师学历培训步伐的意见》，在1993年印发《关于加强小学骨干教师培训工作的意见》。在1991年的《意见》中，对小学教师的继续教育进行了界定，是指“对取得教师资格的在职教师进行以提高政治思想、师德修养、教育理论、教育教学能力为主要目标的培训”。并明确把继续教育划分为三个层次：新教师见习期培训、教师职务培训、骨干教师培训。

根据继续教育的层次安排和重点开展小学教师继续教育的意见，国家在1993年先出台了骨干教师培训的意见，该意见对“骨干教师”进行了界定，明确了其条件，并对骨干教师培训的特殊性和重点进行了强调。然后又针对新教师，国家教委于1994年印发了《关于开展小学新教师试用期培训的意见》，明确规定了培训的目标、对象、内容、形式、考核等内容，规定一年内完成不少于120课时的培训，这些基本规定目前仍然在执行。1995年国家教委还发布了《关于开展小学教师基本功训练的意见》，明确了基本功包括学科教育和教育工作两方面的基本功，提出了基本功训练的原则和方法。有了新教师培训和骨干教师培训的意见，继续教育政策的设计就比较系统、完整了（何东昌,1998c）。

从1990年提出向继续教育转轨，经过差不多近十年的实践和积累，形成了比较成熟的做法。1999年教育部颁布了教育部令第7号，即《中小学教师继续教育规定》，这是一个具有法规性质的重要文件，是教师继续教育中一个高规格的文件。该规定共六章二十四条，系统规定了教师继续教育的原则、周期、类别、内容、组织管理、培训经费等的保障、考核和奖惩相关内容。同时颁布的还有《中小学校长培训规定》。这两个规定奠定了中小学校长教师继续教育的法规依据。

2.围绕素质教育和新课程的培训

实施继续教育工程也是这一时期的重点。在世纪之交，为了应对西方和平演变和科技革命两个挑战，推进素质教育，培养新世纪的人才，中共中央在1999年通过了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了第三次全国教育工作会议。为了落实该决定和《面向21世纪教育振兴行动计划》中的“跨世纪园丁工程”，国家决定对部分优秀中小学骨干教师进行国家级培训，并于2000年初发出了《关于做好中小学骨干教师国家级培训工作的通知》，对名额分配、选拔条件和方法做出规定。同时还印发了《中小学教师继续教育工程方案（1999—2002）》，明确了以“提高教师实施素质教育的能力和水平”为培训重点，规定了工程目标、6大行动计划、4大基础建设项目和若干条件保障，行动计划把原来的三类培训扩展到提高学历培训、计算机全员培训、培训者培训，提出了继续教育法规建设、课程教材建设、网络建设、监测评估体系建设4项基础建设项目，该工程方案有许多新的政策内容，对推动我国中小学教师继续教育的发展起到了开拓和拓展的作用。为更好实施该工程，国家还发布了《关于实施中小学教师继续教育工程的意见》，做出了更具体的指导和要求（何东昌,2003）。

开展新课程师资培训则是另一重点。落实推进素质教育决定的重要一环是开展新世纪的新课程改革，教育部2001年发布了《基础教育课程改革纲要（试行）》，这是第八次课程改革。为了做好新课程的实验推广，教育部2001年印发《关于开展基础教育新课程师资培训工作的意见》，指出“为了使新课程实验推广工作顺利进行，各地必须认真做好新课程师资培训工作，这是当前和今后一个时期中小学教师继续教育工作的一项十分紧迫的重要任务”。该培训简称为“新课程师资培训”，提出了“先培训后上岗，不培训不上岗”的原则，在培训的理念、模式、手段上都有许多“求新、求实”的具体要求。由于培训与课程改革任务紧密结合，因此推进了教师培训的发展，增强了培训的针对性和实效性。2004年教育部又发布了《关于进一步加强基础教育新课程师资培训工作的指导意见》，要求在2005年秋季开学前基本完成义务教育阶段起始年级的新课程岗前培训任务，2007年秋季开学前基本完成高中起始年级新课程岗前培训（何东昌,2010）。

3.培训类型和项目的拓展

随着教育技术的发展和普遍运用，新技术成为全员培训中的重要项目。全员培训计划中明确实施“全国中小学教师教育技术应用能力培训计划”，建立中小学教师教育技术标准、培训、考试和认证体系。为此，2004年教育部印发了《中小学教师教育技术能力标准》，从意识与态度、知识与技能、应用与创新、社会责任四个方面规定了教学人员、管理人员、技术支持人员三类人员的能力标准，为开展培训奠定了基础。2005年教育部发布了《关于启动实施全国中小学教师教育技术能力建设计划的通知》，明确从2005年开始到2007年底各省市区绝大多数教师普遍接受不少于50课时的教育技术应用能力培训，并参加国家统一组织的教育技术能力水平考试认证。《全国中小学教师教育技术能力建设计划》规定了目标、任务、组织管理和实施步骤。

过去以学科教师培训为主，随着教育事业发展，培训增加了班主任岗位培训。2006年教育部办公厅发出《关于启动实施全国中小学班主任培训计划的通知》，这是我国首次就班主任岗位培训制定计划。在《全国中小学班主任培训计划》中，明确从2006年12月起建立中小学班主任岗位培训制度，今后凡担任中小学班主任的教师在上岗前或上岗后半年时间内需接受不少于30学时的专题培训，并对班主任培训的内容、组织、管理等进行了规定（何东昌,2010）。

4.机构、网络、资源等基础建设的加强

在这个阶段，为了更好地推进培训出台了关于县级培训机构建设和网络联盟建设两项基础建设政策。2002年教育部发布了《关于加强县级教师培训机构建设的指导意见》，明确了县级教师培训机构的性质和任务，提出了机构建设的一系列原则要求，特别是按照“小实体、多功能、大服务”的原则进行资源整合。2003年，教育部发布了《关于实施全国教师教育网络联盟计划的指导意见》，强调人网、天网、地网的结合，教师教育系统、卫星电视网与计算机互联网的结合，学校教育与现代远程教育的结合，以教育信息化带动教师教育现代化。该意见重点对建设步骤、组织体系、运行机制、办学体系和公共服务体系提出了指导意见。为了实施新一轮全员教师培训，教育部在2004年还发布了《关于加快推进全国教师网络联盟计划组织开展新一轮中小学教师全员培训的意见》，一方面提出构建开放高效的教师终身学习体系，包括全国网络联盟、区域网络联盟、县级教师培训机构、校本研修四个层次，另一方面提出以教师网联为抓手实施千万教师全员培训、200万学历学位提高培训、百万骨干培训的任务。该文件中的《2003—2007年中小学教师全员培训计划》，细化了相关计划的目标、人数、内容和要求。

资源建设是教师培训基础建设中的重要部分。在教师网联、全员培训、新课程师资培训计划中都提出了资源开发、资源征集、资源评审等任务。在全国教师网联计划中，明确通过征集遴选、组织开发、引进购买等途径或方式加速资源开发建设，建立教师教育优质课程资源共享制度。在新课程师资培训计划中明确建立优质培训资源共建共享制度，由全国教师教育课程资源专家委员会负责组织规划、评审、推荐资源。2005年教育部办公厅印发了经过专家审核的《全国教师教育优秀课程资源及推荐使用资源目录》，包括优秀资源164件、推荐资源363件。

综合来看，这个时期教师培训的重点开始从学历达标转移到教师的继续教育上，形成了继续教育的分层分类分岗的培训格局，并适应素质教育和新课程改革的需要，开展了大规模的新课程教师培训，同时拓展了信息技术培训、班主任培训等培训类别，强化了培训机构、网络联盟、课程资源等基础能力建设，教师培训进入一个全面深入推进的阶段。

（四）骨干教师培训与中西部农村教师培训并重及国家级培训时期（2010—2022年）

1.落实纲要与国培计划启动

2010年中共中央召开第四次全国教育大会，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》。为了落实纲要，提高教师队伍素质，教育部、财政部决定从2010年起实施中小学教师国家级培训计划（简称“国培计划”），发出了《关于实施中小学教师国家级培训计划的通知》，明确了示范性培训项目和中西部农村骨干教师培训项目两类任务，并明确了工作要求和组织管理措施。通知指出：“中小学教师培训属地方事权，应以地方为主实施。中央实施‘国培计划’旨在发挥示范引领、‘雪中送炭’和促进改革的作用。”此后每年都发布通知，安排年度具体任务和要求，并不断提出新的培训内容和改革措施。可以说，国培计划成为这个时期教师培训的标志性事件和主要形态（于维涛,2017）。

2011年教育部发布了《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》，主要是为了落实全国教育大会精神和教育规划纲要，对新时期特别是之后五年的教师培训工作做出制度性安排，既有项目任务和内容方面的安排，也有制度方面的安排，如完善五年一周期的培训制度，严格学分管理制度，建立培训机构资质认证制度、培训项目招标制度等。2013年教育部又针对教师培训方面存在的针对性不强、内容泛化、方式单一等突出问题，发布了《关于深化教师培训模式改革全面提升培训质量的指导意见》。该文件突出质量、改革两个关键，从提升质量、深化改革的角度提出了指导，固化强化了相关的要求措施，明确国家制定培训质量标准，定期开展培训质量评估，发布年度监测报告，并把教师培训纳入教育督导的内容。

2.新时代教师精准培训改革

党的十八大以来，中共中央和教育行政部门发布了新时代教育改革的一系列政策文件，落实立德树人根本任务，推进新时代的教育改革。特别是在2018年召开的全国教育大会上，习近平总书记发表了关于教育的重要论述。随后国家发布《中国教育现代化2035》。2018年中共中央发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，对新时代教师队伍建设做出了全面部署。教育部等五部门印发了《教师教育振兴行动计划（2018—2022）》，对教师教育提出了十大行动，倍受关注的有师德养成教育全面推进行动、教师培养层次提升行动（义务教育培养本科层次的教师、高中培养研究生层次的教师）、乡村教师素质提升行动、互联网+教师教育创新行动，以及实施新一周期中小学教师信息技术应用能力提升工程等。

自2010年实施国培计划以来，国家每年发布相关通知和具体项目。2021年发布的《关于实施中小学幼儿园教师国家级培训计划的通知》，改变过去每年发通知的惯例，对未来5年（2021—2025年）即“十四五”时期的国培计划进行了总体规划。2022年教育部等八部门印发了《新时代基础教育强师计划》，提出了2025年和2035年两个时期的强师目标，在提的15项措施中有：实施高素质教师人才培育计划，实施新时代名师名校长领航计划；
深化精准培训改革，强调以中西部欠发达地区农村教师校长为重点实施五年一周期的国培计划，同时提出了能力建设和培训模式改革的要求。这是新时代强师和教师培训的新方向和再设计。

综合来看，这个时期，在培训任务层面，是为了实现教育现代化、培养时代新人，围绕促进公平、提高质量的主题而开展教师培训的时期；
在培训体系层面，主要抓手是以国培计划为牵引，带动各地的培训，一方面强调培训的改革和示范引领，一方面抓中西部地区和乡村教师的培训，促进教育的均衡优质发展；
在培训的特点层面，更加注重标准化和规范化，出台一系列标准和指南；
在培训内容层面，更加注重师德师风、思想政治教育、思政课与课程思政、体育美育、劳动教育等培训项目和培训内容。

通过对各个时期教师培训政策出台背景与指向、政策内容的分析，可以发现教师培训政策演变具有一定的规律性，这些规律性既体现出各个时期政策内容的共性，也体现出随着时代的变化而表现出的差异性和发展趋势。下面拟从目标定位、培训项目、培训内容、培训手段、基础建设、政策类型、政策工具七个方面来进行分析。

（一）随着教育发展背景与目标、教师队伍状况与建设目标的变化而调整培训的目标定位

我国教育事业的发展宏观上经历了社会主义革命和建设时期、改革开放与现代化建设时期、新时代中国特色社会主义建设时期，各个时期教育事业发展的重点任务有所不同，总体看是一个教育不断普及、内容不断更新、质量不断提升的过程。再从我国发展注重规划等特点看，教育事业发展大体以十年为一个周期，教育事业规划以及相应的教师队伍建设规划（包括教师教育规划）大体也是如此。从改革开放后的全国教育工作会议以及出台的相应文件看也是如此。这些都是教师队伍建设和教师培训的主要依据。教师培训的规划和文件基本上是随着这些文件的出台而随后出台的。

教师是教育事业的依靠力量，教师队伍建设要满足教育事业发展的需要，一方面要解决教师队伍自身不适应的问题。从教师培训的政策看，20世纪50年代主要解决教师补习文化、通过培养扩大教师队伍规模的问题，60年代主要解决适应教学改革的需要，80年代主要解决适应普及教育需要而提高文化程度和学历水平的问题，90年代开始把重点转移到提高实施素质教育的能力水平方面；
21世纪初则以实施新课程为主要任务，十八大以来则以解决建设小康社会、扶贫攻坚为主的乡村教师培训以及推进新时代教育改革发展的培训为主要任务。其实在各种政策文件的开头，都会说明制定政策文件的背景、依据的上位文件和要求，并说明解决的主要问题，这是我们理解政策背景、政策目的的主要文本依据。从中可知，教师培训的目标与定位随着教育事业发展的背景、任务以及整个教师队伍的现状、建设目标的变化而变化，是从解决数量不足问题到不断提高质量的过程，是从学历达标到学历提升、从胜任教学到立德树人的过程。适应需要是教师培训政策发展的规律之一。

（二）分层分类分岗培训日趋细化和周全，持续关注边远农村地区教师培训

我国中小学教师培训政策一贯注重分层分类的原则，在培训项目设计上体现了针对实际、尊重差异、力求实效的特点。当然，各个时期教师队伍情况不同，分层分类的具体内涵也不一样。

分层培训大体经历了三个阶段。第一阶段是根据教学基本能力分层，共分三个层次。在1960年《关于迅速提高在职教师政治、文化、业务水平的初步意见》中就针对三类情况分别提要求：“教课有困难、学制改革后教材下放教课困难更大的教师，应集中力量，钻研并掌握所任学科的新教材，边教边学；
现在教课无困难、教材下放后也能胜任教学，但跟班任教有困难的教师主要学习高一级的新教材；
教材下放后能胜任教学、以后跟班也无困难的教师，应进行系统提高，学习新的文化科学知识，并可以组织他们担任辅导工作。”在1980年《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》中强调做到层层有培训规划、人人有进修计划，文件中把教师情况分成三个层次，一是教学有困难的教师，二是基本胜任教学工作但未系统学习过所教学科专业知识的教师，三是文化业务水平较高、教学经验丰富、有创见的教师，并对他们分别提出具体培训要求。第二阶段是根据教师工作阶段和水平分层，也分三个层次。在1991年《关于开展小学教师继续教育的意见》中把继续教育分为新教师见习培训、教师职务培训、骨干教师培训三个层次。1999年《中小学教师继续教育规定》将非学历教育分为新任教师培训、教师岗位培训、骨干教师培训三类。第三阶段是更加精细化的分层，分四个层次或更多层次。随着教师发展阶段理论研究的深化，关于教师发展和培训层次的划分也更加精细，比如在《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中对2035年的教师队伍建设目标描述，明确“培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师”，这个目标提到了三个层次，再加上新手教师、熟手教师，就是五个层次了。在《中小学教师培训课程指导标准》中，则按照教育教学能力分出四个层次。

教师培训的岗位类别也在日益分化多样。早期大多是针对学科教师开展培训，后来增加了班主任培训、培训者培训等。在国培计划的学科教师培训中，所涉岗位类别范畴也逐渐扩大，增加了紧缺薄弱学科、思政学科、德育教师、信息技术学科、劳动教育教师培训。

我国的教师培训政策还特别关注边远地区和农村教师、少数民族教师的培训，体现了补短板、促均衡的思想理念和差异化特点。这集中体现在新世纪的培训政策中。2002年教育部在《关于“十五”时期教师教育改革与发展的意见》中要求采取各种形式加强和扩大对西部地区教师培训工作。教育部与李嘉诚基金会合作开展了西部教师远程培训，教育部办公厅2002年发布了《关于做好西部中小学现代远程教育工程项目和西部中小学现代远程教育培训中心教师培训项目实施工作的通知》，由中央电教馆牵头开展西部教师培训。2003年教育部和财政部印发了《第二期国家贫困地区义务教育工程校长和教师培训项目实施管理办法》。2010年开始的国培计划，主要目标是突出农村教师队伍建设，其宗旨之一就是“雪中送炭”，两类项目之一就是中西部地区教师培训项目，可见对其重视的程度。2015年国务院印发《乡村教师支持计划（2015—2020）》，要求到2020年前，对全体乡村教师校长进行360学时的培训，把乡村教师培训纳入基本公共服务体系，强调了加强乡村学校音体美等师资紧缺学科教师和民族地区双语教师培训，强调从2015年起国培计划集中支持中西部地区乡村教师校长培训。2016年印发了乡村教师培训等4个指南和乡村校园长三段式培训指南等4个指南。教育部等2018年发布的《教师教育振兴行动计划（2018—2022）》专门列入“乡村教师素质提高行动”。2020年教育部等部门发布《加强新时代乡村教师队伍建设的意见》，再次强调“抓好乡村教师培训”，要求积极构建乡村教师专业发展体系，加大送教下乡力度，注重开展“走出去”培训，培育乡村教育带头人。在2022年发布的《新时代基础教育强师计划》中继续强调“以中西部欠发达地区农村教师校长培训为重点”开展精准培训。由此可见，对乡村教师和西部地区教师培训越来越得到重视和加强。

（三）培训内容结构多维、突出业务，日益注重时代性、针对性、实践性和规范性

各阶段的教师培训政策都对教师进修培训的内容要求进行规定。其结构特点有二：一是全面的、多维的，注重思想政治和业务培训的兼顾。业务培训内容又细分几方面，《中小学教师继续教育规定》规定了6个维度的内容，即思想政治教育和师德修养，专业知识的更新与扩展，现代教育理论与实践，教育科学研究，教育教学技能训练和现代教育技术，以及现代科技与人文社会科学知识。二是突出业务内容。从培训内容多少可以看出，重点是突出解决专业知识、文化水平、教学能力的提高等主要矛盾。

培训内容与各个时期培训的目标相关联，也与相关知识、学科理论的发展有关，日益呈现出时代性、针对性、实践性和规范性的特征。第一，体现时代性。就政治理论培训内容而言，教育部在1951年第一次全国师范教育会议的报告中提到：“学习内容，包括思想教育、政治理论、时事、政策以及业务和文化的补习，以思想教育、政治学习为重点。今年下半年各地教师，首先是已完成土改地区的教师，拟以学习中国共产党的历史为主。”在1960年《关于迅速提高在职教师政治、文化、业务水平的初步意见》中强调，“在政治上，要求每一个教师能以毛主席的思想武装起来，采用系统的理论学习和社会实践、劳动锻炼相结合的办法自觉地进行思想改造，在教学改革中作促进派，并逐步确立共产主义世界观，成为工人阶级的又红又专的人民教师”。在1991年关于开展小学教师继续教育的意见中，在继续教育的内容上明确将政治思想和师德修养教育作为内容之一。国培计划中也强调学习习近平新时代中国特色社会主义思想，加强师德师风的学习。第二，强调针对性。在2011年和2013年两个培训意见中提出了加强培训针对性和需求调研等要求。2011年的意见第九条强调不断优化培训内容，“按照实施素质教育的要求，并针对不同类别、层次、岗位教师的需求，以问题为中心，案例为载体，科学设计培训课程，丰富和优化培训内容，不断提高培训的针对性和实效性”。在2013年的意见中继续强调按需施训，强调培训内容要贴近一线教师教育教学实际。第三，强调实践性。在《国培计划课程标准》中明确提出“实践类课程”，并规定集中培训期间实践类课程不少于培训课程的30%，目的是提高培训的实效性。第四，强调规范化和标准化。2012年出台了《国培计划课程标准》共计67个，在2019年、2020年相继出台了“义务教育教师培训课程指导标准”6个（语文、数学、化学、师德修养、班级管理、专业发展），目前其他培训课程标准还在制定中。这也体现了对培训课程及其规律的把握到了新的水平。

（四）随着技术的进步，培训越来越注重运用新的信息技术手段

技术是不断进步发展的，随着技术进步和新技术的出现，培训中注意及时运用新技术促进培训模式和手段的进步，提高培训的效率。20世纪50年代的培训基本上是面授或函授，没有技术支撑。广播电视是我国早期依靠的技术手段，在1960年《关于迅速提高在职教师政治、文化、业务水平的初步意见》中首次提出“应该努力创造和充分运用现代化的教学工具，如广播电台、录音机、留声机等来进行教学辅导”。1983年《关于加强小学在职教师进修工作的意见》提到了采取广播的形式，所以在20世纪80年代出现许多广播讲座。1991年《关于开展小学教师继续教育的意见》提出“要充分发挥电化教育手段在继续教育中的作用”。首个关于技术手段的文件出现在1993年，即《关于加强高师函授、卫星电视教育、自学考试相沟通培训中学教师教学和管理工作的意见》（简称为“三沟通”），并把技术运用看作一种新模式，指出“建立三沟通培训新模式，是教师培训工作中的一项带有突破性的改革措施，是加快中学教师学历培训步伐的重大举措”。计算机和网络技术在教师培训中广泛使用是在新世纪以后。《中小学教师继续教育工程方案（1999—2002）》专门提及继续教育网络建设。2003年提出实施全国教师网络联盟计划，作为培训信息化的一个重要标志。在2013年的意见中，进一步提出营造网络学习环境，推动教师终身学习，推进教师网络社区建设，推动网上网下研修结合、虚拟学习与教学实践结合的混合式学习。在2013、2014年国培计划的实施通知中，进一步强调推进混合式学习，开展网络研修。2018年教育部等部门发布的《教师教育振兴行动计划（2018—2022）》对信息化又提出了新目标，设计了“互联网+教师教育”行动计划，提出充分利用云计算、大数据、虚拟现实、人工智能等新技术，推进教师教育信息化教学服务平台建设和应用，并依托全国教师管理信息系统，加强在职教师培训信息化管理，建设学分银行，把教师培训信息化应用推进到了一个新阶段。

（五）根据需要与条件变化，建立和调整培训机构并加强培训基础建设

教师培训需要培训机构和培训力量来支撑，加强培训机构和培训师资队伍、培训资源等建设，是培训政策中的重要内容，是基础建设类的政策。

我国中小学教师培训机构的建设，经历了从无到有、从有到优、结构调整、体系重塑的过程，从专门机构到综合、开放的机构的过程。1951年第一次师范教育会议明确师范教育工作方针是“正规的师范教育与大量短期训练相结合”，而短期训练也是由教育行政部门或各级师范学校举办的，并没有专门的机构。1952年教育部在关于中小学教师进修问题的通报中提出，从1952年秋起各大行政区可否选择适当城市筹办教师进修学院一所，有条件的县筹办教师业余学校若干所。随后，教师进修学院和教师业余学校逐步建立起来。1955年《关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》《关于加强中等学校在职教师业余进修的指示》，对两类学校的举办提出了具体要求。在1977年的培训意见中，专门就培训机构提出要求，“需要尽快建立和健全省、地、县、社和学校的师资培训网”，提出了五级网络；
在1980年《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》中进一步强调，“教师进修院校承担着中小学在职教师的终身教育的责任，它是我国师范教育体系中的重要组成部分，并将长期存在下去。因此，必须予以应有的重视，明确其地位”。指出要有明确分工，省地级负责中学教师，县级负责小学教师。1982年国务院批准了教育部关于《加强教育学院建设若干问题的暂行规定》，该规定对教育学院的任务、学员、师资、条件、组织领导进行了全面的规定，也起到了重要的促进作用。到了1999年，随着高等教育改革和教师教育一体化的提出，教师培训的主体更加丰富，《中小学教师继续教育规定》指出了多种主体，包括各级教师进修院校、普通师范院校、综合性高等学校、非师范类高等学校、中小学、社会力量等，这是综合、开放的教师培训体系的发端。由于教师教育一体化改革，教师进修院校有了很大变化，省级教育学院大多撤并或转型，在2011年的培训意见中，就变成了充分发挥师范院校在教师培训方面的主体作用、推进全国教师网联计划、发挥区县教师培训机构的服务支撑作用。目前教师培训体系已经发生了很大变化，更加综合、开放、灵活。

培训的基础建设也不断完善和丰富。在课程资源方面，经历了沿用师范教育课程资源到开发利用教师培训课程资源的过程。早期着力提高教师学历，所以都可以使用大学和师范院校的教材，转向继续教育后开始开发、筛选、推荐各类课程资源。在教师培训师资方面，经历了从专兼结合到广泛利用高校、培训机构、教研机构、中小学各方面优秀师资的过程，1977年的培训意见对培训院校的师资提出“既要调集一支必要的水平较高的培训师资的专职教师队伍，又要动员各方面的力量，建立起一支强大的相对稳定的兼职教师队伍”。20世纪90年代后，随着教师教育的改革，培训师资范围不局限于培训院校，而是不断扩大，2010年国培计划开始建立国培计划专家资源库，2022年公布了调整补充后的名单。

（六）政策类型上越来越精细化和专业化

早期的政策文件主要是宏观性的规划和通知、意见等，是宏观指导性类型，行政色彩比较浓，对教师培训的内容、方式、组织等也只是提出一般性、原则性要求。但随着我国教师队伍的不断扩大，教师培训事业日益规范化、常态化、经常化、普遍化，也出现了培训规模、质量参差不齐、不平衡、不充分的现象，因此为了普遍地提高培训的质量，到了新世纪教育部门对培训的业务性内容越来越重视，出台了很多专业标准、培训指南。一是标准化建设。最早的是2004年的《中小学教师教育技术能力标准》，然后是2012年出台的中小学《教师专业标准（试行）》《教师教育课程标准》《国培计划课程标准》，2019年出台了《义务教育教师培训课程指导标准》。二是各种培训指南的出台。培训指南是对培训的操作流程与要求的规范化。首先是2016年出台的《乡村教师培训指南》，具体涵盖送教下乡培训指南等4个指南，然后是2020年针对国培项目发布的11个培训指南，包括针对中小学教师的4个指南（新教师入职培训指南、青年教师助力培训指南、骨干教师提升培训指南、教师培训者团队研修指南）、针对幼儿园教师和园长的5个指南、针对全员的1个指南（全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0整校推进实施指南）。2020年新冠病毒疫情严重影响了线下培训，国培计划大多采取线上培训，教育部教师工作司又及时印发了《中小学幼儿园教师在线培训实施指南》。这些标准和指南都是教育行政部门组织专家团队研制的，指向培训的内容、方法、程序等业务性内容，具有很强的科学性、专业性、指导性和操作性。应该说，这些标准和指南对教师培训的规范化、专业化、高质量起到了积极的指导作用，也反映了我们对教师培训规律的把握越来越深刻，对教师培训的创新越来越突出。

（七）政策工具侧重权威并不断丰富，日益重视能力和系统变革工具

政策工具是政府赖以推行政策目标的手段，是政府通过把政府的各种资源（规则、资金、权威等）甚至社会资源带入实现政策目标的过程中，并通过资源的使用影响个人和组织的行动，最终达成政策目标。根据麦克唐纳、埃尔莫尔的分类和施耐德、英格拉姆的分类（陈学飞,2011），我们将政策工具综合为权威工具、激励工具、能力工具、象征规劝工具、系统变革工具5种（王慧,2021）。所谓权威工具，就是要求与服从，具体包括明确目标任务、制定项目计划、明确原则要求、制定标准规范、分配责任、领导与规划、监督检查等具体手段；
所谓激励工具，就是通过奖惩手段促进趋利选择，包括财政拨款、利益挂钩、评先评奖等；
所谓能力工具，是通过提供资源使政策具备实施条件，包括硬件资源、人力资源、课程资源、技术手段、时间保障、实验研究、能力培训等；
所谓象征规劝工具，就是通过价值引领促进产生自觉行为，主要包括问题和意义阐释、理念提出、舆论宣传等；
所谓系统变革工具，就是通过体系和机制的变革产生工作和行动的变化，包括新机构建设、制度建设、体系变革等。根据以上界定，每个年代选取一个具有代表性的文件，通过工具编码，每个措施或条款计1项，然后进行频次统计，得到如表1所示结果。

表1 各年代教师培训政策工具统计（单位：次）

从表1可见，在政策工具中，权威工具使用最多，占一半的比例，主要是明确目标任务、工作要求、计划项目等，反映了我国集中式行政管理的特点；
能力工具，包括硬件建设、师资队伍、课程资源、技术手段、时间保障等，占16.28%；
系统变革工具，主要是培训机构建设、相关培训制度建设等，占12.21%。从时间上看，在新世纪之后，系统变革工具的力度加大，体现了制度变化大，而象征工具和激励工具的使用相对较少。

根据教师培训政策演变规律，结合未来推进教育现代化进程和2035建成教育强国的需要，本文对未来教师培训政策的完善提出如下建议。

（一）在制定培训规划上，更加注重分析未来一定时期教育发展的主要矛盾和问题，作为教师培训的核心目标

习近平总书记围绕新时代教育发展与教师队伍建设发表了一系列重要讲话，全国教育大会和《中国教育现代化2035》以及十四五规划和2035远景目标都对未来教育发展做出了擘画和规划。国家也出台了一系列教育改革的文件，构建了新时代教育发展的四梁八柱。党的二十大把教育、科技、人才作为建设现代化国家的基础性、战略性支撑，突显教育的重要地位，进一步明确了办好人民满意的教育的方向，特别强调：“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平。”近期新颁布的《义务教育课程方案（2022年版）》强调了课程核心素养的培养。基于上述政策演变的第一条规律性总结，为了实现新时代教育的使命，未来教师培训政策与规划设计需要站在民族复兴大业的高度，深入分析教师队伍存在的差距和不足，围绕学生核心素养培养的需要，围绕高素质专业化创新型的队伍建设目标进行。在培训目标设计上，要突出思想政治引领的培训，突出全面育人能力的培训，突出培养创新精神实践能力的培训，突出核心素养培养能力的培训，突出新时代教育改革措施落地的培训，突出教育数字化的培训，而不能仅仅局限在学科教学方面。

（二）在培训项目的设计上，既要面向全体，又要突出乡村教师的基础作用、骨干和专家型教师的带动作用

目前国培计划的培训项目设计比较全面。基于政策演变的第二条规律性总结，在今后培训规划中，一方面要全面兼顾，为普通教师提供更多培训学习机会，包括学历提升的机会，促进全体教师的整体提升；
另一方面要突出重点，解决教师队伍的瓶颈问题。重点之一是突出乡村教师培训，中国式的现代化是共同富裕的现代化，在促进共同富裕、乡村振兴的背景下，在教育优质均衡发展的背景下，迅速提高乡村教师的水平具有重要意义。要充分发挥教育数字化战略对促推教育公平的积极作用，把优质培训资源推向乡村教师；
要利用网络研修的便利，配置经常性支持教研和培训的师资，力促乡村教师专业水平提升；
要加强对乡村教育和乡村学生的研究，开发更有针对性的培训资源。重点之二是高层次教师人才的培养培训，特别是要更加重视卓越教师和教育家型教师两个层次的培训项目设计。也就是说，在分层培训方面要更加重视高层次教育人才培训的细分，这是我们建设教育强国的需要。目前一些地方有教育家型教师培训，但还不够普遍、不够成熟，应尽快总结经验，形成一定规范，并纳入培训体系中。

（三）在培训的能力建设上，更加关注机构、课程资源、师资队伍等基础建设，奠定高支持和高质量的教师培训基础

从政策演进看，各个时期的培训政策对培训的能力建设和制度建设是比较重视的，但是与职前教师教育相比较，职后教师教育在能力建设制度建设方面还比较薄弱、落后，离专业化的目标还有距离。根据政策演变的第五条规律性总结，我们有五个建议。第一，强化机构建设和专业化的政策措施。关于院校建设，除了1982年关于教育学院建设的暂行规定和2002年县级培训机构建设的意见外，就再没有出过相关文件，机构建设与新时代的发展需要不相适应，专门培训机构不是唯一，但并不能取代和削弱，需要进一步明确其定位和作用，在政策上给予高支持。目前在培训体系上强调综合、开放、灵活，但对专业性强调不够，师范院校和高水平综合大学在教师培训方面未必是高水平的，培训的专业化建设在政策上需要得到强调。第二，培训师资的数量、结构、质量、培训也需要在制度层面形成政策。这方面虽在各类文件中有所涉及，但较多还是在谈原则，需要专门化的培训师资政策。第三，培训的课程和资源是培训的核心，目前虽然课程资源很多，但缺乏统筹、筛选、整合、推荐，在课程资源开发利用方面也需要加大政策出台力度。第四，培训流程、方法以及评价的专业化需要出台政策，如需求调研、能力诊断、培训的转化评价等。第五，要完善培训的标准化体系，比如教师的核心素养及其标准、机构标准、师资标准、课程标准、质量标准等。总之，只有在这些基础建设方面深化细化政策制定，教师培训的专业化和预期的目标才能更快实现。

（四）在培训手段和管理上，更加突出信息化建设并发挥好现代技术的作用

以信息化促进教育现代化是我国发展教育现代化的路径，也是教师培训发展的路径。过去出台了教师网联的相关办法，以及人工智能助推教师发展、互联网+教师教育的行动计划，但运用新技术开展培训和管理还不够普遍、不够成熟。根据政策演变第四条规律性总结，建议目前需要结合教育数字化战略深入推动新技术的应用，包括人工智能、大数据、元宇宙，探索如何在教师培训中加以应用。同时，需要在信息化培训平台建设、网络课程资源建设、远程培训管理机制、技术支撑机制等机制方面深化改革，形成成熟的机制和运行模式。总之，要在实践积累的基础上形成新的政策办法。

（五）在政策过程上，要强化政策工具箱的配置，加强政策执行的监督和效果评估

政策过程包括制定、实施、评估等环节。根据政策演变的第七条规律性总结，建议在政策制定环节要完善政策工具的配套。过去权威工具多，其他工具少，能力工具和系统工具虽有，但都比较原则、笼统，不够具体、得力，工具效果不理想。今后应在激励工具、能力工具、系统变革工具方面采取更具体、更有力的措施。在政策的类型上，除了类似五年计划的计划类培训政策外，应更多出台基础建设、能力建设、制度建设等方面的改革类培训政策。在政策执行环节，根据已有调研（谢妮,2016），也有许多失真失效的情况，需要加大监督督导力度，及时发现问题并进行调整。在政策评估环节，目前很少有政策实施的评估，今后每出台一个政策应在一定周期内进行评估，以便为完善政策提供依据。

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